Kapitlet beskriver kjennetegn og rammevilkår for fylkeskommunene i dag og utviklingstrekk i staten og kommunene. Utviklingen av regionforvaltningen i de øvrige nordiske land beskrives kort.
3.1 Fylkeskommunen – et kort tilbakeblikk
Fylkeskommunen som politisk organ har sine røtter i formannskapslovene av 1837 da det lokale selvstyret ble innført også på fylkesnivået. Ordførerne i landkommunene utgjorde fylkestinget. Fylkesmannen var ordfører, men uten stemmerett. Bykommunene sto utenfor ordningen. Byene ble betraktet som økonomisk selvhjulpne og uten behov for et hjelpeorgan i form av en fylkeskommune (sekundærkommune) for å ivareta sine forpliktelser overfor innbyggerne.
Fylkestinget ble innen sine forvaltningsområder tillagt besluttende myndighet på linje med bykommunene og landkommunene. Kommunene stod for fylkeskommunens inntekter gjennom egen skattlegging (repartisjonsskatten). Fra 1964 ble bykommunene del av fylkes-kommunene. Innlemmingen av byene var en viktig forutsetning for at fylkeskommunene kunne opptre som en samordnende regionalpolitisk aktør. Samtidig ble det folkevalgte inn-slaget i fylkeskommunen styrket ved at representantene ble valgt av og blant medlemmene av kommunestyrene i fylket. Representasjonen i fylkestinget ble sett i sammenheng med folke-tallet i kommunene. Fra 1964 ble fylkesordføreren leder av fylkestinget.
I perioden fram til 1975 fikk fylkeskommunene et betydelig økt oppgaveansvar blant annet innenfor psykisk helsevern, fylkesveier, fylkesplanlegging, sykehus og videregående opplær-ing. Summen av endringene var vesentlige. Utviklingen og oppgaveutvidelsen medførte at fylkeskommunen fremsto som en uavhengig tjenesteytende enhet og i mindre grad som et hjelpeorgan for kommunene.
Dette var et viktig bakteppe for at Stortinget i 1975 vedtok å innføre den nye
fylkes-kommunen med direkte valgte fylkesting slik det er i dag. Fylkesfylkes-kommunen skulle være et viktig redskap for å oppfylle verdier som folkestyre, nærhet og desentralisering.
Fra 1975 og fram til i dag har fylkeskommunen både mistet og blitt tilført oppgaver fra stat og kommune. Fra staten har fylkeskommunene fått overført ansvaret for blant annet tilskudd til kollektivtransporten, kulturminnevern, tilskuddsordninger innenfor kultur og museer, og en betydelig større andel av fylkesveiene. Fylkeskommunen har mistet oppgaver til kommunene som sykehjem, helsevern for psykisk utviklingshemmede og helsesøster- og allmennlege-tjenesten.9 Staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten fra 2002 og blant annet institusjonene i barnevernstjenesten fra 2004.
3.2 Fylkeskommunens oppgaver og roller i dag
Fylkeskommunens hovedoppgaver i dag er:10
− Videregående opplæring, herunder voksenopplæring og fagskoleutdanning
− Drifts- og finansieringsansvaret for fagskolene
− Tannhelsetjenenesten
− Samferdsel (fylkesveier, fylkesveiferger og kollektivtransport)
− Regional kulturminnemyndighet
− Kultur, herunder forvaltning av spillemidler til idrettsanlegg og kulturbygg
− Tildeling av konsesjoner etter akvakulturloven til fiskeoppdrett
− Regionale forskningsfond
− Næring og innovasjon, herunder forvaltning av regionale utviklingsmidler og tildeling av bedriftsrettede midler til Innovasjon Norge
− Artsforvaltning og vannforvaltningsmyndighet
De den økonomisk tyngste fylkeskommunale oppgaven er videregående opplæring, herunder voksenopplæring og fagopplæring. Deretter følger kollektivtransport og fylkesveger.
Videregående opplæring utgjør over 47 prosent av fylkeskommunenes brutto driftsutgifter, kollektivtransport om lag 21 prosent og fylkesveger om lag 12 prosent. Fylkeskommunenes totale brutto driftsutgifter i 2016 var på om lag 75 mrd. kroner, inkl. Oslos fylkeskommunale oppgaver, jf. tabell 3.1.
Budsjettstørrelse er imidlertid ikke ensbetydende med oppgavenes betydning for fylkes-kommunen som politisk og administrativt organ. For eksempel er det sektor- og nivåover-gripende utviklingsarbeidet gjennom regional planlegging av stor betydning for retning og veivalg for utviklingen i fylket.
