Rapport fra ekspertutvalg
Regionreformen Desentralisering av oppgaver fra staten til fylkeskommunene
Februar 2018
SAMFERDSEL
KLIMA, MILJØ OG NATURRESSURSER
HELSE OG LEVEKÅR
KULTUR OG KULTURMINNEVERN
NÆRING, KOMPETANSE
OG INTEGRERING
Rapport fra ekspertutvalg
Regionreformen Desentralisering av oppgaver fra staten til fylkeskommunene
Februar 2018
Innhold
SAMMENDRAG 9
DEL I INTRODUKSJON 15
1 UTVALGETS MANDAT OG ARBEID 15
1.1 Mandat 15
1.2 Utvalgets sammensetting 17
1.3 Utvalgets forståelse av mandatet 17
1.4 Utvalgets arbeid 18
2 PRINSIPPER FOR FORDELING AV OPPGAVER MELLOM
FORVALTNINGSNIVÅENE 19
2.1 Hovedhensyn 19
2.2 Retningslinjene for oppgavefordelingen 20
3 FYLKESKOMMUNENE – RAMMEBETINGELSER OG KJENNETEGN 22
3.1 Fylkeskommunen – et kort tilbakeblikk 22
3.2 Fylkeskommunens oppgaver og roller i dag 23
3.2.1 Finansiering av fylkeskommunen 24
3.2.2 Fylkeskommunen som samfunnsutvikler 25
3.2.3 Regional planlegging som verktøy for samfunnsutvikling 26
3.3 Fylkesdemokratiet 27
3.4 Beslutningsprosesser i fylkeskommunen 29
3.5 Generalistkommuneprinsippet 30
3.6 Forholdet til kommunene 31
3.6.1 Kommunestrukturen 31
3.6.2 Forholdet mellom fylkeskommune og kommune 32
3.7 Forholdet til staten 33
3.7.1 Vekst i statsforvaltningen 33
3.7.2 Statens regionale strukturer 35
3.8 Regionale folkevalgte organer i Norden 37
3.8.1 Regionalt folkevalgt nivå i Sverige 37
3.8.2 Regionalt folkevalgt nivå i Danmark 38
3.8.3 Regionalt folkevalgt nivå i Finland 38
4 REGIONREFORMEN – UTVALGETS PERSPEKTIV 40
4.1 Den nye fylkesstrukturen 40
4.1.2 Endringer i fylkeskommunenes oppgaver 42
4.1.3 Føringer i ny regjeringserklæring 43
4.2 Regionreform som svar på sektorovergripende utfordringer 43
4.2.1 Utfordringene 43
4.2.2 Bredde i oppgaver 44
4.3 De nye fylkeskommunene – egne oppgaver og bindeledd i forvaltningen44 DEL II NÆRING, KOMPETANSE OG INTEGRERING 46
5 NÆRING, FORSKNING OG INNOVASJON 47
5.1 Sentrale departementers roller og ansvar 47
5.2 Fylkeskommunenes ansvar og rolle 48
5.2.1 Eierskap 48
5.2.2 Oppdragsgiver 48
5.2.3 Forvalter og tilrettelegger 48
5.3 Innovasjon Norge 51
5.3.1 Innovasjon Norges oppdrag 52
5.4 Siva 55
5.4.1 Eiendomsvirksomhet 56
5.4.2 Innovasjonsvirksomhet 56
5.4.3 Sivas innovasjonsprogrammer 56
5.5 Forskningsrådet 57
5.5.1 Næringsrettet forskning 57
5.5.2 Nærmere om næringsrettede ordninger 58
5.6 Fylkesmannen 59
5.7 Utvalgets vurderinger 60
5.7.1 Modeller for endringer i oppgaver og roller på området 63
5.8 Utvalgets forslag 64
6 NORDOMRÅDEPOLITIKKEN 66
6.1 Utvalgets vurderinger 67
6.2 Utvalgets forslag 67
7 DISTRIKTSSENTERET 68
7.1 Utvalgets vurderinger 69
7.2 Utvalgets forslag 69
8 KOMPETANSEPOLITIKK 69
8.1 Oppgavefordelingen og virkemidler på området 70
8.1.1 Sentrale departementer 70
8.1.2 Fylkeskommunene 70
8.1.3 Kompetanse Norge 71
8.1.4 Arbeid- og velferdsforvaltningen (NAV) 73
8.2 Utvalgets vurderinger 74
8.3 Utvalgets forslag 75
9 INTEGRERING 76
9.1 Integrerings- og mangfoldsdirektoratet 76
9.2 Utvalgets vurderinger 79
9.3 Utvalgets forslag 80
DEL III SAMFERDSEL 81
10 KOLLEKTIVTRANSPORT 81
10.1 Bane, buss og båtruter 81
10.2 Kjøp av persontransport med tog 82
10.3 Utvalgets vurderinger 83
10.4 Utvalgets forslag 84
11 SAMS VEGADMINISTRASJON – STATENS VEGVESEN 84
11.1 Utvalgets vurderinger 85
12 TILSKUDD TIL BREDBÅND 85
12.1 Utvalgets vurderinger 86
DEL IV KLIMA, MILJØ OG NATURRESSURSER 87
13 MILJØ OG KLIMA 87
13.1 Generelt om dagens ansvars- og oppgavefordeling 87 13.2 Nærmere om organiseringen av sentrale fagområder 89
13.2.1 Naturforvaltning 89
13.2.2 Vannforvaltning 92
13.2.3 Klima og klimatilpasning 93
13.2.4 Friluftsliv 94
13.2.5 Forurensning 95
13.2.6 Motorferdsel 95
13.3 Utvalgets vurderinger 95
13.3.1 Generelle vurderinger 95
13.3.2 Spesifikke vurderinger 97
13.4 Utvalgets forslag 102
14 RESSURSFORVALTNING 103
14.1 Oppgavefordelingen og forvaltningssystemet 103
14.1.1 Akvakultur 103
14.1.2 Mineralutvinning 106
14.1.3 Kraftutbygging 107
14.2 Regional planleggings rolle i ressursforvaltningen 109
14.3 Utvalgets vurderinger 111
14.4 Utvalgets forslag 114
DEL V KULTUR OG KULTURMINNEVERN 115
15 KULTUR 115
15.1 Fylkeskommunens ansvar på området 115
15.2 Tilskudd til kulturinstitusjoner 117
15.2.1 Musikk- og scenekunstinstitusjoner 117
15.2.2 Budsjettfastsettelsen for funksjonsdelingsinstitusjonene 120
15.2.3 Museum og visuell kunst 121
15.3 Kulturrådet 122
15.3.1 Norsk kulturfond – prosjekt- og driftstilskudd 123
15.4 Utvalgets vurderinger 124
15.5 Utvalgets forslag 126
16 FORVALTNING AV SPILLEMIDLER 127
16.1.1 Spillemidler til idrettsformål 127
16.1.2 Spillemidler til kulturformål 128
16.2 Utvalgets vurderinger 130
16.2.1 Spillemidler til idrettsanlegg i kommunene 130
16.2.2 Spillemidler til kulturformål 130
16.3 Utvalgets forslag 130
17 KULTURMINNEVERN 131
17.1 Fylkeskommunens oppgaver 131
17.1.1 Foreslåtte endringer som del av regionreformen 131
17.2 Utvalgets vurderinger 133
17.3 Utvalgets forslag 134
DEL VI HELSE OG LEVEKÅR 135
18 FOLKEHELSE 135
18.1 Dagens oppgavefordeling 136
18.2 Tilskuddsmidler til regionalt og lokalt folkehelsearbeid 138
18.3 Utvalgets vurderinger 139
18.4 Utvalgets forslag 140
19 SPESIALPEDAGOGISK STØTTE TIL SKOLEELEVER 140
19.1 Utvalgets vurderinger 142
19.2 Utvalgets forslag 142
20 BARNEVERN 143
20.1 Ansvarsdelingen etter barnevernreformen 143
20.2 Overføring av ansvaret fra fylkeskommunene til staten 144 20.3 Evaluering av reformen og tilpassing av det statlige tilbudet 144 20.4 Nærmere om institusjonstilbudet og fosterhjem staten har ansvar for145
20.4.1 Institusjonstilbudet 146
20.4.2 Fosterhjem 146
20.5 Adopsjon og omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere 147
20.6 Utvalgets vurderinger 147
20.7 Utvalgets forslag 149
21 FAMILIEVERNET 149
21.1 Utvalgets vurderinger 150
21.2 Utvalgets forslag 150
22 SPESIALISTHELSETJENESTENE 151
22.1 Organiseringen i Norden og i Norge 151
22.2 To modeller – den fylkeskommunale og helseforetakene 152
22.2.1 Den fylkeskommunale styringsmodellen 152
22.2.2 Foretaksreformen 153
22.3 Erfaringer etter helseforetaksreformen 154
22.3.1 Kostnadskontroll 154
22.3.2 Funksjonsfordeling og investeringer 156
22.3.3 Produktivitetsutvikling 158
22.3.4 Aktivitetsutvikling og ventetider 159
22.3.5 Kvalitet målt ved overlevelse 160
22.4 Utvalgets vurderinger 161
22.5 Utvalgets forslag 162
DEL VII REGIONAL PLANLEGGING 163
23 REGIONAL PLANLEGGING 163
23.1 Plan- og bygningsloven er en samordningslov 163 23.2 Utfordringer med dagens plansystem og praksis 165
23.2.1 Manglende deltakelse i regionale planprosesser 165
23.2.2 Manglende forpliktelse og oppfølging 166
23.3 Utvalgets vurderinger 168 23.3.1 Økt statlig involvering i regionale planprosesser 168 23.3.2 Regionale avklaringer i den statlige planleggingen 170
23.3.3 Bruk av avtaler 171
23.3.4 Mer forpliktende regionale arealplaner 173
23.3.5 Tydeligere nasjonale forventinger til regional planlegging 175
