Innovasjon Norges oppdrag

Na literatura sobre o OP tem sido amplamente enfatizada a importância da participação direta dos cidadãos nas definições das prioridades orçamentárias por meio de mecanismos de compartilhamento de poder. Esse processo estaria presente no OP pelo fato de o Poder Executivo ceder parte de suas prerrogativas decisórias para permitir que os cidadãos possam deliberar sobre o investimento de parte dos recursos públicos. Esse compartilhamento vem sendo retratado na literatura como uma conquista dos movimentos sociais e como comprometimento de determinados governos municipais com uma gestão pública participativa. Além de ser uma decisão política, seria resultante, também, das mudanças estabelecidas pela Constituição de 1988, que conferiu aos municípios maior autonomia financeira e ampliou suas obrigações em relação às políticas públicas. Contudo, o fator determinante para a participação a partir de 1988 seria a combinação de formas de

participação e de representação. Segundo Avritzer (2006), essa Constituição teria gerado uma forma híbrida no sistema político brasileiro ao incorporar mecanismos de participação no processo decisório federal e no plano local. Seriam basicamente duas formas: a primeira é a direta por meio de plebiscitos, referendos e iniciativas populares; a segunda, centrada no nível local, contempla a participação exigida em algumas políticas sociais e seria implementada por meio de Conselhos e Orçamentos Participativos (Avritzer, 2006, p. 35-41).

Segundo Avritzer, esse tipo de relação entre sociedade civil, sociedade política e desenho institucional, presente em espaços como o OP, demandaria uma nova teoria para fundamentar melhor o seu funcionamento. A participação e a institucionalização, enquanto elementos teóricos, teriam sido mantidas como tradições distintas ao longo do século XX e não teria sido dada a devida atenção teórica à dimensão institucional da participação. Por isso, a teoria democrática não poderia explicar a proliferação de novas formas de participação e as teorias da participação não dariam conta dos aspectos institucionais presentes nas formas de participação, de longo prazo, que implicam uma relação entre os movimentos sociais e o Estado (AVRITZER, 2009, p. 3-8).

A contribuição do OP para esse processo de aprofundamento da democracia é sempre reafirmada pelos autores que apontam suas contribuições enquanto espaço de realização da democracia participativa. Essa argumentação e as interpelações que essa inovação institucional colocaria para a teoria democrática é detalhada na seguinte passagem de Leonardo Avritzer:

O OP é, assim, capaz de integrar uma forma de ampliação da soberania popular com uma forma de lidar com a questão da justiça. Essa combinação, mais uma vez coloca problemas para a teoria hegemônica da democracia. A concepção hegemônica da democracia trabalha com uma visão estreita e individualista do problema da representação de interesses que é utilizada para justificar a redução do escopo da soberania. (...) o OP inova como teoria democrática de dois modos coordenados: em primeiro lugar, estabelece limites ao particularismo, limites que não estão presentes quer na versão representativa, quer na versão participativa da teoria democrática. Em segundo lugar, os interesses que são considerados legítimos no OP são justificados e precisam, ao mesmo tempo, coincidir com os critérios de justiça explicados acima. Assim, a conexão estabelecida pelo OP entre regras e participação democrática renova a discussão sobre o papel das formas de participação na teoria democrática. Ela mostra que a solução weberiana para o aumento do nível de participação, que é o aumento do controle dos indivíduos pela burocracia, não constitui a única solução possível para o problema (AVRITZER, 2002b p. 588, 589).

Para Luciano Fedozzi (2000b), a democracia participativa seria um método para viabilizar a complementaridade entre a representação política tradicional e as formas de participação direta. Ressalta, contudo, que a operacionalização de tal processo implica o uso de mecanismos da representação política na medida em que é necessário constituir representantes dos cidadãos envolvidos no processo decisório.

A participação direta do cidadão por meio do OP tem sido fundamentada teoricamente a partir da noção de esfera pública. Trata-se de fóruns públicos de discussão e deliberação que seriam necessários para a construção de decisões legítimas. Tal interpretação é feita a partir do referencial teórico fornecido por Jürgen Habermas dado seu empenho teórico para resgatar a importância da ampliação da participação por meio do debate e da deliberação dos cidadãos nos fóruns públicos de participação. Os fundamentos dessa interpretação habermasiana são esclarecidos por Avritzer (1996), o qual, afirma que a racionalidade comunicativa estruturaria a esfera pública enquanto uma arena discursiva que propicia as condições para a produção e a reprodução dos valores democráticos. Haveria um princípio de universalização nas regras do discurso capaz de fundamentar a igualdade na prática democrática. Ainda segundo Avritzer, a partir das características da lógica argumentativa seria possível definir a democracia como o “processo de institucionalização dos procedimentos e das condições de comunicação”. Tal processo seria capaz de “procedimentalizar” a soberania popular pelo fato de tornar o sistema político dependente das redes de comunicação que estão presentes na esfera pública (Avritzer, 1996 p. 121-123).

