Finanssektorproblemer og krisehåndtering i desember 1990

Gjennom annet halvår 1990 var det blitt stadig klarere at man stod ovenfor betydelige problemer også i de største norske bankene, og i månedene november 1990 - januar -91 var det ofte kontakt mellom Finansdepartementet, Kredittilsynet og Norges Bank. Bortsett fra

165

problemene i Sparebanken Nord-Norge og i noen grad også Sunnmørsbanken og Norion Bank hadde Finansdepartementets rolle i krisearbeidet vært relativt tilbaketrukket frem til høsten 1990. Departementet ble imidlertid hele tiden holdt løpende orientert av Kredittilsynet og Norges Bank om de mange kriseløsningene. Videre mottok Finansdepartementet i noen grad Norges Banks interne notater til Koordineringsutvalg og Hovedstyret om situasjonen i finanssektoren. I tillegg til offisielle høringsuttalelser bidro Norges Bank dessuten av og til med bakgrunnsnotater og kommentarer til Finansdepartementets arbeid med tiltak på finanssektorområdet. Mens Finansdepartementets interne problemnotater¹⁶⁰ sjelden var tilgjengelige for Norges Bank, hadde Kredittilsynet en mer åpen informasjonspraksis overfor Norges Bank.

På møtet 11.12.90 mellom Kredittilsynet, Finansdepartementet og Norges Bank¹⁶¹ behandlet man Nordkapp Sparebanks fusjon med Sparebanken Nord-Norge, situasjonen i Fokus Bank og brev av 05.12.90 fra Kredittilsynets styre til Finansdepartementet. I tillegg til orientering om Rogalandsbankens fusjon med Fokus Bank, ble den vanskelige situasjonen i Fokus Bank drøftet. Ifølge Kredittilsynet ville ikke Fokus Bank på egen hånd klare å oppfylle kapitalkravet på 6,5 prosent pr. 31.12.90. Underdekningen måtte fylles opp ved en garanti fra Forretningsbankenes sikringsfond på minst 500 millioner kroner, kombinert med krav til den videre drift. Dette var imidlertid bare en kortsiktig løsning.

Finansdepartementet hadde følgende kommentarer til sine løsningsalternativer for Fokus Bank:

• Løsning med et forsikringsselskap: Trolig urealistisk.

• Fusjon med DnB eller Kreditkassen: Trolig helt urealistisk

• Løse situasjonen på egen hånd via tilstramningstiltak over 2-3 år: Lite realistisk

• Langsiktig soliditetsbistand fra Sikringsfondet kombinert med tilstramningstiltak:

Departementet var skeptisk til at Sikringsfondet engasjerte seg for mye i en bank gitt den vanskelige situasjonen i de to største forretningsbankene.

• Utenlandsk overtakelse (100 %): Departementet mente dette var den beste løsningen gitt den svake situasjonen i det øvrige bankvesen.

• Statsbank/-tilskudd: Departementet var sterkt skeptisk til slik løsning, også eventuell fusjon med en eller annen form for Postsparebank (ikke politisk klarert synspunkt).

Bakgrunnen for Kredittilsynets brev av 05.12.90 var å gjøre Finansdepartementet oppmerksom på hvordan tilsynet vurderte banksituasjonen. Brevet inneholdt en gjennomgang av bankenes finansieringsproblemer, tapssituasjon, resultatutvikling og egenkapitalsituasjon.

Det ble understreket at utviklingen fremover gikk inn i en kritisk fase, at det var fare for likviditetskrise i en eller flere større banker og at tilsynsarbeidet fremover ville konsentreres

«om de tre største forretningsbankene (DnB, Kreditkassen og Fokus) og sparebankene

160 Norges Bank Staff Memo 18/2011, «Når staten tar kontroll» av Trond Gram, behandler bankkrisen fra 1988 til 93, med særlig vekt på årene 1991-93 og på Finansdepartementets rolle. I memoet vises det til flere interne problemnotater fra Finansdepartementet som ikke var tilgjengelige for Norges Bank.

161 Norges Bank referat av 11.12.90.

166

Norge og SR-bank.» Kredittilsynet fremholdt at sentralmyndighetene nå burde utarbeide en beredskapsplan for likviditetstilførsel om bankenes internasjonale finansiering falt helt eller delvis bort. Videre ble det pekt på flere tiltak som kunne styrke bankenes egenkapitalsituasjon, herunder direkte eller indirekte (for eksempel fra Statoil) statlig eierkapital i finansinstitusjoner. Kredittilsynet meddelte dessuten at Kreditkassens ansvarlige kapital muligens bare ville være 6,0 prosent pr. 31.12.90. Avslutningsvis konkluderte Kredittilsynet at «en styrkelse av egenkapitalbasen så vel i næringslivet generelt som i finansinstitusjonene kunne bidra til å lette bankenes finansieringssituasjon, og dermed bidra til å forhindre alvorlige likviditetsproblemer. En hurtig og positiv avklaring av disse spørsmål vil være et viktig element for å lette situasjonen i finansnæringen.»

