9 Attitude towards negotiations and power-sharing
9.2 What if the IEA’s demands were met?
Uma reflexão a ser empreendida tem como vetor as motivações da regulação numa economia capitalista, verificando seus benefícios e quais setores são mais predispostos à regulação. Isso ajuda a entender os efeitos da regulação na economia. No âmbito dos estudos econômicos há uma evolução do pensamento sobre tal questão217. Houve três estágios nessa evolução.
A primeira hipótese considera que a regulação deve ocorrer diante de falhas de mercado. Originalmente, essa teoria foi denominada teoria do interesse público,
216 VISCUSI, W. Kip, HARRINGTON, Joseph E. Jr. & VERNON, John M. Economics of regulation and
antitrust. 4ª ed. Boston: Massachusetts Institute of Technology, 2005, p. 357.
mais recentemente conhecida como análise normativa como teoria positiva218. Em razão de suas inconsistências, economistas e cientistas políticos desenvolveram a
teoria da captura. Buscando superar a insuficiência empírica e teórica das primeiras hipóteses, chegou-se a um terceiro estágio a partir de hipóteses testadas que se convencionou denominar teoria da regulação econômica.
2.6.1.1 Teoria do interesse público
Duas circunstâncias justificariam a intervenção do Estado, constituindo falhas de mercado: o monopólio natural e desequilíbrios causados por externalidades. Segundo a teoria do interesse público, diante da verificação de tais casos a regulação encontraria justificação.
Um mercado é um monopólio natural se, na quantidade social ótima, o
custo de produção é minimizado com a existência de apenas uma firma produtora219. Monopólios naturais têm lugar quando há um grande custo fixo de investimento envolvido, como no caso de distribuição de energia elétrica e de redes telefônicas, pois o custo médio é decrescente quando há uma ampla rede de consumo.
O problema que surge é um conflito entre eficiência alocativa e produtiva. A eficiência produtiva indica que apenas uma firma deve produzir, pois somente assim se pode explorar ao máximo o custo médio decrescente. Contudo, uma única produtora acabaria tentada a maximar lucros, aumentando preços bem acima dos custos. Isso comprometeria a eficiência alocativa. Para gerar eficiência alocativa, com o aumento do bem-estar dos consumidores, seria necessário um número suficiente de empresas que levassem a fixação de preços para próximo do custo. Só que nesse caso haveria ineficiência produtiva, em razão do excesso de concorrentes a enfrentarem elevados custos fixos de investimento. Para equilibrar tal situação surgiria a necessidade de intervenção do Estado.
218 Idem. Ibidem, p. 375. 219 Idem. Ibidem, p. 376.
De outro lado, uma externalidade tem lugar quando a ação de um agente econômico afeta o bem-estar de outro, e o primeiro agente não se importa com o segundo por não ter o seu bem-estar afetado. Na presença de externalidades, a concorrência perfeita não levaria a uma alocação ótima de recursos. Exemplo típico de externalidade negativa é a poluição. Geralmente, nos casos de externalidades negativas, acaba havendo excesso da respectiva atividade, o que exige a intervenção do Estado para reduzi-la a um nível que garanta o bem-estar ótimo social e de todos os agentes envolvidos.
Por considerar o controle de falhas de mercado como um objetivo a ser alcançado pela regulação, a teoria do interesse público tem um caráter normativo, tratando dos casos em que ela deve ocorrer. Sem a regulação há excesso de concorrentes ou preços excessivamente altos.
Fortes objeções têm sido colocadas contra a teoria do interesse público. A primeira delas é que essa teoria não explica como o legislador e o agente regulador deveriam agir para gerar um ganho social no controle de determinado mercado. A segunda é que vários mercados são regulados sem qualquer eficiência racional, como transportes terrestres, táxis e seguros, por exemplo220.
2.6.1.2 Teoria da captura
Uma retrospectiva da regulação a partir do séc. XIX, especialmente nos EUA, mostra que ela não está necessariamente vinculada às falhas de mercado. Análise empreendida a partir da década de 1960 verificou que a regulação, com boa frequência, se dava em favor dos produtores com o aumento de seus lucros221. Era o caso dos táxis, nos mercados competitivos, e da energia elétrica, nos monopólios naturais. Com isso, houve a formulação da teoria da captura, que defendia que ou a regulação era erigida legislativamente para atender uma demanda dos produtores, ou com o tempo a agência reguladora acabaria sob o controle dos regulados.
220 Idem. Ibidem, p. 378. 221 Idem. Ibidem, p. 379.
Essa teoria, no entanto, se apresenta muito mais como hipótese, pois não explica como a regulação acaba controlada pelos produtores. Há inclusive modos de regulação contrários a essa teoria, como o caso dos subsídios cruzados, em que os baixos preços de um produto são financiados por outro com preço mais elevado, e há ainda a regulação a favor de pequenos produtores. Isso sem contar vários mercados, nos EUA, como os de petróleo e gás natural222.
2.6.1.3 Teoria econômica da regulação
Diante das evidências de que a regulação não está necessariamente associada a falhas de mercado e que não se alinha sempre aos produtores, procurou-se formular uma teoria em que se explica o aumento de bem-estar para determinados grupos, assim como o surgimento da regulação em determinados setores e sua posterior desregulação. A teoria econômica da regulação buscou tal resposta.
Um grande impulso para a teoria ocorreu em 1971 com um artigo de George Stigler223. Embora chegasse a conclusões semelhantes às da teoria da captura, sua grande contribuição foi a maneira de chegar a elas. A premissa de Stigler é que o recurso básico de um Estado é o poder de coagir. Assim, um grupo de interesse que possa convencer o Estado a usar tal poder pode incrementar seu próprio bem-estar. A segunda premissa é a de que os agentes em determinado mercado seriam racionais e tenderiam a maximizar utilidades em benefício próprio. A partir de tais premissas, a regulação seria fornecida como resposta a demandas de grupos de interesse para maximizar seu bem-estar.
