Bankstrukturpolitikken i perioden 1970-84

4.3.1 Uttalelser ved sjefdirektør Getz Wold og etablering av ny sparebankkomité

Selv om distriktspolitiske hensyn også i perioden 1970-84 ble tillagt stor vekt ved utformingen av strukturpolitikken på finanssektorområdet, fikk konkurransemessige forhold etter hvert større oppmerksomhet. I sin årstale i februar 1972 uttalte sjefdirektør Knut Getz Wold blant annet:

«Størrelsen av de norske forretningsbankene i forhold til bankene i utlandet har fått ny aktualitet i samband med økende internasjonal økonomisk integrasjon. Utviklingen blant annet i Sverige viser de problemene som her foreligger etter som de bedriftene de betjener, vokser og får et større og mer differensiert kredittbehov. Her i Norge må en være interessert i å bevare en viss konkurranse også mellom de aller største forretningsbankene. Men tallet på disse forretningsbankene behøver ikke nødvendigvis være det samme som i dag.

Sparebankforeningen oppnevnte i fjor (1971) en komité for å utarbeide en langtidsplan for sparebankenes virksomhet og plass i kredittsystemet. Komitéen forutsettes å ha sin innstilling klar i år. Den må ventes å bli av stor verdi for den stortingsmeldingen som vil bli lagt frem om sparebankenes plass i kredittsystemet.»

Bakgrunnen for opprettelsen i mai 1970 av sparebankkomitéen (Planleggingskomitéen), som Getz Wold viste til, var at mange mente at gjennomføringen av forslagene fra den omtalte Områdekomitéen, gikk for sakte. Planleggingskomitéen ble ledet av professor Ole Myrvoll fra NHH. Komitéen fikk et bredere mandat enn Områdekomitéen. I tillegg til strukturspørsmål skulle den fremme forslag om sparebankenes arbeidsoppgaver, organisasjonsmessige oppbygging, sparebanksamarbeid og egenkapitalspørsmål. Bakgrunnen for det bredere mandatet var at myndighetene ville komme med en stortingsmelding om sparebankenes og andre finansinstitusjoners plass i det norske kredittsystemet. I arbeidet til Planleggingskomitéen var Stortingsmelding nr. 35 (1967-68) om bankstrukturen en viktig premiss. Siden utviklingen fortsatt gikk i retning av store, landsomfattende forretningsbanker, mente Planleggingskomitéen at målet om selvstendige og sterke regional-/distriktsbanker måtte ivaretas av allsidige distriktsparebanker eller fylkessparebanker. Disse måtte ha en størrelse som gjorde det mulig å dekke de behov for banktjenester som fantes i distriktet.⁵⁴ Da sjefdirektør Getz Wold holdt sin årstale i 1972, var tilrådingen fra Planleggingskomitéen ennå ikke publisert. I årstalen påpekte Getz Wold at forhandlingene om sammenslutning av to forretningsbanker i Nord-Norge og av de to gjenværende forretningsbankene på Sunnmøre ikke hadde ført frem, selv om det syntes å være enighet om at dette ville være fornuftige tiltak. Getz Wold understreket at Stortingets retningslinjer for den norske bankstrukturpolitikken fortsatt skulle legges til grunn ved behandlingen av

53 Erik Brofoss berørte også temaet i sin årstale 10.02.69.

54 Bankstrukturspørsmål ble også omhandlet i St.meld. nr. 99 (1973-74) «Om demokratisering av forretningsbankene» og i Ot.prop. nr. 36 (1976-77) «Om sparebankloven».