23.4 Utvalgets forslag 176
24 PLANJURIDISK VEILEDNING AV KOMMUNENE 177
24.1 Utvalgets vurderinger 178
24.2 Utvalgets forslag 178
25 SAMORDNING AV INNSIGELSER OG MEGLING I PLANSAKER 178
25.1 Utvalgets vurderinger 179
25.2 Utvalgets forslag 180
DEL VIII KONKLUSJONER 181
26 OPPSUMMERING OG KONKLUSJONER 181
26.1 Utvalgets forslag 181
26.2 Finansiering av fylkeskommunene 185
26.2.1 Rammefinansiering 185
26.2.2 Øremerkede tilskudd 185
26.2.3 Forvaltningen av tilskuddsmidler 185
27 ADMINISTRATIVE OG ØKONOMISKE KONSEKVENSER 186 27.1 Budsjettmessige konsekvenser og årsverk berørt 186
27.2 Effektiviseringsgevinster 187
27.3 Omstillingskostnader 188
27.4 Lokalisering av offentlige arbeidsplasser 188
27.5 Mulig tidspunkt for overføring 188
27.6 Medarbeidernes arbeidsgiverforhold 188
27.7 Ivaretakelsen av samiske interesser 188
Sammendrag
Mandat og tilnærming
Rapporten er utarbeidet av et ekspertutvalg nedsatt av Kommunal- og moderniserings- departementet våren 2017 som følge av anmodningsvedtak i Stortinget våren 2016. Utvalget har hatt som mandat å vurdere overføring av ytterligere oppgaver og ansvar fra staten til de nye fylkeskommunene, med oppmerksomhet mot ansvar, oppgaver og myndighet som støtter opp under fylkeskommunens samfunnsutviklerrolle. Generalistkommuneprinsippet er lagt til grunn for arbeidet, samt at oppgavefordelingen bør ivareta hensynet til brukerne, lokalt selvstyre og deltakelse, samt nasjonale mål.
Utvalget tolker Stortingets vedtak om regionreformen som et svar på to utfordringer. For det første har det de siste årene skjedd en betydelig vekst og oppdeling i den statlige forvaltning- en, særlig i direktoratene og direktoratslignende enheter. Dette har gitt en sektorisert
forvaltning med lavere grad av samordning enn ønskelig. For det andre vil mange kommuner etter første fase av kommunereformen fortsatt ha få innbyggere. Fylkeskommunene har et potensial til å forsterke sin rolle som partner og veileder for kommunene – blant annet i form av fagkompetanse og som deltaker i kommunenes utviklings- og planarbeid.
Det er i tillegg en utfordring at fylkeskommunenes legitimitet, og interessen for fylkes- demokratiet, er noe lavere enn interessen for kommunedemokratiet og våre nasjonale demokratiske institusjoner. Dette har sammenheng med at fylkeskommunene har hatt få oppgaver som har avspeilet konfliktdimensjonene i norsk politikk. Skal fylkeskommunen oppnå økt politisk oppmerksomhet, må de nye oppgavene i større grad enn tidligere reflektere sentrale politiske konfliktdimensjoner og ha betydning for innbyggerne.
Utvalget har videreutviklet Oppgavefordelingsutvalgets retningslinjer for fordelingen av oppgaver mellom forvaltningsnivåene,1 og vurdert oppgaver og ansvar etter følgende fem retningslinjer:
1 Oppgaver bør legges så nært innbyggerne som mulig, men på et så høyt nivå som nødvendig for å sikre en kostnadseffektiv oppgaveløsning
2 Det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave, skal også ha fagmiljøet tilknyttet oppgaven og ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen
3 Oppgaver som krever utøvelse av politisk skjønn og vurdering bør legges til folke- valgte organer
4 Oppgaver som krever stor grad av samordning, og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til samme forvaltningsorgan
5 Oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske forhold, bør være et statlig ansvar. Staten bør ha ansvaret for oppgaver som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning
1 NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune.
Utvalget er enig med flertallet i Stortinget i at oppgavefordelingen må endres for å løse grunn- leggende samfunnsutfordringer landet står overfor på en bedre måte enn i dag. Utgangs- punktet for utvalgets vurderinger er derfor at overføring av oppgaver skal bidra til tydeligere ansvarsfordeling, mer effektiv ressursbruk og bedre tjenester til innbyggere og næringsliv.
Dagens samfunnsutfordringer er grense- og sektoroverskridende. Det stilles krav til omstilling i næringslivet, innovasjon i offentlig sektor, integrering, kutt i klimagassutslipp og tilpasning til nye klima- og miljøvilkår. Innbyggere og næringsliv har behov for tjenester og tilrette- legging fra flere forvaltningsnivåer og sektorer. Nasjonal, regional og lokal politikk og forvaltning må virke sammen. Å samle oppgaver i ett folkevalgt organ og én administrasjon, vil legge til rette for mer koordinert offentlig virkemiddel- og ressursbruk i forvaltningen.
Utvalget mener representativitet, deltakelse og åpenhet er grunnleggende demokratiske verdier som kan styrkes gjennom å flytte oppgaver fra staten til fylkeskommunen. Overføring av oppgaver fra stat til fylkeskommune vil bidra til at makten fordeles i samfunnet og til at interessen for fylkesdemokratiet kan styrkes. Fylkeskommunen må ha klart definerte opp- gaver, og de veivalg fylkeskommunen gjør må ha relevans og konsekvenser for innbyggere og næringsliv.
Utvalget mener regionreformen og ny fylkesstruktur legger grunnlag for en substansiell opp- gaveoverføring til fylkeskommunen. Regionreformen legger dermed grunnlag for at sentrale oppgaveområder for samfunnsutviklingen i ulike deler av landet bedre kan ses i sammenheng og underlegges politisk diskusjon nærmere de som berøres av prioriteringer og tiltak.
Utvalgets forslag
Utvalgets tilnærming er å bygge opp under de oppgaver og roller fylkeskommunene allerede har som tjenesteyter, samfunnsutvikler, planmyndighet og som bindeledd i forvaltningen, og mener det er særlig tre store politikkfelt der fylkeskommunene bør ha oppgaver og handlings- rom til å bygge opp en sterk og tydelig regional politikk. Politikken og prioriteringene innen disse feltene er avgjørende for samfunnsutviklingen i det enkelte fylke og krever tilpasning til regional kontekst og forutsetninger. Dette er knyttet til:
− arealbruk, naturverdier, miljø/klima og samferdsel,
− virkemidler for næringsutvikling og kompetanse, og
− virkemidler og tjenesteoppgaver som er viktige for folks helse, trivsel og levekår.
Utvalget foreslår følgende oppgaveoverføringer til fylkeskommunen:
Næring, kompetanse og integrering
− Oppdragsgiveransvar for minst halvparten av det offentliges midler som i dag forvaltes av Innovasjon Norge. Eierandel i Innovasjon Norge på mellom 50 og 66 prosent.
− Ansvar for oppgavene og virkemidlene som i dag ligger til Siva. Siva nedlegges.
− Ansvar for om lag halvparten av det offentliges innsats for næringsrettet forskning som i dag ligger til Forskningsrådet. Midlene forvaltes etter modell av Regionale forskningsfond.
− Ansvar for Regionalt næringsprogram som i dag ligger til fylkesmannen. Midlene til investeringer og bedriftsutvikling i landbruket (IBU-midlene) overføres fra
Landbruks- og matdepartementet til fylkeskommunene som gir oppdrag til Innovasjon Norge.
