Fra familien til velferdsstatens sikkerhetsnett

46’erne er blitt omtalt som velferdsstatens barn (f.eks av Almås m.fl. 1995, Daniel-sen 1994, Lingsom 1993). Som vi skal se ble de født for tidlig til å passe til denne betegnelsen. De vokste opp i et samfunn der den enkelte var helt avhengig av hva familien kunne stille opp med dersom en krise oppstod. Så tok velferdsstaten, gjennom lovgivning og en gradvis utbygging av ordninger og tjenester, et stadig større ansvar. På grunn av gjenreisningen av landet tok det likevel tid før ordnin-gene og tjenestene ble bygd ut. Fra 46’erne var omtrent 20 år, var det nedfelt i lovverket at det var velferdsstaten som skulle ha hovedansvaret for å være et sik-kerhetsnett i vanskelige tider med arbeidsledighet, sykdom og skilsmisse. Det var imidlertid først på 1970- og 80-tallet at tjenestene ble kraftig bygd ut. 46’erne har vokst opp med helt andre måter å håndtere risiko i livet på, sammenlignet med da de var i tretti-førtiårene på 1980-tallet. I barndommen lærte de at den enkelte var avhengig av hva familien kunne bidra med i en krisesituasjon. På vei inn i tidlig middelalder kunne de støtte seg til en velutbygd velferdsstat.

Velferdsstatens utvikling de første 20 årene etter krigen

De som skulle utforme sosialpolitikken rett etter annen verdenskrig, hadde store forventninger rettet mot seg. Dette var både på grunn av nye mål som var satt i internasjonale fora, og fordi land det var naturlig å sammenligne seg med, hadde tatt på seg nye forpliktelser gjennom sosialpolitikken (Seip 1994). Forventninge-ne til regjering og storting var store. Sosialpolitikken ble sett på som viktig, men det ble likevel først prioritert å bruke ressurser på gjenreisning, og å utsette ut-byggingen av velferdsstatlige tiltak. Gjenreisningen er tidfestet fra 1945 til første halvdel av 1950-tallet, da restriksjoner og kvoteordninger ble opphevet (Furre 1991). Velferdsstaten hadde i etterkrigssamfunnet en begrenset rolle både når det gjaldt å sikre den enkelte økonomisk og å yte omsorg til dem som trengte det.

Foreldrene til 46’erne levde nesten fram til de ble omtrent 50 år med usikkerhet.

I livshistorier fra 46’ernes foreldregenerasjon finnes mange fortellinger om hardt arbeid og vanskeligheter som måtte overvinnes for å opprettholde livet (Daniel-sen 1994). En kvinne forteller: «Jeg måtte gjete fra jeg var åtte år gammel. Mor bandt et garnnøste rundt livet på meg. Når sauene hvilte måtte jeg strikke. Vi skulle alltid ha noe mellom hendene» (Danielsen 1994:28). 46’erne lærte av foreldrene og samfunnet rundt seg at alle skulle jobbe hardt og ikke leve av andres arbeid.

Både politiske partier, organisasjoner, økonomiske aktører og folk flest var inn-stilt på i fellesskap å bygge landet opp igjen. De første 18 årene etter krigen er kalt for Gerhardsen-epoken. Einar Gerhardsen ble i frigjøringsåret statsminister i samlingsregjeringen, før han etter valget dannet en ren Arbeiderpartiregjering.

Arbeiderpartiet hadde stor oppslutning. Gunnar Ousland sin prolog «Ti bud til det norske folk», som ble lest opp ved Arbeiderpartiets 60-årsjubileum i 1947, er et godt uttrykk for de kollektive idealene som stod sterkt i folket. Tre av budene lyder slik:

«Du skal ikke leve av andres arbeid. For vi skal sammen arbeide for hverandre, som i en god familie».