É neste sentido que Santos e Avritzer (2002) defendem o chamado “procedimentalismo” de Habermas. Argumentam que tais procedimentos fariam da esfera pública um espaço em que os indivíduos podem problematizar publicamente uma condição de desigualdade na esfera privada. Este “procedimentalismo participativo” estaria presente na experiência de Orçamento Participativo através das assembleias regionais e do Conselho do Orçamento Participativo e outros arranjos deliberativos. Tais procedimentos viabilizariam um “amplo debate público sobre as regras da participação, da deliberação e da distribuição” (SANTOS e AVRITZER, 2002, p. 66, 67).

Nessa perspectiva, o aprofundamento da democracia dependeria de uma normatividade justificada no debate político entre cidadãos livres e iguais, no qual, prevaleceria a força do melhor argumento. O objetivo da deliberação seria o de produzir decisões legítimas, que vinculem todos a partir de razões mutuamente aceitáveis. Segundo Denílson Werle, “este tipo de deliberação transformaria as preferências e possibilitaria a mediação dos conflitos” (WERLE, 2004, p. 138, 139). Para tanto, os cidadãos deveriam ter

oportunidades efetivas de deliberar. Por isso, nesse processo deliberativo os cidadãos não se tratariam como objetos de possível manipulação estratégica, mas como sujeitos livres e portadores de direitos iguais, que podem aceitar ou rejeitar as razões oferecidas para legitimar as leis e políticas que estiverem em discussão (WERLE, 2004, p. 133).

No ponto de vista de Fedozzi (2000b), a compreensão do OP como uma esfera pública de cogestão deve-se ao fato de que, na prática, o seu processo constitui uma arena institucional definida por consenso e que seria permanentemente reavaliada, na qual, “ocorre a produção e a seleção da opinião e da vontade política para a deliberação sobre os fundos públicos do Município” (FEDOZZI, p.70, 2002b). A ação social nesse espaço, seja individual ou coletiva, constituiria uma democracia participativa que reconheceria os indivíduos como iguais na definição das regras de deliberação.

Em um primeiro momento, alguns autores destacaram o OP como uma forma de participação direta dos cidadãos e enfatizaram as suas contribuições para promover a democracia direta (GENRO; SOUZA, 1997; DIAS, 2000; RIBEIRO; GRAZIA, 2003; NAVARRO, 2003). Segundo Fedozzi (2002b), esse argumento em favor da participação direta foi muito difundido entre militantes do PT. De toda forma, sempre houve divergência a respeito da relação do OP com o ideal de democracia participativa e ao mesmo tempo uma grande dificuldade para reconhecer o caráter representativo dos cidadãos que são escolhidos para tomar decisões por meio do OP. Fedozzi, como um dos críticos dessa perspectiva deixa isso claro na seguinte passagem:

O entendimento do OP-POA como uma forma de ‘democracia direta’, corrente nos meios oficiais da administração popular e na maioria dos militantes do PT, preenche, nesse sentido, funções ideológicas de legitimação política, às custas da imprecisão conceitual. O fato é que a eleição dos representantes ao Conselho do Orçamento e aos Fóruns de Delegados é um momento altamente competitivo da participação, exatamente porque as comunidades sabem que uma grande parte das decisões – inclusive a mais importante delas, a aprovação do Plano de Investimentos – se processa no Conselho do Orçamento, como instância de representação comunitária (Fedozzi, 2002b, p.70).

Independente dessa controvérsia tem prevalecido na literatura a compreensão do OP como um processo participativo que articula a democracia participativa e a democracia representativa. Avritzer (2008) afirma que o OP viabiliza um processo decisório de baixo para cima que assegura aos atores sociais a possibilidade de deliberar na formulação de políticas públicas e que esse processo fortaleceria uma cultura política democrática e participativa.

Nesse sentido, a democracia participativa seria um método para viabilizar a complementaridade entre a representação política tradicional e as formas de participação direta.

Essa complementaridade entre participação e representação seria evidenciada pelo compartilhamento do poder presente no OP na medida em que o governo municipal cede parte de suas prerrogativas decisórias para permitir que os aos cidadãos possam deliberar sobre o investimento de parte dos recursos públicos. Esse aspecto é amplamente mencionado na literatura (SANTOS; AVRITZER, 2002; WAMPLER, 2002; SCHNEIDER; GOLDFRANK, 2002; RIBEIRO; GRAZIA, 2003; AVRITZER, 2002b, 2003, 2004, 2008; AVRITZER; PEREIRA, 2005; NOBRE, 2004; FARIA, 2006; LUBAMBO; COELHO; MELO, 2006, entre outros) e vem sendo focalizado como uma conquista dos movimentos sociais e como um comprometimento de determinados governos municipais com uma gestão pública participativa.