Finansdepartementet var i hovedsak enig i vurderingene i Kredittilsynets brev, og understreket at krise i de største forretningsbankene ville nødvendiggjøre koordinert aksjon av Norges Bank (likviditet) og Forretningsbankenes sikringsfond (soliditet). Det var viktig at Sikringsfondet engasjerte seg tidligst mulig for å sikre ro i bankene. Grunnet stor usikkerhet om DnB og Kreditkassen måtte man rasjonere ressursene i Forretningsbankenes sikringsfond.

Finansdepartementet fremholdt at hvis man la vekt på å beholde 3 store forretningsbanker, ville det trolig være nødvendig at en av disse (Fokus Bank) var utenlandsk eid. Det ble i den sammenheng påpekt at dersom Postsparebankens virksomhet ble fristilt samtidig som dens statlige garantier ble opprettholdt, kunne Postsparebanken komme til å representere et konkurransemessig problem, i første rekke for sparebankene. På møtet ble det også orientert om Norges Bank strategi ved akutt likviditetskrise, men det ble understreket at rapporten til arbeidsgruppen nedsatt av Koordineringsutvalget ennå ikke var ferdigbehandlet.

11.12.90 var det også et møte i Norges Bank der administrerende direktør Kjølaas meddelte at Fokus Bank trolig ville søke om en egenkapitalgaranti fra Forretningsbankenes sikringsfond.

Med mindre det oppstod lekkasjer om søknaden, ventet ikke Fokus Bank umiddelbare likviditetsproblemer. Fokus Bank hadde vært i kontakt med tre utenlandske banker. Disse var ikke interessert i en 10 prosent eierandelsløsning; alternativene var 0 prosent eller 100 prosent.

Egenkapitalfremskrivingene i FIMs notat av 12.12.90 til ledelsen i Norges Bank var i god overensstemmelse med Kredittilsynets beregninger, og bekreftet at muligheten for at Fokus Bank ville oppnå egenkapitaldekning på 8 prosent innen utgangen av 1992 var liten. I notatet, som var utarbeidet før man kjente til Finansdepartementets synspunkter på fusjonsalternativene på møtet 11.12.90, ble det foretatt en vurdering av fusjon mellom Fokus Bank og Postsparebanken, mellom Fokus Bank og Sparebanken NOR og oppkjøp av utenlandsk bank. Det ble konkludert at Sparebanken NOR ville fremstå med tilfredsstillende soliditet selv etter fusjon med Fokus Bank, men det fordret at myndighetene åpnet for fusjon mellom en sparebank og en forretningsbank. Postsparebanken ville ikke klare å overta en bank av Fokus Banks størrelse med mindre staten skjøt inn betydelige midler. I FIMs notat ble oppkjøp av utenlandsk bank vurdert som lite aktuelt politisk sett.

På månedsmøtet mellom Finansdepartementet og Norges Bank 14.12.90 fremholdt ekspedisjonssjef Gjedrem at det ikke var ønskelig med spesielle tiltak for å bedre bankenes

167

egenkapital. Ordinære kanaler burde fortsatt brukes for å håndtere problemene. Som uttalt på møtet 11.12.90 mellom Kredittilsynet, Finansdepartementet og Norges Bank innebar det at Norges Bank hadde LLR-rollen ved likviditetsproblemer og at sikringsfondene gikk inn når det var problemer med soliditeten. Videre understreket Gjedrem at det var viktig å finne løsning for Fokus Bank som sikret at Forretningsbankenes sikringsfond fortsatt hadde midler til å hjelpe DnB og Kreditkassen. Det kunne være aktuelt med statlige tiltak overfor Sparebankenes sikringsfond. Norges Bank var i hovedsak enig i Gjedrems krisestrategi, og ga på grunnlag av den interne arbeidsgruppens rapport følgende orientering om hvordan Norges Bank ville håndtere akutte likviditetskriser i bankene:

• En bank vil bli betraktet som normalbank så lenge banken er garantert av sikringsfondene.

• Norges Bank vil kunne yte S-lån ut over 20 prosent av forvaltningskapitalen dersom det er stilt garanti fra sikringsfondet.

• For å avhjelpe likviditetsproblemer i valuta vil Norges Bank tilby kronelån med swap, dette til markedsrente.

