Fylkestings- og kommunestyrevalg
Boks 3.3 Generalistkommuneprinsippet – kjennetegn 20
Demokrati gjennom direkte valg. Kommuneloven er felles og angir de samme rammene for styringsprinsipper og organisering som skal følges i alle kommuner og fylkeskommuner. Demokratisk styring gjennom direkte valg til det øverste folkevalgte organet, er et sentralt kjennetegn på dette.
Bredt oppgaveansvar. Kommunene og fylkeskommunene har ansvar for tjenesteytende oppgaver og for utviklingsoppgaver. Oppgavebredden anses som en viktig forutsetning or kommunenes og fylkeskommunenes politiske rolle, gjennom den muligheten det gir til å avveie oppgaver mot hverandre, noe som også forutsetter handlefrihet til å avgjøre omfang og standard innenfor og mellom oppgaver. Detaljeringsgraden i de statlige påleggene har betydning for kommunenes og fylkeskommunenes mulighet til å gjøre lokale tilpasninger innenfor og på tvers av sektorer.
Enhetlig oppgavefordeling. Kommunene og fylkeskommunene pålegges oppgaver i hovedsak gjennom sær-lovgivningen, der det i lovene ikke skilles mellom kommuner og fylkeskommuner av ulik type. Alle kommunene og alle fylkeskommunene har de samme lovpålagte oppgavene. Kommunene og fylkes-kommunene har også frihet til å påta seg oppgaver, dersom disse ikke ved lov er lagt til andre organer.
Prinsippet om enhetlig oppgavefordeling har viktige konsekvenser for hvordan nasjonale reformer i oppgave-fordelingen gjennomføres.
Enhetlig finansieringssystem. Finansieringssystemet er det samme for alle kommuner og fylkeskommuner.
Gjennom betydelig utjevning av ressursene, skal de i prinsippet ha likeverdige muligheter til å løse sine opp-gaver. Hovedformen for finansiering skal være rammefinansiering som legger til rette for lokal frihet til å prioritere ressursbruken.
Likebehandling gjennom statlig styring. Utover en enhetlig oppgavefordeling og et enhetlig finansierings-system er kommunene og fylkeskommunene også likestilte i forhold til staten gjennom den øvrige statlige styringen.
Generalistkommunesystemet hviler også på at lokal oppgaveløsning i hovedsak skjer i regi av kommunene og fylkeskommunene selv, med mulighet til supplerende løsninger gjennom interkommunalt samarbeid. Hvis store deler av kommunens og fylkeskommunenes oppgaveløsning forutsetter at kommunenes lovpålagte ansvar overføres til interkommunale organer, kan det stilles spørsmål ved om generalistkommunerollen oppfylles.
3.6 Forholdet til kommunene
3.6.1 Kommunestrukturen
Fra 2020 vil det være 356 kommuner i Norge. Kommunereformen har redusert antall kommuner med 17 prosent. 119 kommuner skal slå seg sammen til 47 nye kommuner.
Sammenslåingene innebærer at nesten av én av tre innbyggere får ny kommune (se figur 3.3).
Selv om reformen har gitt den største reduksjonen i antall kommuner på over 50 år, vil det etter 2020 fortsatt være en heterogen kommunestruktur i Norge. Sammenslåingene involverer flest store og mellomstore kommuner, mens mange av de minste kommunene fortsetter som egne kommuner. Halvparten av de norske kommunene vil ha under 5 000 innbyggere, og det vil fremdeles være store forskjeller i kommunenes forutsetninger for å levere gode og like-verdige tjenester til sine innbyggere. Fortsatt vil kommunegrensene mange steder gå på tvers av sammenhengende tettsteder og byområder.
20 NOU 2005: 6 Samspill og tillit – Om staten og lokaldemokratiet.
Figur 3.3 Kommunestrukturen før og etter 2020
I forbindelse med kommunereformen er følgende oppgaveoverføringer fra fylkeskommunene til kommunene vedtatt:21
− Stortinget har sluttet seg til at fylkeskommunenes myndighet til å fastsette utvidet jakttid for enkelte fremmede arter (kanadagås og stripegås) etter § 3 i forskrift om jakt og fangsttider skal overføres til kommunene fra 2020.
− Stortinget har sluttet seg til at forskrift 26. juni 2009 nr. 851 om innlandsfiske endres slik at fylkeskommunens myndighet til å forby fiske av arter etter innlandsfiske-forskriften § 2 overføres til kommunene fra 2020.
− Stortinget har vedtatt at store kommuner etter nærmere kriterier kan søke om å overta ansvaret for kollektivtransport fra fylkeskommunen.