65

konsesjonssøknader. Sammenslutninger som brøt med disse retningslinjene kunne ikke påregne å få positivt svar. Det var fremdeles mange små banker i distrikts-Norge, og større prosjekter i distriktene kunne derfor ha problemer med å skaffe nødvendig driftskapital. Dette hadde imidlertid bedret seg etter hvert som de store forretningsbankene gjennom fusjoner hadde fått et filialnett som dekket det meste av landet. Investeringskapital fikk bedriftene enten fra lokale banker eller fra ett av de statlige instituttene som var opprettet for å dekke dette formålet.⁵⁵

4.3.2 Anbefalingene fra Planleggingskomitéen⁵⁶

Planleggingskomitéen kom med sin innstilling i desember 1974. Hovedanbefalingen var at sparebankene burde samordnes i distriktsparebanker, og at disse måtte ha en størrelse som gjorde dem i stand til å oppfylle de målsettinger sparebankene burde ha for sin virksomhet.

Det betydde at alle lokale og regionale behov for banktjenester skulle kunne dekkes.

Komitéen foreslo ikke eksakte geografiske løsninger slik Områdekomiteen hadde gjort, idet man ikke hadde tilstrekkelig innsikt i lokale holdninger og forhandlingssituasjoner. Siden distriktsparebankene skulle representere et fullverdig alternativ til de landsomfattende storbankene, og fylkene var i ferd med å få en mer fremtredende plass i samfunnets oppbygging, mente komitéen at et siktemål om fylkesbanker kunne være naturlig. Det burde neppe være mer enn to-tre sparebanker i hvert fylke. Dersom lokale forhold tilsa det, kunne man tenke seg distriktsparebanker som dekket mer enn ett fylke. Komitéen ønsket imidlertid ikke distriktsparebanker som hadde virkeområder som gikk over i hverandre.

Sparebankforeningens ekstraordinære årsmøte i mai 1975 sluttet seg i det vesentlige til innstillingen. Det ble imidlertid forutsatt at det var de enkelte sparebanker og det enkelte distrikt som måtte bestemme i hvilken grad de ønsket å følge forslagene om å slutte seg sammen til større enheter. Det ble også understreket at en desentralisert organisasjonsform for sparebankene burde opprettholdes for å ta vare på verdien av nære kontakter med lokalsamfunnet. I Finansdepartementets forslag i 1976 til revisjon av sparebankloven, Ot.prp.

nr. 36 (1976-77), ble det uttalt at det var ønskelig med en utbygging av sparebanker til større regionale enheter, men slik at sparebankenes tilknytning til lokalsamfunnet ble bevart.

Departementets forslag bygde på et forslag fra en arbeidsgruppe der også Norges Bank var representert.⁵⁷ Finansdepartementet la imidlertid ikke opp til et så bestemt organisasjons-mønster som det Planleggingskomitéen hadde gått inn for, og regnet med at en fortsatt ville ha et sparebankvesen med både selvstendige lokalbanker, regionalbanker og enkelte banker som ble dominerende i sitt fylke. Sammenslutninger av sparebanker over fylkesgrensene burde bare unntaksvis komme på tale. Strukturrasjonaliseringen i sparebankvesenet var imidlertid en oppgave som sparebankene selv måtte ha ansvaret for.

I Norges Banks uttalelse til lovforslaget fremkom følgende om sparebankstrukturen:

«Den videre tilnærmingen som en nå må regne med, sammen med utviklingen i retning av større sparebankenheter, reiser imidlertid spørsmål av betydelig strukturpolitisk rekkevidde

55 Rådgiving i forbindelse med bankstrukturen var også et tema i Knut Getz Wolds Kristofer Lehmkuhl-forelesning ved NHH i 1972 («Norges Banks samarbeid med statsmaktene, bankene og utlandet»).

56 Informasjon er hentet fra Sparebankforeningens hjemmeside.

57 Ved kontorsjef Knut Knutssøn, Juridisk Kontor.

66

for norsk bankvesen. …En vil stå overfor helt andre problemstillinger enn de som i sin tid dannet grunnlaget for Stortingsmelding nr. 35 (1967-68) og som fremdeles er rettesnoren for konsesjonspolitikken. På denne bakgrunn ville Norges Bank ha funnet det nyttig med en bredere og mer prinsipiell debatt om sparebankenes rolle i vårt kredittvesen, før en vedtok bestemmelser som styrer utviklingen i en bestemt retning.»