− Ansvar for oppgavene og virkemidlene som i dag ligger til Distriktssenteret.
Distriktssenteret nedlegges.
− Ansvar for om lag halvparten av midlene over tilskuddsordningen Arktis 2030 som involverer nordnorske aktører overføres til fylkeskommunene i Nord-Norge. Ansvaret ligger i dag til Utenriksdepartementet. Utvalget mener staten bør vurdere å gi fylkes- kommunene i Nord-Norge et mer aktivt og formelt ansvar for å delta og forberede møter i Arktisk Råd.
− Ansvar for oppgavene og virkemidlene knyttet til karriereveiledning som i dag ligger til Kompetanse Norge og NAV.
− Ansvar for å legge til rette for og finansiere opplæring og utdanningstiltak som ikke er finansiert over ordinære bevilgninger til universiteter og høgskoler eller over fylkes- kommunenes budsjetter til videregående opplæring og fagskoler. Det omfatter blant annet ansvar for ulike tilskudd som i dag ligger til Kompetanse Norge. Nasjonale oppgaver i Kompetanse Norge kan overføres til Utdanningsdirektoratet. Kompetanse Norge nedlegges.
− Ansvar for store deler av oppgavene som i dag ligger til IMDi, herunder veiledning av kommunene, utbetaling av tilskudd til kommunene, kompetansetiltak og bosetting.
Utbetaling av integreringstilskuddet og gjenværende oppgaver av nasjonal karakter kan overføres til ansvarlig departement. IMDi nedlegges.
Samferdsel
− Ansvar for kjøp av fylkesinterne togruter og kjøp av togruter mellom henholdsvis Østfold/Akershus/Buskerud, Telemark/Vestfold, Hedmark/Oppland og Oslo, som i dag ligger til Jernbanedirektoratet. Ansvar for grenseoverskridende togruter forutsetter et nært samarbeid mellom fylkeskommunene, for eksempel ved at Østfold, Akershus og Buskerud tar et vertskommuneansvar som det største "jernbanefylket".
− Den statlige tilskuddsordning for utvidet TT-tilbud overføres til fylkeskommunene gjennom rammetilskuddet.
− Ansvar for forvaltning av tilskudd til utbygging av bredbånd som i dag ligger til Nasjonal kommunikasjonsmyndighet.
Klima, miljø og naturressurser
− Ansvar for klima- og miljøoppgavene som i dag ligger til fylkesmannen, med unntak av forurensingsområdet og oppgaver knyttet til kontroll, tilsyn og klage.
− Fylkeskommunene får et regionalt samordningsansvar på klimaområdet knyttet til oppfølgingen av klimaloven.
− Myndighet til å fatte vedtak om konsesjon til utbygging av vannkraft på 1-10 MW og vindkraft over 1 MW/fem turbiner som i dag ligger til NVE. Fylkeskommunene kan benytte NVE i saksbehandlingen.
Kultur og kulturminnevern
− Ansvar for prosjektmidler og driftsstøtte til institusjoner og arrangementer av lokal eller regional karakter og som i dag ligger til Norsk Kulturråd.
− Ansvar for samtlige institusjoner innenfor kap. 323 Musikk og scenekunst, post 60 Landsdelsmusikerne i Nord-Norge, post 71 Region-/landsdelsinstitusjoner og post 73 Region- og distriktsopera som i dag ligger til Kulturdepartementet. Fra post 70 under samme kapittel overføres Den Nationale Scene og Bergen Filharmoniske Orkester.
Flertallet av tilskuddene som finansieres over post 78 under samme kapittel, foreslår også overført.
− Ansvar for flertallet av museer som finansieres over kap. 328 Museum og visuell kunst, post 70 Det nasjonale museumsnettverket. Flertallet av tilskudd som i dag finansieres over post 78 under samme kapittel, foreslås også overført.
− Ansvar for investeringsmidler tilhørende ovennevnte institusjoner innen musikk, scenekunst og museum som i dag ligger til Kulturdepartementet (kap. 322 Bygg og offentlige rom, post 70 Nasjonale kulturbygg).
− Ansvar for forvaltning av spillemidler til kulturbygg, Den kulturelle skolesekken, Musikkutstyrsordningen, Ordningen for innkjøp av musikkinstrumenter, Aktivitets- midler kor, Krafttak for sang og Ordningen for historiske spill som i dag ligger til Kulturdepartementet.
− Ansvar for forvaltning av spillemidler på biblioteks-, arkiv- og museumsfeltet som i dag ligger til Nasjonalbiblioteket, Arkivverket og Kulturrådet. Spillemidlene til idrettsanlegg i kommunene foreslås fordelt direkte til fylkeskommunene uten forut- gående behandling i Kulturdepartementet.
− Ansvar for hovedmengden av førstelinjeoppgaver på kulturminnefeltet som i dag ligger til Riksantikvaren. Ansvaret for relevante tilskuddsordninger foreslås lagt til fylkeskommunene.
Helse og levekår
− Ansvar for folkehelseoppgavene som i dag ligger til fylkesmannen, med unntak av oppgaver knyttet til tilsyn. Ansvar for tilskuddsordninger med relevans for lokalt og regionalt folkehelsearbeid som i dag ligger til Helsedirektoratet og fylkesmannen.
− Ansvar for pedagogiske-psykologiske støttetjenester (PPT) som i dag ligger til Statped, og overtar ansvaret for veiledning og støttetjenester overfor kommunene.
Ansvar for statens spesialskole i Skådalen foreslås overført til Oslo kommune som må ivareta et landsdekkende tilbud. Øvrige oppgaver i Statped kan overføres til
Utdanningsdirektoratet. Statped nedlegges.
− Ansvar for barnevernsinstitusjoner, fosterhjem og adopsjon som i dag ligger til Buf- etat. Ansvar for omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under femten år forblir statlige. Bufetat legges ned. Bufdir beholdes som fagdirektorat for barnevernet.
− Ansvar for familievernet som i dag ligger til Bufetat.
Utvalgets forslag innebærer at fylkeskommunen får forvaltningsansvar for relevante tilskudds- og prosjektmidler innenfor de oppgaveområdene som foreslås overført, og som i dag er lagt til departementer, direktorater og fylkesmannen.
Utvalgets forslag medfører nedleggelse av fem statlige institusjoner: IMDi, Kompetanse Norge, Statped, Distriktssenteret og Siva. I tillegg medfører det nedleggelse av Bufetat. Flere av oppgavene til departementer, direktorater og fylkesmann som oppdragsgiver, fagorgan og/eller forvalter reduseres vesentlig.
Utvalget støtter regjeringens forslag til tiltak for å styrke regional planlegging som virke- middel. Videre foreslår utvalget:
- å tydeliggjøre og forankre statens plikt til deltakelse og oppfølging av regionale planer i plan- og bygningsloven.
- å vurdere hvordan fylkesmannen kan innta en tilsynsrolle overfor statlige etater med hensyn til faktisk deltakelse i planprosesser og oppfølging i tråd med plan- og bygningsloven.
- å utvikle fastere prosedyrer for å sette samfunnsmål for KVU-arbeidet i den inn- ledende idéfasen i KS-systemet, og for tilsvarende prosesser for vurdering av andre store statlige investeringer.
- at regionale planbestemmelser videreutvikles og formidles som et virkemiddel for en langt større bredde av temaer enn hvordan det brukes i dag.
- at det i plan- og bygningsloven åpnes for at fylkeskommunen (etter anmodning fra aktuelle kommuner eller pålegg fra staten) i tillegg til staten kan tre inn i myndig- heten til kommunestyret og utarbeide plan etter bestemmelsene for kommunal plan med juridisk bindende virkning.
- at staten aktivt bruker muligheten til å gi tydelige nasjonale forventninger til regional planlegging som virkemiddel for gjennomføring av nasjonal politikk.
Utvalget foreslår at ansvar for planjuridisk veiledning av kommunene som i dag ligger til fylkesmannen, overføres til fylkeskommunene. Utvalget mener det er viktig å gjennomgå sektorlover med sikte på bedre harmonisering til plan- og bygningsloven.
Figur 1 illustrerer de fem områdene utvalget har diskutert og hvor det foreslås overføring av oppgaver og ansvar.
Figur 1 Fylkeskommunens oppgaver og ansvar i lys av utvalgets forslag
Utvalget mener regionreformen legger grunnlag også for ytterligere utredning av endringer:
− Det bør utredes overføring av barnevernsoppgavene som i dag ligger til kommunene, til fylkeskommunen.
− Det bør utredes overføring av ansvar for tilskuddsordningene innenfor arbeids- markedsopplæringen og bedriftsintern opplæring som i dag ligger til NAV, til fylkes- kommunene.
