Vi har sett ovenfor at det er store forskjeller mellom ulike land både når det gjel-der antall voksne som deltar i opplæring og vigjel-dereutdanning, andelen som finan-sieres av arbeidsgiverne, og hvilke læringsformer som benyttes. Hva kan forklare disse forskjellene mellom ulike land? Hva kan forklare forskjellene mellom ulike sektorer og næringer i samme land? Og hvilke kriterier kan vi bruke for å si at kompetansemarkedet er velfungerende?
Forskjellene i kompetanseinvesteringer kan skyldes ulik etterspørsel etter kom-petanse fra virksomheter og individer, ulik kvalitet og relevans på utdannings- og opplæringstilbudene og ulikheter i samspillet mellom tilbydere og etterspørrere (Døving og Skule 2002). Som argumentert innledningsvis er det i økende grad enighet om at mange av svakhetene i kompetansemarkedet er knyttet til forhold på etterspørselssiden (OECD 2003). OECDs analyser viser at mesteparten av etter-og videreutdanningskursene er finansiert av arbeidsgiver, noe som betyr at det er spesielt interessant å finne ut hva som påvirker arbeidsgivers investeringer i
kom-petanseutvikling. Nedenfor skal vi derfor diskutere noen ulike teoretiske perspek-tiver på kompetansemarkedet, og noen mulige forklaringer på at etterspørselen etter kompetanseutvikling av ulike typer varierer både mellom land og mellom ulike sektorer. De ulike teoretiske perspektivene inneholder samtidig mer eller mindre eksplisitte forestillinger om hvilken arbeidslivs- og kompetansepolitikk som vil resultere i en gunstig etterspørsel etter kompetanse sett fra et samfunnsmessig syns-punkt.
Hva påvirker omfanget av kompetanseinvesteringer?
Økonomisk teori om kompetanseinvesteringer
Humankapital-teorien er en anvendelse av generell økonomisk teori på opplærings-området. Ifølge denne teorien vil den enkelte investere i utdanning og opplæring dersom avkastningen (økte arbeidsinntekter, inkludert de som følger av økt jobb-sikkerhet) er større enn kostnadene (tapt arbeidsinntekt under utdanning, kurs-avgifter m.m.) (Becker 1975). Store lønnsforskjeller mellom utdanningsgruppene ville etter denne teorien gi lavutdannede flere insentiver til å investere i utdan-ning. Bedriften på sin side vil investere i etter- og videreutdanning for den enkel-te dersom produktivienkel-tetsgevinsenkel-ten er større enn bedrifenkel-tens kostnader ved å gi slik utdanning (tapt arbeidstid, kursavgifter og lønnsøkning som kan følge av ringen). Både bedrifter og individer er rasjonelle aktører som investerer i opplæ-ring og utdanning på en slik måte av avkastningen blir størst mulig. I et perfekt arbeidsmarked, der lønnen avspeiler den enkeltes kompetanse og produktivitet, ville den enkelte selv betale for all opplæring og utdanning som er helt generell (anvendbar i alle virksomheter) fordi han eller hun da selv kan høste fordelen av sin økte produktivitet i form av høyere lønn i en hvilken som helst bedrift. Der-som opplæringen er bedriftsspesifikk (ikke anvendelig utenfor bedriften) kan arbeidsgiver gi en mindre lønnsøkning enn økningen i produktivitet skulle tilsi, og vil da være innstilt på å dele opplæringskostnaden med den ansatte.
Ifølge dette perspektivet ville kompetansemarkedet fungere optimalt (dvs det ville investeres optimalt) dersom det var perfekt konkurranse i arbeidsmarkedet (fri individuell lønnsfastsettelse, de-regulert arbeidsmarked), samtidig som både virksomheter og individer har full informasjon om både kostnader og gevinster ved å investere i ulike former for opplæring. Implikasjonen av denne teorien ville være at alt som skaper imperfeksjoner i det frie arbeidsmarkedet, ville føre til mindre optimale kompetanseinvesteringer (overinvestering eller underinvestering). I praksis vil det være en rekke slike imperfeksjoner i alle land, blant annet at aktørene ikke har full informasjon om produktivitetsgevinsten ved opplæring, at det i praksis kan være store kostnader forbundet med å bytte jobb (for eksempel fordi det ikke
finnes liknende jobber i nærheten), og at opplæringen ikke er dokumentert på en slik måte at den har like stor verdi utenfor bedriften som i bedriften.