Stortingets finanskomité sluttet seg i hovedsak til Finansdepartementets syn på bankstrukturen (Innst. O. nr. 56 (1976-77). Finanskomitéen hadde imidlertid en mer åpen holdning enn Finansdepartementet på spørsmålet om fylkesgrensene som ytre grenser for sparebank-sammenslutninger. Komitéen mente at lokale geografiske og økonomiske forhold burde være avgjørende ved sparebankfunksjoner, og at også de berørte sparebankenes eget syn burde tillegges stor vekt. Det samme gjaldt vurderingene til lokale folkevalgte organer, kommunestyrer og fylkesting og de ansatte.

Den første distriktsparebanken som ble dannet på grunnlag av de organisasjonsmessige forslagene fra Planleggingskomitéen, var Sparebanken Rogaland, som ble etablert i oktober 1976. Årsaken var muligens at den som ivret sterkest for opprettelsen av banken, Tor Sekse⁵⁸, hadde vært sekretær for det offentlige bankstrukturutvalget på begynnelsen av 1960-tallet og hadde vært medlem av både Områdekomitéen og Planleggingskomitéen. Allerede før behandlingen av Planleggingskomitéen hadde det funnet sted fusjoner som la grunnlaget for senere distriktsparebanker. Dette skjedde i Aust-Agder, Trøndelag, Bergensområdet og i Oslo og Akershus. Den neste distriktsparebanken som ble dannet var Sparebanken Buskerud i 1977 med en fusjon mellom fire av fylkets banker. I 1981 ble Sparebanken Vestfold etablert, og i 1982 fusjonerte Bergen Sparebank med et stort antall sparebanker i Hordaland til Sparebanken Vest. I 1982 ble også Sparebanken Hedmark dannet ved en fusjon mellom Nord-Østerdal Sparebank og Hedmarken Sparebank, som var dannet ved fusjoner i Hamar-området tidlig på 1970-tallet. I søknaden i 1977 om sammenslutning av Måsøy Sparebank i Finnmark og Tromsø Sparebank i Troms fant Direksjonen at en rekke ekstraordinære forhold måtte sies å foreligge, og den anbefalte derfor sammenslutningen over fylkesgrensen.

4.3.3 Perioden 1980-84 - Enda en strukturkomité for sparebankene.

I april 1981 nedsatte sparebanknæringen nok et utvalg til å utrede sparebankstrukturen.

Bakgrunnen var at en komité nedsatt av Telemark Sparebanklag hadde konkludert med at en sammenslutning mellom sparebanker og Fellesbanken ville være den eneste løsning som på sikt fremmet sparebankenes mål. Det ble foreslått å omdanne Fellesbanken til en selveiende bankstiftelse, det vil si en Sparebanken Norge⁵⁹ med Fellesbanken som basis. Dette avvek sterkt fra Planleggingskomitéens tidligere forslag om distriktsparebanker. Det nye strukturutvalget hadde åtte medlemmer oppnevnt av Sparebankforeningens styre og tre medlemmer oppnevnt av Fellesbankens styre. Utvalget avga sin innstilling i mai 1983, og den sluttet seg i hovedsak til Planleggingskomitéens tilrådinger. Hovedkonklusjonen var at sparebankene ved sin strukturutvikling skulle sikre et slagkraftig, desentralisert banksystem utenom de tre landsomfattende forretningsbankene som hovedsakelig bygget på distrikts- eller

58 Sekse (cand. oecon, 1956) arbeidet i Norges Bank i perioden 1960-1964.

59 I Sverige fikk man vel 10 år senere, i 1992, en lignende konstruksjon. Da ble «Sparbanken Sverige AB»

dannet med basis i 11 sparebankstiftelser og 90 frittstående sparebanker.

67

fylkesbanker. En landsomfattende sparebank ville ikke være noe godt grunnlag for å opprettholde et sparebankvesen forskjellig fra forretningsbankvesenet. Innstillingen var enstemmig. Også representantene oppnevnt av Fellesbanken sluttet seg til dette synet.