− Staten bør kartlegge dagens tilsyns- og klagehjemler overfor fylkeskommunen med sikte på en reduksjon av antall hjemler og sterkere ansvarliggjøring av fylkes- kommunen.
− Spørsmålet om organiseringen av sykehusene bør vurderes på nytt, der en fylkes- kommunal modell inkluderes i utredningen.
Finansieringen av fylkeskommunen
Utvalget mener fylkeskommunen i hovedsak bør finansieres av frie inntekter (skatteinntekter og rammetilskudd). I en overgangsperioden kan det være aktuelt at midlene kan fordeles særskilt (over den såkalte tabell c i grønt hefte). Øremerkede ordninger og tilskuddsmidler bør innrettes slik at fylkeskommunene, innenfor hovedformålet med ordningene, får en større grad av frihet til å prioritere og målrette ordningene til regionale behov.
Del I Introduksjon
1 Utvalgets mandat og arbeid
1.1 Mandat
Kommunal- og moderniseringsdepartementet satte 14. juni 2017 ned et ekspertutvalg som skal foreslå nye oppgaver til fylkeskommunene. Ekspertutvalget fikk følgende mandat:
1. Bakgrunn
Ved Stortingets behandling av Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver ble følgende anmodningsvedtak fattet:2
"Stortinget ber regjeringen sette ned et ekspertutvalg som skal foreslå ytterligere nye opp- gaver til regionene når den nye regionstrukturen er fastlagt, og senest våren 2017."
I Prop. 84 S (2016‒2017) Ny inndeling av regionalt folkevalt nivå varsler regjeringen at det vil nedsettes et ekspertutvalg som vil få i oppdrag å vurdere ytterligere oppgaver til fylkes- kommunene etter at Stortinget har vedtatt ny inndeling i om lag ti fylkeskommuner.
2. Ytre rammer
Ved behandlingen av Prop. 84 S (2016‒2017) understreket flertallet i kommunal- og forvaltn- ingskomiteen (H, Frp, V, Krf) at det er behov for en regionreform som resulterer i større og sterkere regionale folkevalgte enheter som kan ta et større ansvar for samfunnsutviklingen i sin region. Flertallet legger til grunn at de nye regionene vil kunne påta seg flere oppgaver som hittil har tilfalt staten og/eller fylkesmannen.3
Under behandlingen av Meld. St. 22 (2015–2016) sier komiteens flertall (Ap, H, Frp, Krf, Sp, V) at regional stat/fylkesmannen i utgangspunktet skal ha ansvar knyttet til tilsyn, kontroll og beredskap og noen veiledningsoppgaver. Oppgaver som legger til rette for bruk av politisk skjønn skal som hovedregel legges til regionalt folkevalgt nivå.4
Utvalget skal legge til grunn den nye fylkesinndelingen og skal vurdere oppgaver og myndig- het utover det Stortinget konkret har sluttet seg til at skal overføres til fylkeskommunene etter Stortingets behandling av Prop. 84 S (2016‒2017).
Utvalget skal også vurdere tiltak i lys av anbefalinger om økt effektivitet i offentlig sektor.5 Generalistkommuneprinsippet skal ligge til grunn for utvalgets arbeid. Rammestyring (juridisk og økonomisk) av fylkeskommunene bør legges til grunn ved overføring av nye oppgaver til fylkeskommunene. Utvalget skal videre legge til grunn at tildeling av oppgaver til fylkeskommunene som hovedregel skal skje i lov eller i forskrift med hjemmel i lov.
Departementet legger til grunn at utvalget har hovedoppmerksomhet mot ansvar, oppgaver og myndighet som støtter opp under fylkeskommunenes samfunnsutviklerrolle, slik rollen er
2 Innst. 377 S (2015‒2016)
3 Innst. 385 S (2016–2017)
4Innst. 377 S (2015‒2016)
5 NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi. Produktivitetskommisjonens andre rapport.
definert i Meld. St. 22 (2015‒2016) og Prop. 84 S (2016‒2017). Dette innebærer oppgaver og/eller myndighet som bidrar til å gi fylkeskommunene bedre innvirkning på samfunns- utviklingen i eget fylke og forutsetninger for samordnet oppgaveløsning på tvers av sektorer og kommunegrenser. Utvalget skal ikke vurdere oppgaver som er et kommunalt ansvar.
Arbeidet skal ta utgangspunkt i retningslinjene for oppgavefordeling mellom forvaltnings- nivåene som ble lagt fram av Oppgavefordelingsutvalget.6
Oppgavefordelingsutvalgets retningslinjer er følgende (kort oppsummert):
− oppgaver skal legges på lavest mulige effektive nivå,
− oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer (dvs. kommuner og fylkeskommuner),
− oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regel- orientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar,
− staten bør ha ansvaret for oppgaver som gjør krav på sentrale beslutninger og som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning,
− oppgaver som krever stor grad av koordinering, og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til samme forvaltningsorgan,
− oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne legges til samme forvaltningsnivå,
− det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave skal også ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen (det finansielle ansvarsprinsipp).
Utgangspunktet for drøftingen av den enkelte oppgave bør være at det nåværende innholdet i oppgavene skal bestå. Det innebærer at utvalget i utgangspunktet skal legge til grunn at oppgavene skal ivareta de samme mål og hensyn som i dag. Utvalget kan imidlertid drøfte om konkrete oppgaveområder kan underlegges forvaltning som gir rom for større regionale forskjeller og regional tilpasning enn i dag. Utvalget må tydeliggjøre hvilke forutsetninger utvalget legger til grunn for sine konkrete forslag. I den grad mindre statlig styring er et premiss for forslag til overføring av oppgaver eller myndighet, må det tydeliggjøres.
Ved behandlingen av Prop. 84 S (2016-2017) gjorde Stortinget følgende anmodningsvedtak:7
"Stortinget ber regjeringen sørge for at regional veiadministrasjon, som har ansvar for plan- legging og drift av fylkesveiene, overføres fra Statens vegvesen til regionalt folkevalgt nivå."
Regjeringen vil utrede dette nærmere. Utvalgets mandat avgrenses derfor mot vurderinger av Statens vegvesens fagadministrasjon.
3. Referansegruppe
Til støtte for utvalgets arbeid etablerer departementet en bredt sammensatt referansegruppe.
Utvalget vurderer selv hvordan referansegruppen vil benyttes og hvordan oppfølgingen av referansegruppens synspunkter skal skje.
4. Oppdraget
a. Utvalget skal på faglig grunnlag analysere og vurdere konkrete oppgaver og ansvars- områder med sikte på å foreslå ytterligere oppgaver og myndighet til fylkeskommune- ne utover det som er avklart etter Stortingets behandling av Prop. 84 S (2016‒2017).
6 NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune.
7 Innst. 385 S (2016–2017)
b. Forslag til oppgaveoverføringer skal drøftes i lys av retningslinjene for oppgave- fordelingen slik disse er gitt i NOU 2000: 22.
c. Utvalgets forslag skal kunne styrke fylkeskommunenes samfunnsutviklerrolle, gi en mer brukervennlig forvaltning, en bedre offentlig ressursbruk og bedre tjenester for innbyggere og næringsliv.
d. Utvalget skal tydeliggjøre hvilke forutsetninger som ligger til grunn for de konkrete forslagene.
e. Utvalget skal gi en vurdering av administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag.
f. Utvalget skal levere sin rapport innen 1. februar 2018.
1.2 Utvalgets sammensetting
− Terje P. Hagen (utvalgsleder), professor ved Universitetet i Oslo
− Jon P. Knudsen, førsteamanuensis ved Universitetet i Agder
− Anne Lise Fimreite, professor ved Universitetet i Bergen
− Gro Sandkjær Hansen, forsker I ved NIBR, OsloMet - Storbyuniversitetet
− Christine Hjortland, pensjonist, tidligere avdelingsdirektør i Kommunal- og moderniseringsdepartementet
− Tore Eriksen, fylkesrådmann i Sogn og Fjordane
− Svein Ludvigsen, pensjonist, tidligere fylkesmann i Troms
1.3 Utvalgets forståelse av mandatet
Hovedoppdraget til utvalget er å vurdere om det er hensiktsmessig å overføre ytterligere oppgaver og ansvar fra staten til fylkeskommunene. Utvalget drøfter både oppgaver som er lagt til staten sentralt og regionalt, og oppgaver som er lagt til fristilte organer eid av staten.