9 NOU 2000: 22
10 Listen er ikke uttømmende.
Tabell 3.1 Sum brutto driftsutgifter per hovedområde, 2016 (kilde: SSB/KOSTRA)
Hovedområde Sum i 1000 kroner Prosent
Administrasjon 3 451 549 4,6
Fellesutgifter 438 260 0,6
Videregående skole inkl. voksenopplæring/fagopplæring 35 198 591 47,1
Fagskoler 670 925 0,9
Tannhelse 3 436 661 4,6
Regional utvikling, næring og miljø 3 127 353 4,2
Fylkesveier 8 786 234 11,8
Rutegående samferdsel 15 901 555 21,3
Kultur 3 756 928 5,0
Samlet 74 768 056 100,0
3.2.1 Finansiering av fylkeskommunen
Fylkeskommunenes brutto driftsinntekter i 2016 var på om lag 75,9 mrd. kroner (utenom Oslo). Av dette utgjorde frie inntekter (skatt og rammetilskudd) om lag 76 prosent. Om lag halvparten av de frie inntektene er rammetilskudd og halvparten skatteinntekter. Øvrige inn-tekter var øremerkede tilskudd og andre overføringer fra staten og andre (om lag 17 prosent av inntektene), og brukerbetalinger og andre salgs- og leieinntekter (om lag 7 prosent).
De frie inntektene fordeles gjennom inntektssystemet. Et av hovedmålene med inntekts-systemet er å utjevne fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger for å kunne tilby inn-byggerne likeverdige og gode tjenester over hele landet. Det innebærer at fylkeskommunene blir kompensert for demografiske forskjeller, ulik geografi og andre mer eller mindre upåvirk-bare forhold som gjør at kostnadene ved å tilby tjenester varierer. Kompensasjonen gis gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet.
Utgiftsutjevningen skjer gjennom en kostnadsnøkkel som består av ulike kriterier og vekter.
Gjennom kostnadsnøkkelen, og et sett med kriteriedata for hver fylkeskommune, blir utgifts-behovet til fylkeskommunene beregnet. Deretter blir en del av rammetilskuddet omfordelt mellom fylkeskommunene etter deres varierende utgiftsbehov. Kostnadsnøkkelen består av delkostnadsnøkler for de fylkeskommunale tjenestene som inngår i utgiftsutjevningen: videre-gående opplæring, fylkesveier, kollektivtransport og tannhelsetjenester.
Deler av rammetilskuddet blir holdt utenom utgiftsutjevningen, og blir i stedet gitt med en særskilt fordeling (vist i tabell C i Grønt hefte, ofte referert til som tabell C-saker). Dette gjelder blant annet oppgaver og utgifter som bare noen fylkeskommuner har, saker det er vanskelig å finne en god fordeling på innenfor de ordinære kriteriene i inntektssystemet og andre særskilte forhold. I statsbudsjettet for 2018 er om lag 2,9 mrd. kroner gitt med en særskilt fordeling i tabell C, noe som tilsvarer litt under 9 prosent av det samlede ramme-tilskuddet. Rammetilskuddet består også av et skjønnstilskudd (369,9 mill. kroner i 2018) og et Nord-Norge-tilskudd til de tre nordligste fylkeskommunene (655,9 mill. kroner i 2018).
Fylkeskommunenes skatteinntekter blir delvis utjevnet gjennom inntektssystemet. Fylkes-kommuner med skatteinntekter per innbygger under landsgjennomsnittet får kompensert 87,5
prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet. Fylkeskommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet får et tilsvarende trekk. I 2016 ble nesten 1,8 mrd. kroner omfordelt mellom fylkeskommunene gjennom skatteutjevningen.
I Prop. 84 S (2016‒2017) heter det at endringer i fylkesinndelingen og nye oppgaver til fylkeskommunene innebærer at inntektssystemet bør tilpasses. Hovedprinsippet er at de frie inntektene skal fordeles etter de faste kriteriene i inntektssystemet. Kommunal- og
moderniseringsdepartementet tar sikte på å presentere et revidert inntektssystem i kommune-proposisjonen for 2020.
3.2.2 Fylkeskommunen som samfunnsutvikler
Et kjennetegn ved fylkeskommunens arbeidsform er at deler av politikkutformingen og oppgaveløsningen skjer gjennom samhandling og samarbeid med kommunene, regional stat, kompetanseinstitusjoner og frivillige og private aktører. Fylkeskommunene deltar i eller leder et bredt spekter av regionale partnerskap, nettverk og samarbeidskonstellasjoner. De regionale partnerskapene står sentralt i regionale planprosesser og i oppfølging av regionale planer og strategier.
Dagens fylkeskommune har viktige og funksjoner og roller i vårt flernivåsystem. Oppgavene er av ulik karakter med tilhørende krav, forventninger, roller og arbeidsformer. Boks 3.1 omtaler viktige roller og funksjoner.