Strukturutvalget foretok flere viktige prinsipielle avklaringer som fikk betydning for strukturutviklingen og det fremtidige sparebanksamarbeidet. Det ble slått fast at banksammenslutninger ikke var noe mål i seg selv. For den enkelte bank var det avgjørende at den hadde tilstrekkelig ressurser til å dekke behovet for banktjenester i det lokalsamfunn der banken hadde sin virksomhet, og at den var i stand til å tilpasse seg de behov som fulgte av endringer i samfunnet. Selv om større sparebankenheter kunne være ønskelig, kunne lokale forhold tilsi at enkelte banker ønsket å stå utenom. Av hensyn til samholdet i sparebankvesenet var det viktig at slike beslutninger ble akseptert og respektert. Så lenge man hadde lokalbanker og banker som dekket større områder, burde det aksepteres at sparebankene konkurrerte med hverandre. Sparebankforeningen sluttet seg på årsmøtet i oktober 1983 til strukturutvalgets innstilling.

4.3.4 Nye strukturinitiativ fra offentlige myndigheter

Mot slutten av 1970-tallet ble det stadig klarere at noe burde gjøres med strukturen på forretningsbanksiden. Finansdepartementet nedsatte derfor en arbeidsgruppe med representanter fra Finansdepartementet, Bankinspeksjonen og Norges Bank, som i juni 1980 kom med innstillingen «Forretningsbankstrukturen i Østlandsregionen». Innstillingen inneholdt forslag om sammenslutninger mellom enkelte regionbanker og de største forretningsbankene. Etter dette kom det søknad fra DnC om fusjon med Oplandsbanken, fra Kreditkassen om fusjon med Vestfoldbanken og fra Bøndernes Bank om fusjon med Telemarksbanken. I samsvar med Direksjonens tilråding ble alle disse fusjonene godkjent. I august 1981 mottok Norges Bank et brev fra Forretningsbanken A/S hvor det ble reist spørsmål om den praksis konsesjonsmyndighetene hadde fulgt var i overensstemmelse med de retningslinjer som Stortinget hadde fastsatt. Allerede høsten 1980 hadde imidlertid Direksjonen på grunnlag av et notat fra Kredittpolitisk avdeling drøftet gjeldende retningslinjer for bankstrukturpolitikken, den faktiske utviklingen i relasjon til retningslinjene og behovet for en ny gjennomdrøfting av retningslinjene.⁶⁰ I februar 1982, det vil si samtidig som komitéarbeidet til sparebanknæringens strukturutvalg pågikk, nedsatte Finansdepartementet en arbeidsgruppe som skulle komme med prinsipielle retningslinjer for norsk bankstruktur. Gruppen ble ledet av direktør John Tvedt fra Norges Bank.

I arbeidsgruppens rapport, som ble avlevert i desember 1982 (NOU 1982:39 «Om bankstrukturen»), ble det konkludert at hensynet til konkurranse og alternative banktilbud talte for et desentralisert bankvesen som bestod av konkurrerende enheter. Man burde søke å etablere langt sterkere sparebankenheter enn de man hadde. Det ble fremholdt at den forskjellen som hadde eksistert mellom forretningsbankers og sparebankers virkeområder frem til slutten av 1970-årene var i ferd med å elimineres. Dersom sparebanker som ledd i etablering eller utbygging av distriktsparebanker ønsket sammenslutninger over fylkesgrenser, burde det godtas. Arbeidsgruppens flertall, alle unntatt representantene fra Bankinspeksjonen

60 Saken var til behandling i direksjonsmøter 07.11.80 og 14.11.80.

68

og Sparebankforeningen, foreslo en viss oppmykning med hensyn til fusjoner mellom forretningsbanker og sparebanker når dette kunne bidra til sterkere regionale bankenheter.