«Du skal være et sosialt menneske. Dette er det store og avgjørende bud til oss alle. Å bli fullt samfunnsbevisst og handle deretter, det er den høyeste samfunns-plikt i vårt samfunn i dag. Å se samfunnet gjennom verkstedet, gjennom hjem-met, gjennom privatlivet».

«Du skal ikke skrive falsk selvangivelse. Men du skal gi kemneren hva kem-nerens er. For det er ussel og forbrytersk handling å stjele av det som skal gå til det felles beste. Det er like foraktelig som å stjele av kirkebøssen i gamle dager».

Trygdesystemet

I 1945 gikk alle de norske partiene sammen om å programfeste folketrygden i felles-programmet. Det tok imidlertid lang tid fra folketrygdmeldingen ble lagt fram i

1945 til folketrygdloven ble vedtatt. Utbyggingen gikk trinnvis, og først i 1966 ble lov om folketrygd vedtatt. Den trådte i kraft i januar 1967. Lov om folketrygd avløste en rekke tidligere trygdeordninger. Noen av ordningene ble innført alle-rede før annen verdenskrig, men etterkrigsårene kjennetegnes av at ordningene ble forbedret og utvidet til å omfatte stadig større deler av befolkningen (Furre 1991, Hatland 1984). I 1946 vedtok Stortinget å innføre barnetrygd uten behovsprø-ving fra og med barn nummer to. Det ble samtidig innført at enslige forsørgere fikk utbetalt barnetrygd for ett barn mer enn de faktisk forsørget, og dermed også fra første barn.

I 1956 ble syketrygden utvidet til å bli en obligatorisk universell syketrygd.

Forløperen til sykestønad, syketrygden, hadde vi hatt helt fra 1911, men denne omfattet kun lønnstakere med lav inntekt (Kjønstad m.fl. 1995). Ordningen ble gradvis utvidet, og fra 1956 var alle inntektstakere inkludert. Fra 1. januar 1971 ble syketrygden inkorporert i folketrygden, og bestod av sykepenger, fødselspen-ger og medisinsk stønad. Arbeidsledighetstrygden ble også utvidet innenfor det gamle systemet. Lov om alderstrygd kom alt i 1936, men i 1957 ble full alders-trygd uten behovsprøving innført. Ett år senere ble yrkesskadealders-trygden gjort nær-mest universell, slik at den gjaldt de fleste arbeidsplasser. I 1965 ble alderspensjo-nen i folketrygden utvidet, og seks år senere ble både syketrygd, yrkesskadetrygd og arbeidsledighetstrygd innbakt i folketrygden. I 1973 ble det innført rett til alderstrygd fra fylte 67 år.

Familie- og barnepolitikk

Allerede på 1930-tallet var det skapt ideer om en moderne familiepolitikk, men på grunn av nedgangstider og krig hadde det ikke vært mulig å sette ut i livet mål som fagmiljøene og noen deler av det politiske miljøet hadde satt. Rett etter kri-gen ble imidlertid en rekke ordninger etablert for å støtte opp om barnefamilien.

Barnetrygden ble innført, barnetilsynsordninger ble bygget ut, og staten ga subsi-dier til melk, smør, brød og annet for å hjelpe barnefamiliene (Seip 1994).

Det ble også satset mer på barnevernet. Myndighetene samarbeidet både lokalt og sentralt med frivillige organisasjoner som tradisjonelt hadde tatt på seg store oppgaver innenfor både barnevern og barnehagesektor. Lov om barnevern kom i 1953 og avløste vergerådet, forsorgsstyret og helserådets tredelte ansvar (Benneche 1983). Den offentlige innsatsen i barneomsorgen ble trappet opp, og i 1948 bevil-get Stortinbevil-get fem millioner kroner over en fireårsperiode, til i hovedsak å bygge ut barneverninstitusjoner (Seip 1994). Loven om barnevern fra 1953 påla de kom-munale barnevernsnemndene å følge nøye med på hvilke forhold barn og ungdom lever under, og sørge for tiltak til bedring av barns vilkår i kommunene. I tillegg til omsorgstiltak ble forebygging sentralt i den nye loven. Det offentliges ansvar ble utvidet, men frivillige organisasjoner beholdt sine posisjoner på felter der de