Inngrep i det frie arbeidsmarkedet og den frie lønnsdannelsen, enten gjennom kollektivavtaler eller ulike former for nasjonal regulering, vil ifølge denne teorien føre til mindre optimale kompetanseinvesteringer. De nordiske landene har en sammenpresset lønnsstruktur, et middels godt stillingsvern og godt sikkerhetsnett for arbeidsledige. Insentivene for den enkelte til å øke sin kompetanse er dermed ifølge humankapital-teorien langt mindre enn i land med større lønnsforskjeller, dårligere stillingsvern og lavere ytelser til arbeidsledige. Den enkelte ville ifølge denne teorien investere mindre i etter- og videreutdanning enn i land med større lønnsforskjeller, mer individualiserte lønnssystemer, og lavere arbeidsledighetstrygd, dersom ikke andre inngrep i kompetansemarkedet (for eksempel gratis videre-utdanning) kompenserer for dette. Bedriftene derimot vil kunne ha større insen-tiver for slike investeringer enn i andre land, fordi en sammenpresset lønnstruk-tur og kollektivt regulerte lønninger gjør det vanskeligere for den enkelte å hente ut produktivitetsgevinstene i form av individuelle lønnstillegg. Disse trekkene ved det norske arbeidslivsregimet vil dermed kunne bidra til at en mindre andel av den kompetanseutviklingen som gir overførbar kompetanse finansieres av den enkel-te, og mer av arbeidsgiver.
Når arbeidsgiver betaler opplæring som er nyttig også i andre bedrifter opp-står ifølge humankapital-teorien et annet problem, nemlig underinvestering. Hvis bedriften frykter at folk slutter, slik at gevinsten av kompetanseinvesteringer ikke tilfaller den bedriften som gjør investeringene, vil bedriften investere mindre i generell eller overførbar kompetanse enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt.
Opplæring som har verdi også i andre virksomheter får egenskaper som et såkalt kollektivt gode, og det oppstår et gratispassasjerproblem: For hver enkelt arbeids-giver er det mer lønnsomt å la andre ta seg av investering i opplæring og utdan-ning, og heller kjøpe denne kompetansen i arbeidsmarkedet ved å by opp lønnin-gene. Å investere i kompetanseutvikling vil for en arbeidsgiver i verste fall bare bidra til en pool av kvalifisert arbeidskraft som enhver bedrift kan benytte. Utfallet blir at det gis mindre opplæring enn det som er optimalt. Problemet er større dersom det er mange arbeidsgivere som konkurrerer om arbeidskraften, dersom de operer i samme produktmarked og dermed har samme fortjeneste og lønnsevne, og dersom kompetansen er dokumentert på en måte som gjør at det er lett for andre arbeids-givere å forstå eller benytte den. Problemet er mindre i bransjer der arbeidsgiver har monopol i det lokale arbeidsmarkedet, eller der arbeidsgiver som gir opplæ-ring opererer i mer lønnsomme nisjer som gjør at det er mulig å betale bedre lønn enn andre bedrifter, eller dersom kompetansen er vanskelig å dokumentere.
Problemet med underinvestering og gratispassasjerer kan løses gjennom at arbeidsgiverne samarbeider og blir enige om å øke investeringene og om å
opp-rette opplæringsorganisasjoner som gir bred og god opplæring. Arbeidsgiverorga-nisasjoner som driver bransjeskoler finansiert helt eller delvis gjennom arbeids-giverkontingenten er et eksempel på denne typen kollektiv handling. Opplærings-fond på bransje- eller nasjonalt nivå er en annen type kollektiv handling. Kollektiv handling i form av samarbeid om å gi overførbar opplæring er enklere å etablere når det er få store bedrifter som ikke konkurrer direkte i produktmarkedet, eller når lover, kollektive avtaler eller overordnede organer pålegger arbeidsgiverne å investere i opplæring (Johansen 2002).
Sosiologisk orienterte teorier om kompetanse
I konkurranse med humankapital-teorien finner vi andre mer sosiologisk orienterte teorier om hva som skaper et gunstig omfang av kompetanseutvikling. Slike teorier konkluderer – nærmest stikk i strid med humankapital-teorien – med at et de-regulert arbeidsmarked med fri og individuell lønnsdannelse er vanskelig å forene med en moderne kunnskapsøkonomi (Streeck 1989, Keep og Mayhew 2001, Lloyd og Payne 2002)10. Denne forskningen tar gjerne utgangspunkt i en etablert enig-het om at de-regulerte økonomier som Storbritannia opparbeidet et kompetanse-underskudd på 1980 og -90-tallet, og at både Storbritannia og USA har hatt en polarisering av kompetanseutviklingen, og en større kompetansekløft mellom de som deltar i kompetanseutvikling og de som ikke gjør det. (Lloyd og Payne 2002).