Den rettslige organiseringen av en slik sammenslått enhet måtte være opp til de to fusjonerende bankene å avgjøre.

Flertallet frarådde at det gjennom fusjoner skjedde en ytterligere konsentrasjon om de tre store forretningsbankene. En mer restriktiv fusjonslinje burde imidlertid følges opp av en mer liberal praksis med hensyn til disse tre bankenes adgang til filialopprettelser. Som et første skritt burde en tillate fri etablering innen samme fylke som hovedkontoret lå. Flertallet mente at søknader om filialetablering utenfor området der det gjaldt fri etablering, burde behandles liberalt. Det burde foreligge klare grunner for å nekte etablering. Gruppen fant det hensiktsmessig at distriktsbanker fikk anledning til å etablere seg i Oslo for å få kontakt med pengemarkedet, men de burde ikke få bygge opp et filialnett der. Gruppen kom også inn på spørsmålet om etablering av utenlandske banker i Norge. Etter arbeidsgruppens syn burde utenlandske banker få etablere seg i Norge med hjemmel i forretningsbankloven. Slik etablering burde skje i form av norske aksjeselskaper (datterbanker), og ikke som filialer.

Norges Bank ga i brev av 04.03.83 sin tilslutning til forslagene fra Bankstrukturutvalget.

Ifølge Norges Bank burde fremtidig bankstruktur være mer preget av regionale enheter som konkurrerte med de store forretningsbankene slik at det på distriktsplan var flere alternative og konkurrerende banktilbud. Dette tilsa en restriktiv konsesjonspraksis for de tre største forretningsbankene når det gjaldt fusjoner med de øvrige forretningsbanker. Norges Bank var positiv til sammenslutninger mellom forretnings- og sparebanker dersom dette ville bidra til sterkere regionale bankenheter. Det burde være opp til partene selv å avgjøre organisasjonsformen til den fusjonerte enheten.

Etter Finansdepartementets høringsrunde behandlet Stortinget 19.01.84 forslagene til prinsipielle retningslinjer for norsk bankstruktur i St. meld. nr. 88 (1982-83).⁶¹ Resultatet ble en politikk hvor en la opp til en liberal behandling av fusjonssøknader, spesielt i sparebanksektoren. Fusjoner over fylkesgrenser kunne godkjennes dersom fusjonen skjedde i et område eller region som var økonomisk og geografisk knyttet sammen. Det skulle også gis tillatelse til fusjoner mellom en forretningsbank og en sparebank. Som hovedregel skulle den fusjonerte banken da organiseres som en sparebank. Fusjonssøknader hvor en av de tre store forretningsbankene var part, skulle behandles restriktivt.

I samsvar med St. meld. nr. 88 (1982-83) ble det også foreslått at det ble gitt generelt samtykke til å opprette filialer innen det fylket hvor en bank hadde sitt hovedkontor. Banker som ønsket å opprette filialer utenfor eget fylke måtte fortsatt søke om tillatelse, men søknadene skulle behandles liberalt. Dette skulle også gjelde de tre største forretningsbankene, men disse kunne ikke påregne godkjennelse av filialetableringer på mindre steder. Bankenes funksjonærforbund var negative til liberalisering av filialetableringer, og fremholdt at dersom konsesjonsplikten for filialer ble opphevet måtte det fortsatt være en konsesjonsordning for blant annet minibanker i de tilfeller hvor disse ble

61 Revidert nasjonalbudsjett 1983 kap. 2 «Om bankstrukturen», Innst. S. nr. 57 (1983-84) «Om bankstrukturen»

og debatt i Stortinget om bankstrukturen.

69

plassert i fysisk avstand fra et ekspedisjonskontor. Ifølge funksjonærforbundet ville en liberalisering også på dette området øke antall automater sterkt, og ville redusere sysselsettingen i bankene. Regjeringen fant imidlertid at det ikke var i tråd med ønsket om effektivisering og en mer liberal konsesjonspraksis å underlegge minibanker og salgsstedsterminaler konsesjonsplikt.