Stortinget har bestemt at overføring av tannhelsetjenesten fra fylkeskommunene til
kommunene skal skje med en delvis og utsatt ikrafttredelse, og der en endelig beslutning om overføring gjøres etter en vurdering av en prøveordning.22
3.6.2 Forholdet mellom fylkeskommune og kommune
Kommunene og fylkeskommunene er sideordnede organer. Det innebærer at verken
kommunen eller fylkeskommunen har myndighet til å gi direktiver til hverandre innenfor det respektive organ sitt ansvarsområde, gripe inn i dets disposisjoner og/eller kontrollere det. Det innebærer for eksempel at kontroll, tilsyn og klagebehandling overfor kommunale vedtak og virksomhet er lagt til statlige organer og ikke til fylkeskommunene.
Selv om kommunene og fylkeskommunene i utgangspunktet har ansvar for ulike saksfelt, vil prioritering og oppgaveløsning ha konsekvenser for andre enn egen kommune eller egen fylkeskommune. Det faktum at slike sammenhenger finnes på mange områder, gjør det nødvendig å finne frem til løsninger på tvers av myndighetsnivå. Det reiser spørsmål om hvilken instans som skal ha myndighet til å bestemme dersom forvaltningsnivåenes interesser ikke er sammenfallende og hvilke viktige samfunnshensyn som skal ivaretas.
21 Jf. Innst. 376 L (2016–2017) og Prop. 91 L (2016–2017)
22 Jf. Innst. 378 L (2016–2017) og Prop. 71 L (2016–2017)
Et åpenbart område som synliggjør problemstillingen, er areal- og samfunnsplanlegging. I henhold til plan- og bygningsloven treffer kommunene vedtak om kommuneplan og reguler-ingsplaner og beslutninger om disponering av arealene i egen kommune. Samtidig er fylkes-kommunen regional planmyndighet og vedtar regionale planer, jf. kapittel 3.2.4. Regionale planer skal legges til grunn for fylkeskommunens virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket. I dette ligger at et gyldig fylkeskommunalt planvedtak skaper forpliktelser for offentlige myndigheter og organer til å følge opp og gjennomføre planen. Forpliktelsen gjelder både for kommuner, statlige organer og regional planmyndighet selv. Med uttrykket "legges til grunn" menes at planen ikke medfører absolutte forpliktelser av rettslig art. Regionale og kommunale planer kan favne om de samme geografiske
områdene, men samtidig definerer regionale planer mer overordnede rammer for den mer detaljerte kommunale planleggingen. Regional plan er imidlertid et grunnlag for å reise innsigelser til kommunale og statlige planforslag.
3.7 Forholdet til staten
3.7.1 Vekst i statsforvaltningen
Ifølge Difi var det 3 121 flere ansatte i den sentrale statsforvaltningen (departementer og underliggende direktorater) i 2015 enn i 2009, noe som innebærer en økning fra 17 865 til 20 986 ansatte.23 Korrigert for omorganiseringer og oppgaveflyttinger var økningen på 1 821 ansatte. Dette gir en årlig vekst på 1,5 prosent mellom 2009 og 2015. Den årlige veksten var størst mellom 2009 og 2013, og direktoratene har vokst mer enn departementene (se figur 3.4 og 3.5).
Gjennomsnittlig årlig vekst i direktoratenes ytre etater (justert for omorganiseringer) var sterkere i perioden 2013‒2016 (1,2 prosent) enn i 2009‒2013 (0,8 prosent). Veksten i direktoratenes ytre etater var lavere enn veksten i de sentrale leddene.
Difi har bedt departementene og direktoratene om å forklare den årlige utviklingen som ikke skyldes omorganiseringer. Svarene viser at nye eller endrede oppgaver er hovedårsaken til at det blir flere ansatte i departementene og direktoratene. Endret arbeidsmengde bidrar også til flere ansatte.
23 https://www.difi.no/artikkel/2017/03/antall-ansatte-i-departementene-og-direktoratene-okte-med-427-fra-2015-til-2016
Figur 3.4 Årlig gjennomsnittlig vekst i antall ansatte i sentralforvaltningen 2009-2016 (kilde: Difi)
Figur 3.5 Årlig gjennomsnittlig vekst i antall ansatte i departementer og direktorater 2009‒2016 (kilde: Difi)24
24 Brev fra Difi til KMD datert 13.03.2017. Kvalitetssikring av antall ansatte i departementer og direktorater i 2016 – årsaker til utvikling. Oppdatert brev.
1,80%
2009-10 2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15 2015-16 2009-16