Utvalget drøfter ytterligere ansvar og nye oppgaver i lys av den nye fylkesstrukturen Stortinget har vedtatt.8
Utvalget mener et hovedspørsmål må være om overføring av oppgaver og ansvar til fylkes- kommunen på en bedre måte enn i dag kan bidra til å løse grunnleggende samfunnsutfordring- er landet står overfor. Eksempler på slike utfordringer er klima og miljø, omstilling i arbeids- og næringslivet, integrering og helse. I tillegg mener utvalget det er relevant å vurdere over- føring av oppgaver innen områder som kultur, idrett og samferdsel da disse oppgavene krever god kjennskap til lokale behov og ønsker.
Utvalget legger til grunn at representativitet, deltakelse og diskusjon er grunnleggende demo- kratiske verdier som kan styrkes gjennom å flytte oppgaver fra staten til regionale folkevalgte organer. Flytting av oppgaver fra statlige til fylkeskommunale organer vil også bidra til at makten fordeles i samfunnet.
Utgangspunktet for drøftingen er at overføring av oppgaver skal bidra til tydeligere ansvars- fordeling, mer effektiv ressursbruk og bedre tjenester til innbyggere og næringsliv. Både klarere ansvarsforhold og mer effektiv ressursbruk forutsetter finansieringsmodeller som legger til rette for lokale prioriteringer. I prinsippet vil dette være modeller basert på ramme- overføringer.
8 Innst. 385 S (2016–2017)
Utvalget har en bred tilnærming til mandatet. Viktige samfunnsområder underlegges
vurdering, med unntak av oppgaver som åpenbart er av en statlig karakter som for eksempel forsvar, finans og rettsvesen. Drøfting av ytterligere oppgaver til fylkeskommunene må også omfatte tjenesteoppgaver. Å ivareta viktige velferdstjenester handler om utvikling av
samfunnet, og ansvar for velferdstjenester gir legitimitet og oppmerksomhet hos innbyggerne.
Bredde i oppgaver og ansvar er også en viktig forutsetning for generalistkommuneprinsippet og for å kunne avveie oppgaver mot hverandre, samordne og tilpasse til innbyggernes og næringslivets behov.
Utvalgets hovedfokus er rettet mot en helhetlig overføring av oppgaver fra staten til fylkes- kommunene. Som del av dette, mener utvalget at det er relevant å vurdere hvilke gevinster det ligger i å samle større deler av regional tilskuddsforvaltning på fylkeskommunalt nivå. I tillegg mener utvalget det også er vesentlig å ta opp spørsmålet om sektorsamordning og et forsterket regionalt planansvar.
Utgangspunktet for utvalgets drøfting er at oppgavene ivaretar de samme mål og hensyn som i dag. Imidlertid mener utvalget at det innen noen oppgaveområder må drøftes om forvaltning- en kan gi rom for større regionale forskjeller og bedre regional tilpasning enn i dag.
Utvalget legger til grunn at kommunene og fylkeskommunene fortsatt skal være sideordnede organer. Utvalget mener samtidig det er grunn til å vurdere muligheter for og konsekvenser av at fylkeskommunene får sterkere virkemidler i planleggingen.
1.4 Utvalgets arbeid
Utvalget har gjennomført ti heldagsmøter i perioden 27. juni 2017 til 25. januar 2018.
På seks av møtene har utvalget invitert inn departementer, direktorater, fylkeskommuner og andre organisasjoner for å bli orientert om organiseringen av ulike samfunnsområder og for å bli informert om viktige utfordringer samfunnsområdene står overfor. Følgende har deltatt på utvalgets møter:
− Kultur og idrett: Kulturdepartementet, Kulturrådet, Sør-Trøndelag fylkeskommune
− Miljø og klima: Miljødirektoratet, Naturvernforbundet, professor Petter Næss (NMBU)
− Regional planlegging: Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Statens veg- vesen, fylkesmannen i Oslo og Akershus, Vestfold fylkeskommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune
− Spesialisthelsetjenesten og folkehelse: Helse- og omsorgsdepartementet, Helse Sør- Øst RHF, Legeforeningen, Sykepleierforbundet, Østfold fylkeskommune
− Næring, innovasjon, forskning: Nærings- og fiskeridepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Landbruk- og matdepartementet, Innovasjon Norge, Siva, Forskningsrådet, Telemark fylkeskommune, Nordland fylkeskommune
− Barnevern og familievern: Barne- og likestillingsdepartementet
− Kompetanse og utdanning: Kunnskapsdepartementet, Kommunal- og moderniserings- departementet, Integrering- og mangfoldsdirektoratet, Arbeids- og velferds-
direktoratet, Kompetanse Norge, Hordaland fylkeskommune
Kommunal- og moderniseringsdepartementet har nedsatt en referansegruppe for utvalget bestående av representanter for Sametinget, departementer, fylkesmannsembetene, fylkes- kommunene, KS og organisasjoner i arbeidslivet. Utvalget har gjennomført ett møte med referansegruppa underveis i arbeidet.
Utvalgets leder, ett medlem og sekretariatsleder har også hatt et møte med Sametinget for særskilt å bli informert om problemstillinger Sametinget er opptatt av.
Utvalget har orientert stortingsrepresentanter (medlemmer av Kommunal- og forvaltnings- komiteen) om utvalgets foreløpige vurderinger. 11. desember 2017 ble det gjennomført et møte med representanter fra H, FrP, V, KrF og kommunal- og moderniseringsministeren og et møte med representanter fra Ap, Sv og Sp. Samtlige partier på Stortinget ble invitert til
orienteringene.
Fylkeskommunene og Oslo kommune har blitt invitert til å sende sine synspunkter og forslag til nye oppgaver for fylkeskommunene. Samtlige fylkeskommuner besvarte invitasjonen. Oslo kommune har ikke kommet med synspunkter.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet har stått ansvarlig for sekretariatet til utvalget.
2 Prinsipper for fordeling av oppgaver mellom forvaltningsnivåene
Utvalget tar utgangspunkt i de samme verdier, hensyn og retningslinjer for oppgavefordeling- en som NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune (Oppgavefordelingsutvalget) presenterte.
2.1 Hovedhensyn
Ifølge NOU 2000: 22 bør oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene ivareta tre over- ordnede hovedhensyn:
− Hensynet til brukerne
− Hensynet til lokalt selvstyre og deltakelse
− Hensynet til nasjonale mål
En brukerorientert forvaltning vil innebære at brukernes behov settes i sentrum. Ut fra dette perspektivet er særlig to hensyn grunnleggende i forhold til oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene; hensynet til tilgjengelighet og hensynet til sammenhengende tjenester.
Det lokale og regionale selvstyret blir vanligvis grunngitt ut fra de tre verdiene frihet,
deltakelse og effektivitet. Frihetsverdien er knyttet til friheten til å virkeliggjøre det lokale og regionale fellesskapets interesser. Deltakelsesverdien er knyttet til at kommunale og regionale folkevalgte organer gir lokalbefolkningen mulighet til medbestemmelse i saker som i særlig grad berører dem. Effektivitetsverdien ved det lokale og regionale selvstyret bygger på at kommuneinstitusjonene vurderes som særlig egnet til å formidle offentlige goder på en effektiv måte, fordi nærheten til innbyggerne bidrar til at kommuneinstitusjonene er vare overfor krav, behov og interesser i lokalsamfunnet, og at løsninger kan tilpasses til lokale og regionale forhold.
Det kan konkretiseres seks hensyn som staten har et særlig ansvar for å ivareta (nasjonale mål). Disse hensynene er knyttet til ivaretakelse av rettssikkerhet, likeverdig fordeling av goder mellom individer, samfunnsgrupper og ulike geografiske områder, nasjonaløkonomiske hensyn, miljø og en bærekraftig utvikling, samordning og effektivitet i forvaltningen og hen- synet til minoriteter. Selv om disse hensynene er knyttet til staten, krever ikke det nødvendig- vis et statlig ansvar for alle oppgavene.
2.2 Retningslinjene for oppgavefordelingen
Utvalgets drøfting av oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene tar utgangspunkt i tre typer vurderinger:
1. Nivåplassering: På hvilket politisk-administrativt nivå vil oppgaven bli mest hensikts- messig løst? På nasjonalt nivå, på regionalt nivå eller på lokalt nivå?
2. Rom for politisk skjønn: Er det et politisk handlingsrom knyttet til oppgaveområdet, eller er oppgaveområdet underlagt tydelige nasjonale føringer som gjør det mer hensiktsmessig med en faglig administrativ behandling?
3. Samordning med andre politikkområder: Kan oppgaven best løses i et sektorperspektiv eller krever den koordinering med andre politikk-/fagområder?
Med utgangspunkt i verdiene og hensynene for forvaltningsorganiseringen og de tre hoved- spørsmålene ovenfor, presenterer utvalget nedenfor sine retningslinjer for oppgave-
fordelingen. Utvalget har tat utgangspunkt i retningslinjene slik de er gitt i NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune og utviklet forståelsen av retnings- linjene i lys av endringene i forvaltningen siden tusenårsskiftet. Det regionale folkevalgte nivået er hovedfokus i utvalgets arbeid og i diskusjonen av retningslinjene.