Essa leitura é aprofundada por Avritzer (2003, 2008, 2009), por meio da caracterização do OP como “instituição híbrida”, ou seja, uma instituição que permite balancear a articulação entre a democracia representativa e a democracia participativa a partir das seguintes características: a cessão de soberania; a existência de elementos de participação no nível local e a definição das regras pelos próprios participantes, o que constituiria o princípio da autoregulação. Nesse sentido, embora a decisão de iniciar o OP seja sempre do poder executivo municipal, a soberania seria partilhada através de um conjunto de assembleias regionais que possibilitariam a deliberação livre e democrática. Essa argumentação está presente na definição de orçamento participativo apresentada por Avritzer:

O OP é uma forma de rebalancear a articulação entre a democracia representativa e a democracia participativa baseada em quatro elementos: (...) a cessão de soberania por aqueles que a detém como resultado de um processo representativo local; (...) a reintrodução de elementos de participação local, tais como as assembleias regionais, e de elementos de delegação, tais como os conselhos a nível municipal; (...) o princípio da auto-regulação soberana, ou seja, a participação envolve um conjunto de regras que são definidas pelos próprios participantes; (...) em quarto lugar, o OP se caracteriza por uma tentativa de reversão das prioridades de distribuição de recursos públicos... (Avritzer, 2003, p.14,15).

A transferência de prerrogativas decisórias do Executivo Municipal para formas participativas de deliberação, presente nessa complementaridade, somada à transferência de práticas dos atores sociais para o nível administrativo criaria condições para o fortalecimento da democracia participativa. Em tais espaços, por meio de um amplo processo de deliberação,

seria possível viabilizar o “exercício coletivo do poder político” (SANTOS; AVRITZER, 2002).

A participação dos cidadãos na tomada de decisão sobre investimentos públicos seria uma forma de superar os supostos limites da representação política e aprofundar a democracia. Contudo, é importante lembrar que a complementaridade tem sido caracterizada como uma relação entre polos opostos: de um lado, a macroestrutura das instituições políticas representativas e, de outro lado, as formas de organização coletiva na base da sociedade. Dessa forma, ao mesmo tempo em que a complementaridade é ressaltada, fica evidenciado, também, que essa relação envolve lógicas teoricamente concorrentes.

A crítica à democracia representativa e a esperança de que o OP, juntamente com as diversas formas de participação dos cidadãos na construção de políticas públicas, pudesse superar a democracia representativa adiou a compreensão do papel dos conselheiros do OP enquanto representantes. A intensidade da crítica à representação política fica muito evidente na análise realizada por Céli Regina Pinto (2004) a partir dos resultados do projeto de pesquisa "Reinventar a Emancipação Social: Para Novos Manifestos", dirigido por Boaventura de Souza Santos (2002). A autora analisou quatro experiências de democracia participativa apresentadas nessa publicação – duas na Índia, uma na África do Sul e uma no Brasil, o OP de Porto Alegre – e constatou que em todas as experiências analisadas o “princípio de democracia participativa aparece como um antídoto à democracia representativa.” Ressaltou, ainda, que em nenhum dos casos a participação reforçou a representação ou buscou melhorar sua qualidade, ao contrário, procurou sempre isolá-la ou reduzir seu poder, “caracterizando-se como um polo de tomada de decisão e de iniciativa política independente, que pressiona de fora". Entre suas conclusões, a autora ressaltou, ainda, que os partidos políticos são o grande elemento ausente nas análises realizadas. Tanto a política institucional como os partidos políticos são renegados a um segundo plano ou aparecem “como estorvo, ou como local de corrupção e privilégio” (PINTO, 2004, p. 102, 103).

A polarização entre democracia participativa e democracia representativa e a associação das instituições representativas com interesses particularistas está presente, também, na análise do impacto do OP no poder legislativo de Porto Alegre realizada por Marcia Dias (2002). Essa autora também constatou a representação exercida por meio do OP e ressaltou o seu funcionamento paralelo ao sistema político formal. Não obstante, reafirma a

oposição entre os dois formatos de democracia a partir do tipo de mandato exercido pelo representante. O embate pode ser ilustrado pela seguinte passagem de texto:

...o fato de o Orçamento Participativo contar com mecanismos decisórios representativos, como a eleição de delegados e conselheiros, não o aproxima em absoluto do tradicional sistema de representação política. A diferença crucial está na vontade que é levada em conta para a aplicação dos critérios decisórios. Conselheiros e delegados não possuem qualquer autonomia sobre a hierarquização de prioridades; sua função é reproduzir as deliberações de suas comunidades. Em outras palavras, o mandato desses agentes é imperativo, ao contrário do mandato livre característico da representação parlamentar (DIAS, 2002, p. 255).