• Til kredittforetak kan Norges Bank yte lån via annen bank. Lånet vil ha karakter av S-lån, til en D-lånsrente +0,5 prosent.

Ifølge referat av 17.12.90 fra møtet mellom toppledelsen i Norges Bank og i «de fire store»

(DnB, Kreditkassen, Fokus Bank, og Sparebanken NOR) om situasjonen i bankene, mente alle fire banklederne at det ville være håndterbart å realisere tilstrekkelig kapitaltilførsel til å oppfylle det nye kravet om ansvarlig kapital ved utgangen av 1992. Mens statlig kapitaltilførsel ikke ville representere noen løsning med mindre ingen andre løsninger var mulige, ville valutainnskudd fra Norges Bank ha en positiv psykologisk effekt i markedet.

Finansdepartementet utarbeidet 20.12.90 et omfattende internt notat¹⁶² som tok opp mange av de samme problemstillingene som var drøftet på møtene med Kredittilsynet og Norges Bank, og som også disse to institusjonene i varierende grad hadde adressert i egne notater. I Finansdepartementets interne notat ble det fremholdt at selv om «vi i dag ikke har noen systemkrise er det flere faresignaler». Videre ble det understreket at «Staten må være forberedt på å bidra til å unngå at det utvikler seg en systemkrise i det norske finansmarkedet». I oppsummeringen ble det blant annet tilrådd at finansnæringens egenkapitaltilgang kunne bli styrket ved at den på linje med andre næringer trakk til seg kapital fra Folketrygdfondet eller ved alternative statlige opplegg. For å sikre tilstrekkelig tillit til de større norske bankene i utlandet, skulle det vurderes en erklæring fra finansministeren, eventuelt sammen med Norges Bank og sikringsfondene. Banker i soliditetskrise skulle henvises til sikringsfondene, og eventuell styrking av Sparebankenes sikringsfond burde skje ved bevilgning over statsbudsjettet. Støtte til Forretningsbankenes sikringsfond ville ikke være aktuelt før kapitalen i fondet var brukt til støttetiltak.

Etter drøftinger med Finansdepartementet, Kredittilsynet og Norges Bank vedtok styret i Forretningsbankenes sikringsfond 20.12.90 å gi Fokus Bank en egenkapitalgaranti på 1500

162 Finansdepartement-notat datert 20.12.90, «Inntjeningsproblemene i forretnings- og sparebanker.

Håndteringen av krisebanker». Jf Norges Bank Staff Memo 2011/18.

168

millioner kroner. Garantien var å betrakte som ikke innbetalt ansvarlig kapital, og ble godkjent av Kredittilsynet som egenkapital etter gjeldende forskrift om ansvarlig kapital.

Egenkapitalen til Fokus Bank ville dermed øke fra 4,2 prosent til 8,2 prosent av beregningsgrunnlaget. På det samme møtet vedtok Fondet retningslinjer for tilførsel av preferansekapital¹⁶³ til medlemsbanker etter søknad. Totalrammen ble satt til 2 milliarder kroner. Utgangspunktet for vedtaket var behovet for å opprettholde stabilitet og tillit til det norske forretningsbanksystemet. En forutsetning for tildeling av preferansekapital var at bankens budsjettopplegg for 1991 skulle bringe resultatregnskapet i balanse, eller helst i overskudd, i løpet av 1991. En betydelig del av fondets samlete midler på om lag 3,8 milliarder kroner ved utgangen av 1990¹⁶⁴ ville derved bli anvendt til å styrke forretningsbankenes kjernekapital ved kjøp av preferansekapital og ved innløsning av egenkapitalgarantien til Fokus Bank.

I perioden 1987-90 hadde Sparebankenes sikringsfond gitt lån eller garantier til 12 sparebanker som hadde likviditets- eller soliditetsproblemer. Ved utgangen av 1990 hadde Fondet en egenkapital på 38 millioner kroner og et samlet garantiansvar for problembanker på 1,2 milliarder kroner, hvorav 650 millioner kroner for Sparebanken Nord-Norge og 500 millioner kroner for Sparebanken Nordland. Den manglende egenkapitalen i Fondet var erstattet av omkring 3,5 milliarder kroner i garantier fra medlemsbankene, noe som utgjorde om lag ¼ av sparebankenes samlete ansvarlige kapital. I tillegg hadde Sparebankenes sikringsfond 350 millioner i S-lån fra Norges Bank. Ved utgangen av 1990 var det således klart at det soliditetsvern som de to bankgruppenes sikringsfond skulle representere ikke ville være i stand til å håndtere ytterligere betydelige driftsunderskudd i bankene.

5.6 Etablering av Statens Banksikringsfond