Særlig England har ifølge denne forskningen vært på et lav-kompetanse-spor (Finegold og Soskice 1988). Spredningen av moderne høy-kompetansebaserte arbeidsplasser har vært begrenset i disse landene, mens det har vært vekst i lav-kompetanse-segmenter av økonomien.
Mye av retorikken rundt kompetanse og livslang læring tar utgangspunkt i at den eneste veien til konkurransedyktighet og fortjeneste for bedriftene er skred-dersydde høykvalitetsprodukter og -tjenester produsert for krevende og kompe-tente kunder i fleksible, teambaserte og flate organisasjoner med høyt kvalifiserte medarbeidere. Ved å vise til åpenbare eksempler på svært lønnsomme bedrifter som baserer sine konkurransefortrinn på lave arbeidskraftskostnader, enkle jobber og standardiserte produkter til massemarkeder der pris er et viktig kriterium (f.eks.
McDonalds), synliggjør denne forskningen at det er flere veier til lønnsomhet og fortjeneste. Den siste typen bedrifter krever langt mindre satsning på kompetan-seutvikling for det store flertallet av ansatte (med unntak av sentraliserte funksjo-ner som produktutvikling og markedsføring). Virksomhetenes etterspørsel etter kompetanse, og villigheten til å investere i kompetanseutvikling, er derfor kritisk avhengig av virksomhetenes produkt-markedsstrategier. Bedrifter som er i markeds-nisjer som krever høy kvalitet og stadig innovasjon vil etterspørre kompetanse
10 I realiteten dreier dette seg om et knippe ulike teorier, men i denne skissemessige gjennomgan-gen omtaler vi dem under ett.
aktivt. Det samme gjelder offentlige institusjoner som får stadig nye oppgaver, høyere kvalitetskrav og liten eller ingen økning i budsjettene. Virksomheter som produserer for beskyttede massemarkeder der pris er det viktigste kriterium (for eksempel deler av servicenæringene) har ikke samme behov for å bevege seg inn i høykvalitetsnisjer. Det er heller ikke slik at en bedrift er i konkurranse med alle andre bedrifter i bransjen. Et lavbudsjetthotell i Oslo konkurrerer ikke først og fremst med Holmenkollen Park Hotell, men med andre lavbudjsetthoteller i nærheten. Det vil ofte være store markedssegmenter som først og fremst er opp-tatt av pris.
Et viktig poeng i dette perspektivet er at bedriftenes institusjonelle omgivel-ser påvirker hvilke strategiske valg som er mulig å gjøre for bedriftene. I Norge og andre nordiske land er lønnsnivået høyt, arbeidsmiljø, overtid og adgang til mid-lertidige ansettelser er sterkt regulert, stillingsvernet over middels sterkt, det loka-le partssamarbeidet godt og lønnsforskjelloka-lene små. I et slikt regime vil bedrifter som er utsatt for internasjonal konkurranse avskjæres fra mulighetene til å satse på lav lønn som konkurransefortrinn og rask opp- og nedbemanning («hire and fire») eller dårlige arbeidsvilkår som konkurransefortrinn. I stedet vil de stimule-res til å innrette seg mot markedsnisjer preget av høy pris og kvalitet og høye investeringer i teknologi og kompetanse. Kompetanseinvesteringene vil bli jev-nere fordelt, siden all arbeidskraften blir dyr og verdifull, og investeringene får et lengre tidsperspektiv. Omvendt vil et de-regulert arbeidsmarked av anglo-ameri-kansk type, desentraliserte lønnsforhandlinger, store lønnsforskjeller og dårlig sam-arbeid med ansattes organisasjoner gi bedriftene færre insentiver til å investere bredt i kompetanse, og i stedet åpne flere muligheter for konkurransestrategier basert på lave arbeidskraftskostnader, mye overtid og rask opp- og nedbemanning (Lloyd og Payne 2002).
Lønnsstrukturen i slike land, med mange lavtlønte, medvirker i sin tur til at den innenlandske etterspørselen vil ha større lavkvalitet/lavpris-segmenter, slik at flere bedrifter vil søke til disse segmentene. Dette bidrar til å forsterke utviklin-gen av en lavkompetanse-økonomi som beskrevet over.