Essa polarização na fundamentação teórica adotada por diversos analistas do OP e essa ênfase no caráter virtuoso dos interesses manifestados diretamente pelos cidadãos foram intensamente criticados por Adrián G. Lavalle (2003). O alvo da crítica é a reafirmação do universo institucional da política – que seria marcado por competições e interesses particularista – e do universo do associativismo da sociedade civil – que seria marcado por interesses universais e pelo consenso – como mundos absolutamente distintos, sobretudo em relação aos procedimentos para a tomada de decisão. Essa compreensão levaria à idealização da sociedade civil em grande parte da literatura da década de 1990 sobre o associativismo. Contudo, afirma Lavalle que na década seguinte essa posição começou a ser revista e a interface entre Estado e sociedade civil passou a ser analisada a partir da noção de sinergia, de mecanismos de controle da gestão pública e da ampliação da participação dos cidadãos nos assuntos públicos.

Dessa forma, juntamente com a supervalorização do papel da sociedade civil, a primeira década de literatura sobre o OP foi marcada pela negação do papel dos participantes desse processo decisório como representantes, afinal, a ênfase estava na participação direta e na construção da democracia participativa. Entretanto, as contribuições do Partido dos Trabalhadores para e viabilização do OP e de outras experiências participativas tem sido evidenciadas (ABERS, 1998; FEDOZZI, 2000b; DAGNINO, 2002; BAIOCCHI, 2003; WAMPLER, 2003) e a questão da representação vem sendo mencionada na literatura há algum tempo (BOSCH, 1999, 2005; FEDOZZI, 2002b; DIAS, 2002; WAMPLER, 2004; AZEVEDO, 2005,). Mas essa temática ganhou projeção a partir das discussões de Adrian G. Lavalle; Peter P. Houtzager e Graziela Castello (2006a). Estes autores, conforme mencionado no item 2.1, analisaram a representação exercida por atores da sociedade civil que discutem e

deliberam como representantes de determinados segmentos da população em conselhos gestores e no OP. Consideram que essa questão tem sido tratada de forma insuficiente na literatura e que é preciso avançar teoricamente para dar conta dessas novas manifestações denominadas por eles de “representação presuntiva”. Além de engendrar um modelo que seria mais democrático que a representação política tradicional, seria uma nova forma de intermediação entre representantes e representados, ocupando um espaço que os partidos políticos estariam deixando vago.

Portanto, o reconhecimento da representação no bojo das experiências participativas passou a ser um ponto comum na literatura recente sobre o OP, mas a forma de caracterizar o tipo de representação presente em tais espaços é distinta: a) representação

presuntiva (LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006); b) representação por afinidade

(AVRITZER, 2007); c) representação reconhecida em função do conhecimento técnico (LUCHMANN, 2007); d) representação exercida a partir de uma autorização contingente (ALMEIDA, 2010).

O embate teórico descrito nessa seção foi constatado, também, por Soraya Vargas Côrtes (2006) em sua sistematização da literatura sobre fóruns participativos. Essa autora evidenciou as diferentes contribuições dos analistas das experiências participativas para o debate teórico sobre governabilidade, formulação e implementação de políticas públicas. Destacou as diversas vertentes tanto na perspectiva daqueles que são céticos em relação à possibilidade de tais experiências democratizarem a gestão pública como daqueles que são otimistas em relação a essa realização. Conclui que para os céticos não seria possível assegurar que os fóruns participativos contribuem para a democratização da relação entre Estado e sociedade civil. Consideram que tais espaços participativos não viabilizariam um acesso universal dos cidadãos e que seriam controlados por atores com maiores recursos de poder. Diferentemente, a vertente mais influente dentre os otimistas ressalta o limites da democracia representativa e apresenta os fóruns participativos como formas de democracia participativa, a qual, seria mais democrática que a democracia representativa.

Apesar de a relação entre representação e participação envolver esse amplo debate, parece que a discussão dos limites à participação direta dos cidadãos em experiências como o OP ainda não foi enfrentada suficientemente. O reconhecimento de que em tais espaços os atores sociais atuam como representantes implica, em alguma medida, admitir que quando um grande número de pessoas tem o direito de participar e tomar decisão, a escolha de representantes torna-se imprescindível para a viabilização do processo decisório. Sendo assim, é importante discutir se é necessário desenvolver modelos para explicar uma forma de

representação supostamente original ou se a questão essencial é o caráter inescapável da lógica representativa e a sua relação com os processos democráticos.