hadde etablert omsorgen (Seip 1994). Av 98 barneverninstitusjoner i 1976, det vil si spedbarnhjem, familiehjem, miljøhjem, barnehjem og ungdomshjem, eide kommuner og fylker under halvparten (44%), resten var eid av humanitære og private organisasjoner. Organisasjonene beholdt en plass innenfor barneomsorgs-apparatet, med økonomisk støtte fra det offentlige. Med støtten økte samtidig kravene fra det offentlige om hvordan tilbudet skulle være utformet.

Svært få barn født rett etter krigen gikk i barnehager. Det offentlige hadde lenge vært inne i driften av de få daghjemmene som var beregnet på barn som hadde mødre i arbeid. Barnekrybbene for små barn under tre år og barnehager for større barn var imidlertid tradisjonelt drevet av private. Etter krigen opprettet flere av de store frivillige organisasjonene barnehager (Seip 1994). Etter hvert kom det offentlige og tok på seg et større ansvar.

Eldreomsorg

Det norske samfunn stod overfor både nye og gamle problemer etter krigen når det gjaldt omsorg til eldre (Seip 1994). Siden mellomkrigstiden hadde det vært for få institusjonsplasser for eldre. Samtidig kom det en vekst i eldre aldersgrup-per både i antall og relativt i forhold til andre aldersklasser. I hovedsak var det familien som tok seg av de gamle de første tiårene etter krigen. De frivillige orga-nisasjonene fortsatte med sitt engasjement og arbeid som de hadde gjort før kri-gen, og utvidet også sine aktiviteter. Samtidig tok det offentlige etter hvert på seg et stadig større ansvar (Seip 1994). Profesjonene og organisasjonene utformet hand-lingsplaner og trakk politikerne med seg. Organisasjonene samarbeidet tett med det offentlige og bidro til å gjøre overgangen til en offentlig eldreomsorg myk. Selv om verken fattigloven eller lov om sosial omsorg fra 1964 påla kommunene en bestemt plikt til å ta seg av eldre som gruppe, bygde likevel de fleste kommuner institusjoner. I 1940 var det 476 alders- og sykehjem med cirka 13 400 plasser. I 1960 hadde antall institusjoner økt til 754, med 22 400 plasser. Av disse institu-sjonene var 70 prosent kommunale (Seip 1994).

Offentlig revolusjon mellom 1970 og 1980

Veksten i helse- og sosialsektoren var i perioden 1970 til 1980 så sterk at den har fått navnet «offentlig revolusjon» (Skrede 1986). Den offentlige sysselsettingen i hjelpende yrker, som pleieyrker, lærere og så videre, ble doblet til 280 000 fra 1970 til 1980 (Furre 1991). Offentlig administrasjon økte, og utgifter til sosiale formål steg samtidig. Utgiftene til sosiale formål hadde gjennomsnittlig gått opp med 6,7 prosent per år fra krigens slutt til slutten av 1960-tallet. Fra slutten av 1960-tallet og fram til 1980 økte veksten til godt over ti prosent per år (Historisk Statistikk 1994). Veksten skyldtes utbyggingen av folketrygden, i tillegg til at utbyggingen

av hjemmehjelpstjenestene kostet mye. På 1970-tallet begynte utbyggingen av barnehagene å koste.

Gjennom folketrygdloven av 1966 ble de fleste risikosituasjoner dekket av tryg-deordninger. Restgruppen som falt utenfor skulle fanges opp av sosialhjelpen, som var hjemlet i lov om sosial omsorg fra 1964 (Barstad 1997). I 1978, da 46’erne var blitt 34 år, ble Sykelønnsordningen, som er den siste store reformen i det offent-lige inntektssikringssystemet, vedtatt. De fleste arbeidstakere ble da sikret full lønn under sykdom fra første dag.