Institusjonene i arbeidslivet påvirker kompetanseinvesteringene
Det er altså ulike teorier om hva som skaper et samfunnsøkonomisk gunstig nivå på kompetanseinvesteringer. Det er likevel verdt å merke seg at selv om de teore-tiske perspektivene som er nevnt ovenfor har ulike implikasjoner i forhold til hvordan kompetanseinvesteringene bør stimuleres, har de det til felles at de leg-ger avgjørende vekt på hvordan regulerinleg-ger av arbeidsmarked og lønninleg-ger på-virker virksomhetenes investeringer i kompetanse.
En del internasjonale studier som tar utgangspunkt i humankapital-teorien understreker at det er vanskelig å finne empirisk belegg for systematisk
under-investering i kompetanse, og i særdeleshet å anslå hvor stor denne underinveste-ringen er. Det skyldes også dels at eventuelle underinvesteringer i opplæring og videreutdanning kompenseres av mer uformell læring, som er vanskeligere å måle (OECD 2003). Både i EU og OECD antas det likevel at det generelt investeres for lite i kompetanse, og at den skjeve fordelingen mellom de med høy og de med lav utdanning er uheldig. EU-kommisjonen har konkludert langt sterkere med at EU lider av en utbredt underinvestering i utviklingen av menneskelige ressurser, og at myndighetene sammen med partene i arbeidslivet må ta ansvaret for en betydelig økning i kompetanseinvesteringene for å kunne nå målene i Lisboa-strategien om å utvikle Europa som en kunnskapsbasert og konkurransedyktig økonomi (EU 2002).
OECDs (2004) nyere empiriske studier, som viser en sterk sammenheng mel-lom investeringer i opplæring og videreutdanning på den ene siden og yrkesdel-takelse på den andre, er en videre indikasjon på at høye investeringer i etter- og videreutdanning er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Et viktig spørsmål blir dermed hvordan kompetanseinvesteringene i Norge kan opprettholdes på et høyt nivå og økes.
Det synes som om de sosiologisk orienterte teoriene har bedre forklaringskraft når det gjelder de nordiske landenes plassering i de internasjonale sammenliknin-gene av motivasjon og deltakelse i ulike former for kompetanseutvikling. De nor-diske landenes høye skåre på internasjonale sammenlikninger både når det gjel-der opplæring og vigjel-dereutdanning og når det gjelgjel-der uformelle læringsformer, indikerer at trekk ved det nordiske arbeidslivs- og velferdsregimet utgjør gunstige rammebetingelser når det gjelder å stimulere virksomhetens investeringer i kompetanseutvikling.
Humankapital-teoriens antakelse om at bedriftene ikke vil betale for kompe-tanse som er overførbar til andre bedrifter synes å stemme dårlig, både i Norge og andre land. Lærevilkårsmonitoren viser for eksempel at 64 prosent av all opplæ-ring i norsk arbeidsliv (utenfor det formelle utdanningssystemet) resulterer i kom-petanse som er nyttig også utenfor egen virksomhet. Likevel får 78 prosent lønn under opplæringen (Nyen, Hagen og Skule 2004). Tilsvarende funn er gjort i andre land (OECD 2003, Johansen 2002). Humankapital-teoriens antakelse om at bedriftene lar være å investere i samfunnsøkonomisk lønnsom kompetanseutvik-ling på grunn av frykt for at de ansatte forsvinner har heller ikke fått særlig empi-risk støtte i norske undersøkelser. En undersøkelse blant bransjeorganisasjoner utført for Buer-utvalget (Econ 1997) konkluderte med at verken lønnsøkninger som følge av etter- og videreutdanning eller frykt for at ansatte slutter etter å ha tatt opplæring ble oppfattet som særlig viktige hindringer for kompetanseinveste-ringer, men at hindringen heller var lav motivasjon hos enkelte grupper av ansat-te og manglende forståelse hos ledelsen i en del bedrifansat-ter. En annen studie blant
bedrifter viste at heller ikke der ble slike faktorer oppfattet som viktige hindringer (Larsen m.fl. 1997), dette var riktignok bedrifter som anså seg selv for å være blant de som satser mye på kompetanseutvikling. En mulig forklaring er at det allerede finnes sterke kollektive aktører (arbeidsgiver-/bransjeorganisasjoner) i Norge som ivaretar (om ikke samfunnsmessige så i hvert fall) bransjemessige fellesinteresser.