O Estado pode ser, para a economia, potencial fonte de recursos (ou de ameaças) com a distribuição de poder. Os poderes de interditar, facultar ou compelir, assim como o de tomar ou dar dinheiro ao Estado, ajudam ou criam embaraços de forma seletiva para várias atividades. Nesse sentido, as tarefas centrais da teoria da
222 Idem. Ibidem, p. 380.
223 STIGLER, George. A teoria da regulação econômica. In: MATTOS, Paulo. Regulação econômica e
regulação econômica são justificar quem receberá os benefícios ou quem arcará com os ônus da regulação; qual forma a regulação tomará e quais os efeitos desta sobre a alocação de recursos224.
Essa teoria foi complementada por Sam Pelztman225, que destacou: a) a legislação regulatória redistribui bem-estar; b) o comportamento dos legisladores é dirigido pelo seu desejo de permanecer na função pública, empregando a regulação para aumentar sua sustentação política; c) grupos de interesse competem oferecendo sustentação política em troca de legislação favorável. A partir disso, a normatização regulatória é direcionada para atender aos grupos políticos mais organizados que obtenham mais ganhos com um marco legislatório favorável.
Assim, grupos compactos e com interesses bem definidos teriam maior benefício com a regulação do que grupos maiores com interesses difusos226. Para investir grandes recursos e obter regulação, o ganho per capita de cada regulado precisa ser grande, com obtenção de legislação favorável, e gerar grande contribuição no âmbito de um grupo de interesse pequeno, causando forte impacto para definir o interesse a ser protegido com a regulação. Isso explica o fato de a regulação beneficiar pequenos grupos de produtores, em detrimento de grandes grupos de consumidores227. No entanto, não se pode ignorar que os consumidores ainda assim formam um grupo de interesse. Os resultados da teoria econômica da regulação podem ser assim resumidos228:
Nós derivamos quatro maiores resultados usando a abordagem de Stigler para a teoria da regulação. Esses resultados caracterizam a forma da regulação e estabelecem quais mercados serão regulados. Em primeiro lugar, há a tendência de a regulação beneficiar grupos com fortes preferências pela regulação em detrimento de relativamente grandes grupos com fracas preferências pela regulação. Em vários casos, a consequência disso é que a regulação será a favor
224 STIGLER, George J. A teoria da regulação econômica. In: Mattos. Regulação econômica e democracia. O
debate norte-americano. São Paulo, Ed. 34, 2004, p. 23.
225 PELTZMAN, Sam. Toward a more general theory of regulation. In: Journal of Law and Economics 19
(August 1976), pp. 211/40.
226 PELTZMAN, Sam. A teoria econômica da regulação depois de uma década de desregulação. In: MATTOS,
Paulo. Regulação Econômica e Democracia. O debate norte-americano. São Paulo: Editora 34, 2004, p. 50.
227 Um exemplo de benefício da regulação para um pequeno grupo em detrimento de um maior é o caso do
programa de amendoim nos EUA, que está no seguinte trecho de VISCUSI, W. Kip et alii. Op. cit., p. 383:
Desde 1949, o governo federal tem mantido um programa que limita o número de fazendeiros que podem vender amendoins nos Estados Unidos. Importações também são severamente restritas. No auge dessas restrições, a sustentação de preços visa a garantir que os fazendeiros com quotas de amendoim possam cobrir os seus custos de produção em cada ano. Esse sistema geralmente resulta num preço mínimo de venda 50% acima da média mundial.
dos produtores. Em segundo lugar, ainda que a regulação seja a favor do produtor, a normatização regulatória, especialmente a de preço, não será estabelecida apenas para maximizar lucros da indústria. Em virtude da influência dos grupos de consumidores, os preços serão estabelecidos abaixo do nível superior de maximização dos lucros. Um terceiro resultado é mais atrativo para mercados relativamente competitivos ou relativamente monopolísticos, porque aí a regulação terá maiores impactos no bem-estar de determinados grupos. Finalmente, a presença de falhas de mercado faz a regulação mais atrativa, já que os ganhos de alguns grupos de interesse será maior do que as perdas de outros grupos de interesse. Como resultado, o ator terá mais influência no processo legislativo, ceteris paribus.
É interessante notar que a literatura sobre o tema tem considerado a teoria econômica da regulação mais consistente do que a teoria do interesse público e a teoria da captura, considerando até mesmo essas duas últimas como meras hipóteses229. É dizer, há uma preferência generalizada por uma teoria que concebe a própria regulação estatal como um produto em disputa por diversos grupos de interesse dispostos a investir em benesses governamentais.
Isso evidencia algo muito interessante na teoria econômica da regulação, posto que a atividade regulatória vai além da intervenção e do controle na produção de bens. Ela mesma é um bem colocado à disposição de vários grupos. A instrumentalização presente na regulação por imperativos sistêmicos da economia não está apenas na preocupação com a eficiência na produção e na distribuição de utilidades, mas também no apossamento da própria atividade de produção normativa como modo de atingir bem-estar para determinados grupos. O cenário da regulação não implica somente disputa por bens materiais, abrangendo de igual modo o enfrentamento com vistas à obtenção de poder coercitivo contido em normatizações estatais. Sob o ponto de vista do Estado Democrático de Direito, está evidenciado mais um risco de apropriação ilegítima do poder administrativo-burocrático e do direito, em razão de imperativos resultantes do sistema econômico controlado pelo dinheiro.