Private barnehager tok imot 53 prosent av barnehagebarna i 1970. Da hadde offentlige eiere, det vil si kommunene, økt sin andel fra nesten 0 til 46 prosent av plassene fra 1946. Veksten i barnehagesektoren begynte i 1960-årene, men barne-hagetilbudet var likevel ikke godt utbygd da de fleste 46’ere var småbarnsforeldre i første halvdel av 1970-tallet. Kun to prosent av alle barn under syv år hadde barnehageplass i 1963 (Historisk Statistikk 1994). Den store veksten i antall barn i barnehager kom først på slutten av 1970-tallet. Da var de fleste 46’ere ferdig med sin periode som småbarnsforeldre.

I tillegg økte antall leger og andre personellgrupper i helsesektoren. I 1940 var antallet leger 1520, og i 1960 hadde tallet på leger økt til 2417. Veksten fortsatte, og i 1970 var antallet leger 3355. I 1980 hadde landet 4070 leger (Historisk Statistikk 1994). I 1940 var det 1265 innbyggere per lege, i 1960 var antallet redusert til 686, og på slutten av 1970-tallet var antall innbyggere per lege gått ned til 489. Antall sykepleiere steg gradvis de første tiårene etter krigen. Fra 1970 til 1980 økte antall sykepleiere kraftig (fra 14 453 til 27 326). Sykehusloven, som kom i 1969, førte til at det ble bygd en rekke sykehus rundt omkring i landet som både trengte flere leger, sykepleiere og hjelpepleiere. Kommunenes satsing på eldreomsorg førte i tillegg til økt behov for arbeidskraft. Både aldersinstitusjoner og hjemmesykepleien ble kraftig bygget ut på 1970-tallet (Daatland 1997). Antall plasser i institusjoner for eldre og funksjonshemmede økte fra 31 565 til 40 751 i tiåret fra 1970 og 1980. Hjemmetjenestene hadde en kraftig vekst fra 1965 (Ling-som 1997). Hjemmehjelpstjenesten vokste mer enn hjemmesykepleien på 1960-og 70-tallet, men fra tidlig på 1980-tallet ekspanderte hjemmesykepleien mer enn hjemmehjelpstjenesten.

Holdningene til å motta tjenester fra det offentlige endret seg i disse årene radikalt i positiv retning (Daatland 1997). Undersøkelser på 1960-tallet avdekket stor skepsis til offentlige tjenester. Et stort flertall av befolkningen ga uttrykk for at de foretrakk å få hjelp fra familien framfor fra det offentlige. Daatland (1993) hevder at noe av grunnen til at folk ikke ville ta imot hjemmetjenester kan ha vært at det virket stigmatiserende at slike tjenester var organisert gjennom sosialhjelps-kontorene. Samtidig var ikke folk vant til å tenke at det offentlige skulle yte omsorg.

Etter hvert som tjenestene ble utbygd, sa stadig flere eldre at de ville be det offentlige

om hjelp (Daatland 1990). Undersøkelser som ble gjennomført på 1980- og 1990-tallet viser at holdningene hadde endret seg. De fleste eldre foretrakk da å få hjelp fra det offentlige framfor familien, bortsett fra når det gjaldt hjelp fra ektefelle/

partner (Lingsom 1997). Innstillingen til hvem man ville motta hjelp fra forandret seg etter hvert som de offentlige omsorgstjenestene ble mer tilgjengelige. Stadig flere foretrakk offentlig omsorg, men folk skilte mellom funksjonene de mente det offentlige og familien skulle dekke. Det offentlige skulle yte langvarig pleie og noen typer praktisk hjelp over lengre tid, mens familien ble oppfattet som den man kunne gå til i akutte kriser, og som kunne ivareta kortvarige behov som andre institusjo-ner ikke var fleksible nok til å imøtekomme (Daatland 1993).