Helhetlige vurderinger av oppgavefordelingen kan ikke skje med utgangspunkt i én retnings- linje, men gjennom avveining mellom alle (relevante) retningslinjer. Det innebærer at verdiene og hensynene som retningslinjene er et uttrykk for, vil måtte vurderes opp mot hverandre og gis ulik prioritet i konkrete sammenhenger.
1. Oppgaver bør legges så nært innbyggerne som mulig, men på et så høyt nivå som nødvendig for å sikre en kostnadseffektiv oppgaveløsning
Oppgaver bør legges så nært innbyggerne som mulig, men på et så høyt nivå som nødvendig for å sikre kompetanse og kapasitet i oppgaveløsningen og kostnadseffektiv drift. Avveining- en mellom nærhet og effektivitet må gjøres på bakgrunn av hvilken geografi og hvilket
innbyggergrunnlag som er nødvendig for å sikre kompetanse og kapasitet i fagmiljøer og evne til å ivareta spesialiserte tjenester. Størst mulig sammenfall mellom forvaltningens grenser og det geografiske arealet/området der oppgavene mest funksjonelt og effektivt løses, styrker muligheten for en koordinert, tilpasset og rasjonell oppgaveløsning overfor innbyggere og næringsliv.
2. Det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave, skal også ha fagmiljøet tilknyttet oppgaven og ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen
Retningslinjen har som formål å fremme ansvarlighet i ressursdisponeringen og forhindre at det oppstår uklarhet om hvem som skal "betale regningen" for drifts- og investerings-
beslutninger. Det finansielle ansvarsprinsipp forutsetter at en myndighet som er tillagt ansvar for en oppgave også gis makt og innflytelse til å utøve dette ansvaret, herunder å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen. Det innebærer at ansvarlig myndighet kan foreta selvstendige valg om hvordan oppgaven skal løses.
Retningslinjen innebærer videre at ett og samme organ har totalansvar for oppgaveløsningen.
Dette vil si at når et politisk-administrativt organ har ansvar for oppgaveutførelsen må de også
ha ansvaret for å ha fagkompetanse til å utføre oppgaven. Dette er hovedregelen i forvaltning- en på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. For eksempel gjelder dette innenfor videregående skole der fylkeskommunen har et totalansvar som innebærer ansvar for å ha fagkompetanse, ansvar for å drifte og finansiere oppgavene og ansvar for beslutninger rundt struktur og fag- innhold, det siste innenfor nasjonale rammer.
Totalansvarsprinsippet ivaretar også hensynet til effektivitet fordi dialogen om oppgave- løsningen ivaretas i ett organ. Behovet for bestillerkompetanse overfor andre organer reduseres. Egen fagadministrasjon legger også til rette for nær dialog og samspill mellom politikk og administrasjon.
3. Oppgaver som krever utøvelse av politisk skjønn og vurdering bør legges til folke- valgte organer
Retningslinjen innebærer at oppgaveområder der forvaltingen av området gir rom til å tilpasse oppgaveløsningen og prioriteringer til lokale og regionale behov og forutsetninger, bør ivare- tas av kommuner eller fylkeskommuner. Å prioritere og tilpasse oppgaveløsningen til lokale og regionale behov og forutsetninger er en politisk oppgave som innebærer avveininger og prioriteringer mellom ulike legitime mål og interesser. De som erfarer konsekvensene av offentlig politikk, skal også kunne utøve innflytelse på politikken. Folkevalgte bør sette rammer for oppgaveløsningen, mens saksbehandling og oppfølgingen av politiske prioriter- inger er et administrativt ansvar.
Retningslinjen innebærer at avveininger og prioriteringer gjøres i åpenhet og med mest mulig offentlig oppmerksomhet. Allmennhetens innsynsrett er en forutsetning for et fungerende demokrati. Åpenhet og transparens i offentlige prosesser har en egenverdi, men bidrar også til effektive løsninger. Grunnloven, forvaltningsloven, offentlighetsloven og kommuneloven gir alle bestemmelser om offentlighet, habilitet og nødvendig saksopplysning i
forvaltningsmessige og politiske beslutningsprosesser.
4. Oppgaver som krever stor grad av koordinering/samordning, og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til samme forvaltningsorgan.
Sektororganisering gir muligheter for uavhengighet og gjennomslag for faglige hensyn og oppmerksomhet mot sektorens egne prioriteringer. Imidlertid kan det være fare for at gode helhetsløsninger går tapt og at forvaltningen blir fragmentert og uoversiktlig. Argumenter som taler for samordning er at de færreste samfunnsoppgaver kan ses og behandles isolert fra andre oppgaver. Hensynet til helhetlige løsninger taler derfor for at oppgaver som krever koordinering samles under ett organ. Samling av oppgaver som er relaterte eller avhengige av hverandre i samme formelle enhet vil redusere kommunikasjons- og koordinerings-
kostnadene. Samling av oppgaver kan også redusere dobbeltkompetanse og dobbeltarbeid i forvaltningen og bidra til helhetlig tilbud til innbyggere og næringsliv. Dette hensynet er en hovedbegrunnelse for prinsippet om generalistkommuner og -fylkeskommuner.
5. Oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske forhold, bør være et statlig ansvar. Staten bør ha ansvaret for oppgaver som forutsetter et
nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning.
På områder der nasjonale mål gir så sterke føringer om standardisering, likhet og rettigheter at det ikke er rom for lokale og regionale tilpasninger, vil det i utgangspunktet være mer naturlig å legge de aktuelle oppgavene til statlige organer enn å legge dem til kommuneforvaltningen.
Det kan dreie seg om tjenester som skal være ensartet på tvers av geografiske områder som for eksempel rettighetsfestede statlige utbetalinger til innbyggerne, herunder trygdeytelser.
Det kan også dreie seg om å kontrollere at innbyggerne får innfridd de rettigheter de etter lov har krav på, eller at tjenesteytingen holder den standard som sentrale myndigheter har fastsatt.
Eksempler på slike individuelle rettigheter kan være innenfor primærhelsetjenesten og grunn- skolen der fylkesmannen har viktige kontrolloppgaver. Selv om kommuner og fylkes-
kommuner har interne kontroll- og klagesystemer, vil statlige organer på mange områder ha et kontroll og klageansvar. Samtidig skal det påpekes at kommuner og fylkeskommuner også ivaretar sterkt styrte og rettighetsfestede oppgaver når andre hensyn tilsier det, for eksempel av hensyn til effektivitet i oppgaveløsningen, samlede fagmiljøer eller koordinering med andre oppgaver.
Retningslinjen er også knyttet til spørsmålet om hvilket geografisk nivå en oppgave best kan løses på. Er det lokalt, regionalt eller nasjonalt? Oppgaver og funksjoner som tilsier statlig ansvar, er oppgaver som er av en slik karakter at de gjør krav på enhetlig styring og sentrale beslutninger. Det er oppgaver som ikke lar seg hensiktsmessig overføre til et mangfold av beslutningsenheter. Likevel kan det være hensiktsmessig å legge oppgavene til regionale statsetater underlagt nasjonal styring. En siste gruppe oppgaver det er mest hensiktsmessig å legge til statlige nivå er oppgaver som krever nasjonalt overblikk for å få til gode løsninger.
Eksempler på slike samfunnsområder er forsvaret, riksdekkende infrastruktur eller styringen av finans- og skattepolitikken.
3 Fylkeskommunene – rammebetingelser og kjennetegn
Kapitlet beskriver kjennetegn og rammevilkår for fylkeskommunene i dag og utviklingstrekk i staten og kommunene. Utviklingen av regionforvaltningen i de øvrige nordiske land beskrives kort.
3.1 Fylkeskommunen – et kort tilbakeblikk
Fylkeskommunen som politisk organ har sine røtter i formannskapslovene av 1837 da det lokale selvstyret ble innført også på fylkesnivået. Ordførerne i landkommunene utgjorde fylkestinget. Fylkesmannen var ordfører, men uten stemmerett. Bykommunene sto utenfor ordningen. Byene ble betraktet som økonomisk selvhjulpne og uten behov for et hjelpeorgan i form av en fylkeskommune (sekundærkommune) for å ivareta sine forpliktelser overfor innbyggerne.