Videre finnes det kollektive avtaler som understreker bedriftenes ansvar for å finansiere etter- og videreutdanning ut fra virksomhetenes behov.
En foreløpig konklusjon kan dermed være at kompetanseinvesteringene ikke bør søkes optimalisert ved å deregulere arbeidsmarkedet, men heller ved å ta utgangspunkt i fortrinnene ved det norske arbeidslivs- og veferdsregimet og videre-utvikle dem.
Segmenteringen av arbeidsmarkedet påvirker hva slags type kompetanseutvikling som etterspørres
Et velfungerende kompetansemarked handler ikke bare om omfanget av kompe-tanseinvesteringer, men også om at virksomhetene investerer i riktig type kompetanseutvikling. Mange studier viser at både arbeidstakere og arbeidsgivere legger stor vekt på den uformelle læringen i det daglige arbeidet som en svært vik-tig kilde til produktiv kompetanse (Larsen m.fl. 1997, Reichborn m.fl. 1998, Skule og Reichborn 2000, Eraut 1998). Fra arbeidstakerne er det likevel en betydelig etterspørsel etter kurs og formell videreutdanning (Nyen, Hagen og Skule 2004).
Dette kan ha sin bakgrunn i hvordan arbeidsmarkedene er strukturert og segmen-tert, hvordan arbeidskraften rekrutteres, læres opp og brukes, og i hvordan dette virker inn på opplæringens organisering (Olberg 1995). Noen arbeidsmarkeder er for eksempel yrkesbaserte (for eksempel profesjoner som lærere, sykepleiere og leger), og den formelle utdanningen er en viktig inngangsbillett til karriere. Andre arbeidsmarkeder er bedriftsinterne, rekruttering skjer i bunnen av organisasjons-pyramiden og karriere avhenger av intern opplæring og yrkeserfaring. I slike arbeidsmarkeder vil de ansatte i mindre grad etterspørre ekstern opplæring og utdanning. Statlige etater som Forsvaret med sin interne etatsutdanning der ansatte går gradene gjennom mange trinn er eksempler på slike arbeidsmarkeder11, men også hotell og restaurant og varehandel har slike innslag. En tredje type er åpne arbeidsmarkeder der utdanning spiller liten eller ingen rolle, men der karriere-mulighetene er begrensede (for eksempel rengjøring). De ulike arbeidsmarkedene kan gi opphav til ulikt samspill med utdanningssystemet både innenfor yrkesfag-lig grunnutdanning og når det gjelder kompetanseutvikling for voksne.
11 Disse har riktignok nylig fått offentlig høgskolestatus.
Segmenteringen av arbeidsmarkedet er langt fra statisk. Olberg (1997) beskriver for eksempel hvordan banknæringen i løpet av få år beveget seg fra et i all hoved-sak bedriftsinternt arbeidsmarked der ansatte begynte på bunnen og arbeidet seg oppover, over til et mer yrkesinternt arbeidsmarked.
Bhaskar og Holden (2002) påpeker også at i enkelte arbeidsmarkeder med høy konkurranse men begrenset lønnsfleksibilitet (for eksempel på grunn av kollekti-ve avtaler), vil bedriftene kunne bruke gode tilbud om kompetanseutvikling og etter- og videreutdanning som middel for å tiltrekke og beholde arbeidskraft. Etter-og videreutdanning blir dermed en del av belønningssystemet, noe som i noen tilfeller kan øke investeringene utover det samfunnsøkonomisk lønnsomme, og vri investeringene i retning av generell kompetanse på bekostning av bedrifts-spesifikk kompetanse.
Også slike forhold kan bidra til å forklare forskjellen både mellom ulike land, og ikke minst mellom ulike sektorer, både når det gjelder omfanget av kompetan-seinvesteringer, og hvilken type kompetanseutvikling som etterspørres.
3 Voksnes deltakelse i utdanning
I dette kapitlet gjennomgås utviklingen i voksnes deltakelse i utdanning de siste årene. Hovedvekten er lagt på voksnes deltakelse i grunnutdanning og etter- og videreutdanning i regi av det offentlige utdanningssystemet. Gjennomgangen bygger på publisert statistikk og undersøkelser av voksnes deltakelse på ulike nivå i utdanningssystemet.
Et viktig formål er å diskutere utviklingen i voksnes deltakelse i lys av gjen-nomføringen av Kompetansereformen. Basert på denne gjennomgangen vil vi også diskutere noen aktuelle utfordringer for tilbudssiden i kompetansemarkedet.