Fylkestinget ble innen sine forvaltningsområder tillagt besluttende myndighet på linje med bykommunene og landkommunene. Kommunene stod for fylkeskommunens inntekter gjennom egen skattlegging (repartisjonsskatten). Fra 1964 ble bykommunene del av fylkes- kommunene. Innlemmingen av byene var en viktig forutsetning for at fylkeskommunene kunne opptre som en samordnende regionalpolitisk aktør. Samtidig ble det folkevalgte inn- slaget i fylkeskommunen styrket ved at representantene ble valgt av og blant medlemmene av kommunestyrene i fylket. Representasjonen i fylkestinget ble sett i sammenheng med folke- tallet i kommunene. Fra 1964 ble fylkesordføreren leder av fylkestinget.
I perioden fram til 1975 fikk fylkeskommunene et betydelig økt oppgaveansvar blant annet innenfor psykisk helsevern, fylkesveier, fylkesplanlegging, sykehus og videregående opplær- ing. Summen av endringene var vesentlige. Utviklingen og oppgaveutvidelsen medførte at fylkeskommunen fremsto som en uavhengig tjenesteytende enhet og i mindre grad som et hjelpeorgan for kommunene.
Dette var et viktig bakteppe for at Stortinget i 1975 vedtok å innføre den nye fylkes-
kommunen med direkte valgte fylkesting slik det er i dag. Fylkeskommunen skulle være et viktig redskap for å oppfylle verdier som folkestyre, nærhet og desentralisering.
Fra 1975 og fram til i dag har fylkeskommunen både mistet og blitt tilført oppgaver fra stat og kommune. Fra staten har fylkeskommunene fått overført ansvaret for blant annet tilskudd til kollektivtransporten, kulturminnevern, tilskuddsordninger innenfor kultur og museer, og en betydelig større andel av fylkesveiene. Fylkeskommunen har mistet oppgaver til kommunene som sykehjem, helsevern for psykisk utviklingshemmede og helsesøster- og allmennlege- tjenesten.9 Staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten fra 2002 og blant annet institusjonene i barnevernstjenesten fra 2004.
3.2 Fylkeskommunens oppgaver og roller i dag
Fylkeskommunens hovedoppgaver i dag er:10
− Videregående opplæring, herunder voksenopplæring og fagskoleutdanning
− Drifts- og finansieringsansvaret for fagskolene
− Tannhelsetjenenesten
− Samferdsel (fylkesveier, fylkesveiferger og kollektivtransport)
− Regional kulturminnemyndighet
− Kultur, herunder forvaltning av spillemidler til idrettsanlegg og kulturbygg
− Tildeling av konsesjoner etter akvakulturloven til fiskeoppdrett
− Regionale forskningsfond
− Næring og innovasjon, herunder forvaltning av regionale utviklingsmidler og tildeling av bedriftsrettede midler til Innovasjon Norge
− Artsforvaltning og vannforvaltningsmyndighet
De den økonomisk tyngste fylkeskommunale oppgaven er videregående opplæring, herunder voksenopplæring og fagopplæring. Deretter følger kollektivtransport og fylkesveger.
Videregående opplæring utgjør over 47 prosent av fylkeskommunenes brutto driftsutgifter, kollektivtransport om lag 21 prosent og fylkesveger om lag 12 prosent. Fylkeskommunenes totale brutto driftsutgifter i 2016 var på om lag 75 mrd. kroner, inkl. Oslos fylkeskommunale oppgaver, jf. tabell 3.1.
Budsjettstørrelse er imidlertid ikke ensbetydende med oppgavenes betydning for fylkes- kommunen som politisk og administrativt organ. For eksempel er det sektor- og nivåover- gripende utviklingsarbeidet gjennom regional planlegging av stor betydning for retning og veivalg for utviklingen i fylket.
9 NOU 2000: 22
10 Listen er ikke uttømmende.
Tabell 3.1 Sum brutto driftsutgifter per hovedområde, 2016 (kilde: SSB/KOSTRA)
Hovedområde Sum i 1000 kroner Prosent
Administrasjon 3 451 549 4,6
Fellesutgifter 438 260 0,6
Videregående skole inkl. voksenopplæring/fagopplæring 35 198 591 47,1
Fagskoler 670 925 0,9
Tannhelse 3 436 661 4,6
Regional utvikling, næring og miljø 3 127 353 4,2
Fylkesveier 8 786 234 11,8
Rutegående samferdsel 15 901 555 21,3
Kultur 3 756 928 5,0
Samlet 74 768 056 100,0
3.2.1 Finansiering av fylkeskommunen
Fylkeskommunenes brutto driftsinntekter i 2016 var på om lag 75,9 mrd. kroner (utenom Oslo). Av dette utgjorde frie inntekter (skatt og rammetilskudd) om lag 76 prosent. Om lag halvparten av de frie inntektene er rammetilskudd og halvparten skatteinntekter. Øvrige inn- tekter var øremerkede tilskudd og andre overføringer fra staten og andre (om lag 17 prosent av inntektene), og brukerbetalinger og andre salgs- og leieinntekter (om lag 7 prosent).
De frie inntektene fordeles gjennom inntektssystemet. Et av hovedmålene med inntekts- systemet er å utjevne fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger for å kunne tilby inn- byggerne likeverdige og gode tjenester over hele landet. Det innebærer at fylkeskommunene blir kompensert for demografiske forskjeller, ulik geografi og andre mer eller mindre upåvirk- bare forhold som gjør at kostnadene ved å tilby tjenester varierer. Kompensasjonen gis gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet.
Utgiftsutjevningen skjer gjennom en kostnadsnøkkel som består av ulike kriterier og vekter.
Gjennom kostnadsnøkkelen, og et sett med kriteriedata for hver fylkeskommune, blir utgifts- behovet til fylkeskommunene beregnet. Deretter blir en del av rammetilskuddet omfordelt mellom fylkeskommunene etter deres varierende utgiftsbehov. Kostnadsnøkkelen består av delkostnadsnøkler for de fylkeskommunale tjenestene som inngår i utgiftsutjevningen: videre- gående opplæring, fylkesveier, kollektivtransport og tannhelsetjenester.
Deler av rammetilskuddet blir holdt utenom utgiftsutjevningen, og blir i stedet gitt med en særskilt fordeling (vist i tabell C i Grønt hefte, ofte referert til som tabell C-saker). Dette gjelder blant annet oppgaver og utgifter som bare noen fylkeskommuner har, saker det er vanskelig å finne en god fordeling på innenfor de ordinære kriteriene i inntektssystemet og andre særskilte forhold. I statsbudsjettet for 2018 er om lag 2,9 mrd. kroner gitt med en særskilt fordeling i tabell C, noe som tilsvarer litt under 9 prosent av det samlede ramme- tilskuddet. Rammetilskuddet består også av et skjønnstilskudd (369,9 mill. kroner i 2018) og et Nord-Norge-tilskudd til de tre nordligste fylkeskommunene (655,9 mill. kroner i 2018).
Fylkeskommunenes skatteinntekter blir delvis utjevnet gjennom inntektssystemet. Fylkes- kommuner med skatteinntekter per innbygger under landsgjennomsnittet får kompensert 87,5
prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet. Fylkeskommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet får et tilsvarende trekk. I 2016 ble nesten 1,8 mrd. kroner omfordelt mellom fylkeskommunene gjennom skatteutjevningen.
I Prop. 84 S (2016‒2017) heter det at endringer i fylkesinndelingen og nye oppgaver til fylkeskommunene innebærer at inntektssystemet bør tilpasses. Hovedprinsippet er at de frie inntektene skal fordeles etter de faste kriteriene i inntektssystemet. Kommunal- og
moderniseringsdepartementet tar sikte på å presentere et revidert inntektssystem i kommune- proposisjonen for 2020.
3.2.2 Fylkeskommunen som samfunnsutvikler
Et kjennetegn ved fylkeskommunens arbeidsform er at deler av politikkutformingen og oppgaveløsningen skjer gjennom samhandling og samarbeid med kommunene, regional stat, kompetanseinstitusjoner og frivillige og private aktører. Fylkeskommunene deltar i eller leder et bredt spekter av regionale partnerskap, nettverk og samarbeidskonstellasjoner. De regionale partnerskapene står sentralt i regionale planprosesser og i oppfølging av regionale planer og strategier.
Dagens fylkeskommune har viktige og funksjoner og roller i vårt flernivåsystem. Oppgavene er av ulik karakter med tilhørende krav, forventninger, roller og arbeidsformer. Boks 3.1 omtaler viktige roller og funksjoner.
Boks 3.1 Viktige funksjoner til fylkeskommunen
− Tjenesteyter med ansvar for blant annet videregående opplæring og tannhelse.
− Regional planmyndighet, som leder av regionale planprosesser, vedtaksmyndighet og innsigelses- myndighet.
− Ansvar for oppgaver som ikke er pålagt i lov, men som er resultat av blant annet statlig finansiering og andre statlige styringsvirkemidler. På disse områdene er det ofte en betydelig grad av fylkes- kommunal medfinansiering. Dette gjelder blant annet nærings- og innovasjonspolitikken og kultur og idrett.
− Ansvar for oppgaver og samfunnsområder der fylkeskommunen selv i hovedsak står for finansiering og prioritering. Det gjelder for eksempel kollektivtransport der utvikling av bane-, båt- og bussruter gjøres i fylkeskommunal regi og i hovedsak etter fylkeskommunens egne prioriteringer.
− Bidragsytere og deleiere i for eksempel næringsparker, flyplasser, kraft- og energiselskaper, kultur- institusjoner mv. som ikke er pålagte oppgaver fra staten.
− Veileder for kommunene innenfor eksempel næringsutvikling og planlegging
− Regional interessehevder overfor omverdenen og nasjonale myndigheter på vegne av lokale og regionale aktører.
− Tilskuddsforvalter, til for eksempel kommunene, regionråd og Innovasjon Norge.
Som politisk organ skal fylkeskommunen utforme en helhetlig politikk for et geografisk område, noe som også innebærer å tilpasse og samordne nasjonal sektorpolitikk til regionale utfordringer. Det som framfor noe karakteriserer den regionale samfunnsutviklerrollen, til forskjell fra den lokale og nasjonale, er at den har en viktig bindeleddfunksjon i flernivå- systemet mellom staten og kommunenivået, som fortolker og som budbringer.11
I Prop. 84 S (2016‒2017) fremhever regjeringen betydningen av fylkeskommunens samfunns- utviklerrolle:
11 Hofstad og Hanssen (2015) Samfunnsutviklerrollen til regionalt folkevalgt nivå. NIBR-rapport 2015:17.
Regjeringa har som mål at regionreforma skal gje ei positiv samfunnsutvikling i alle delar av landet, basert på regionale fortrinn, føresetnader og prioriteringar. Regionreforma skal leggje til rette for samordna oppgåveløysing og samordning av sektorar og prioriteringar i fylka. […]
Fylkeskommunane skal setje i verk eigen politikk, men også nasjonal politikk i ein regional kontekst. Rolla som samfunnsutviklar blir utøvd i samspel med staten og kommunane. Denne rolla blir styrkt gjennom regionreforma. Regjeringa forventar at fylkeskommunane vil utnytte handlingsrommet. Dei formelle endringane er ikkje nok. I tillegg til dei geografiske endring- ane og endringar i oppgåveporteføljen forventar regjeringa eit sektorovergripande perspektiv hos regionale folkevalde politikarar og administrasjonsapparat. Dette er ein viktig føresetnad for at landet skal kunne hauste fruktene av reforma.
Regjeringen vektlegger tre hoveddimensjoner ved fylkeskommunenes samfunnsutviklerrolle, jf. figur 3.1 under.
Gi strategisk retning til samfunnsutvikling
- Avdekke og skape konsensus om regionens utfordringer - Etablere felles mål
- Prioritere og velge strategisk retning for utviklingen - Forankre hos alle relevante aktører
- Bruke samfunns- og arealplanlegging som verktøy Mobilisere ulike aktører med
ressurser
- Mobilisere aktører med ressurser – privat sektor, kulturliv og lokalsamfunn
- Etablere mobiliserende (plan)prosesser
- Stimulere til samarbeid, etablere arenaer og møteplasser - Fungere som nettverksnode, fasilitere og lede samarbeid/arenaer - Ha insentivordninger som stimulerer til samarbeid
Samordne offentlig innsats og virkemiddelbruk
- Samordne og forplikte ulike sektormyndigheter - Samordne egne sektorer og planer
- Benytte regional plan til å gi retning for og samordne offentlige aktører
- Fungere som bindeledd mellom forvaltningsnivåer - Veilede
Figur 3.1 Dimensjoner ved den regionale samfunnsutviklerrollen og hva det inne- bærer for utøvelsen av rollen12
3.2.3 Regional planlegging som verktøy for samfunnsutvikling
Flere prosesser i fylkeskommunene bidrar til samordning. For det første vil den åpne debatten som skjer i politiske organer bidra til informasjonsutveksling og interesseavveininger. For det andre vil den statlige rammefinansieringen bidra til at interesser avveies gjennom budsjett- prosessene. For det tredje vil den regionale planleggingen ikke bare bidra til samordning av fylkeskommunale beslutninger, men også bidra til samordning overfor kommuner og statlige etater.
Plansystemet bygger på en forutsetning om at det er folkevalgte som treffer beslutninger og legger føringer for samfunnsutviklingen. Plan- og bygningsloven (pbl) er en viktig samordn- ingslov. All planlegging etter loven skal sikre samordning både mellom sektorer og mellom forvaltningsnivåene stat, fylkeskommune og kommune. Den regionale planleggingen skal også tilpasse nasjonal politikk til lokale og regionale forhold.
12 Hofstad og Hanssen (2015) Samfunnsutviklerrollen til regionalt folkevalgt nivå. NIBR-rapport 2015:17.
Formålet med regional planlegging er å stimulere den fysiske, miljømessige, helsemessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i en region. Regional planlegging skal blant annet sette på dagsorden omstillingsutfordringer, attraktivitet i byer og lokalsamfunn, effektiv arealbruk og transportinfrastruktur, og bidra til løsninger som kommer hele regionen til gode.
Regional planlegging er derfor viktig for å kunne oppnå prioriterte samfunnsmål, basert på felles regional forståelse av utfordringer og mulige løsninger.13
Regional planlegging er viktig for å lykkes med en effektiv gjennomføring av nasjonal politikk, blant annet når det gjelder jordvern, miljø- og klima, hvor mange aktører i forvaltningen er forpliktet til å ta hensyn til nasjonale målsettinger. I tillegg er regional planlegging viktig for større nasjonale utbyggingstiltak som strekker seg over flere kommune- grenser og der konfliktpotensialet er stort på grunn av kryssende interesser og mål.
I pbl er det kun regional planstrategi som er obligatorisk for fylkeskommunene. Regional planstrategi skal "redegjøre for viktige regionale utviklingstrekk og utfordringer, vurdere langsiktige utviklingsmuligheter og ta stilling til langsiktige utviklingsmål og hvilke spørsmål som skal tas opp gjennom videre regional planlegging."14 Det betyr at fylkeskommunene selv skal vurdere planbehovet i hver fylkestingsperiode. Dette gir fylkeskommunene stor
fleksibilitet til å tilpasse planleggingen til behovet.15
Fylkeskommunene har plikt til årlig å rullere sine økonomiplaner som skal omfatte minst de fire neste budsjettår.16 Økonomiplanen skal omfatte hele fylkeskommunens virksomhet og gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter og prioriterte oppgaver i planperioden. Regionale planer bør derfor være nært koblet opp til fylkeskommunenes økonomiplanlegging.
Regionale planer blir av fylkeskommunene utarbeidet på flere ulike områder som angår de aller fleste sektorer. Planene kan omfatte samfunnsutviklingen generelt eller være knyttet til bestemte tema eller geografiske områder. Til planene kan det være knyttet retningslinjer for arealbruk og regionale planbestemmelser. Aktuelle tema kan være innovasjon og nyskaping, kompetanse, jordvern, klima og miljø, folkehelse, verdiskaping, kystsonen og sjøområdene, fjellområdene, kultur, bibliotek og kulturarv, samfunnssikkerhet og beredskap, samferdsel og utbyggingsmønster (regionale bolig-, areal- og transportplaner).17 Ifølge pbl skal det som del av regional plan samtidig utarbeides et handlingsprogram for gjennomføring av planen.
Regional planlegging er et sentralt verktøy for å få til en helhetlig utvikling i et fylke – eller på tvers av fylkesgrenser. I kapittel 23 drøftes utfordringer med dagens plansystem og praksis, og redegjør for utvalgets vurderinger og forslag til hvordan styrke regional planlegging som verktøy for gjennomføring av regional og nasjonal politikk.
3.3 Fylkesdemokratiet
Innføringen av direkte valg til fylkestinget i 1975 har blitt oppfattet som sluttføringen av en lang demokratiseringsprosess, der målet har vært at alle nivåer i forvaltningssystemet skulle styres av selvstendige folkevalgte organer. Ikke minst var denne reformen en viktig markering av at fylkeskommunen nå skulle forholde seg til og stå til ansvar overfor den enkelte inn- bygger gjennom direkte valg.
13 Meld. St. 18 (2016‒2017)
14 Plan- og bygningsloven § 7-1
15Meld. St. 18 (2016‒2017)
16 Kommuneloven § 44
17 Meld. St. 18 (2016‒2017)
