11.4.1 Fremme likestilling
Departementet foreslår, på samme måte som Dis-krimineringslovutvalget, at diskrimineringslove-nes formål skal være å fremme likestilling. Depar-tementet foreslår videre at likestilling skal forstås som likeverd, like muligheter og rettigheter, samt tilgjengelighet og tilrettelegging.
Begrepet likestilling er ikke entydig og anven-des antakelig ofte uten noen helt klar oppfatning om det nærmere innholdet. De fleste har likevel en intuitiv forståelse av kjerneinnholdet i begrepet likestilling, noe som gjør det egnet som et nøkkel-begrep med hensyn til diskrimineringslovgivnin-gens formål.
I lovgivningen har dette begrepet tradisjonelt blitt brukt i tilknytning til kjønn og kvinners stil-ling, jf. formålsbestemmelsen i likestillingsloven
§ 1. Begrepet brukes nå stadig oftere også i rela-sjon til andre diskrimineringsgrunnlag, jf. for eksempel formålsbestemmelsene i diskrimine-ringsloven § 1 og diskriminerings- og tilgjengelig-hetslovens § 1.
Departementet foreslår at formålet med diskri-mineringslovene fortsatt skal være likestilling. I formålsbestemmelsene bør dette knyttes til det eller de diskrimineringsgrunnlagene som den enkelte lov omfatter.
Departementet mener at de særlige diskrimi-neringslovene i utgangspunktet bør ha samme for-mål. Arbeidsmiljøloven står imidlertid her i en særstilling fordi loven kun gjelder i arbeidslivet og fordi lovens formål er knyttet til alle lovens bestemmelser og ikke bare diskrimineringsre-glene. Departementet foreslår derfor ingen end-ringer i arbeidsmiljølovens formålsbestemmelse.
Likeverd
Et element av likestillingsbegrepet er likeverd.
Prinsippet om menneskers likeverd er et funda-ment for menneskerettighetene, og er uttrykkelig slått fast i FNs verdenserklæring om menneske-rettigheter. Demokratiet og velferdssamfunnet bygger på at alle mennesker er like verdifulle og har samme menneskeverd. Likeverd innebærer en rett til å bli respektert for den man er, uavhen-gig av biologiske, sosiale og kulturelle forskjeller.
Like rettigheter og like muligheter
Ett formål med diskrimineringslovgivningen er å styrke utsatte individers stilling i samfunnet. I
norsk likestillingsperspektiv har oppmerksomhe-ten særlig vært rettet mot kvinner, personer med nedsatt funksjonsevne, innvandrere, etniske mino-riteter, homofile og eldre.
Likestilling for individer betyr at alle skal ha like rettigheter og like muligheter. Alle skal for eksempel ha like muligheter til utdanning, arbeid og inntekt så vel som tilgang til boliger, varer og tjenester.
Alle skal selvsagt ha like formelle muligheter.
Men like formelle muligheter er ikke tilstrekkelig.
Alle bør også ha like reelle muligheter. Mulighe-tene bør rent faktisk kunne benyttes. Våre forut-setninger med hensyn til språk, funksjonsevne, religion, kulturell bakgrunn osv., har betydning for den enkeltes reelle muligheter. Dette betyr blant annet at tjenester bør tilrettelegges slik at de møter de forskjellige behovene i befolkningen.
Diskrimineringslovgivningen skal påvirke holdninger og øke bevisstheten om diskrimine-rende praksis og barrierer. Tilsynelatende nøy-trale regler, praksis, kultur og forutsetninger kan føre til strukturelle ulemper for enkelte. Dette kan bidra til å øke forståelsen for at en saklig behand-ling ofte krever en differensiert tilnærming for å møte relevante forskjeller i behov.
Diskrimineringsvernet skal fremme demokra-tiet. Like muligheter innebærer en nedbygging av mekanismer som fører til utestengning, under-klasse og underrepresentasjon; og en opprettelse av mekanismer (tiltak) som bidrar til inkludering og en rettferdig representasjon på samfunnets arenaer. Diskrimineringsvernet bidrar således til å integrere representanter for ulike grupper i sty-ringsprosesser og samfunnsdebatter. Vernet skal også sikre at rettsstatens idealer – som likhet for loven, forutberegnelighet og vernet mot vilkårlig-het og maktmisbruk – oppfylles og ivaretas.
Tilgjengelighet og tilrettelegging
Likestilling innebærer også tilgjengelighet. Med det menes at samfunnet organiseres og innrettes slik at alle kan delta på ulike arenaer, benytte ret-tigheter og tjenestetilbud, ta utdanning, få arbeid, ha egen inntekt osv. Bygninger, transportmidler mv. må gjøres tilgjengelige for alle. Tilgjengelig-heten er en forutsetning for samfunnsdeltakelse.
Tilgjengelighet betyr at det må tas hensyn til at vi er forskjellige. Samfunnet må tilpasses våre ulike behov og forutsetninger.
Manglende tilgjengelighet fungerer som barri-erer mot like muligheter og lik deltakelse. Dette er et likeverdsproblem og et demokratisk pro-blem. I tillegg vil manglende tilgjengelighet være
et praktisk problem og kunne oppleves kren-kende. Det er derfor et mål å fjerne eksisterende barrierer og å hindre at nye skapes. For eksempel skyldes utestengning av mennesker med nedsatt funksjonsevne ofte at det fysiske miljøet er utfor-met slik at det hindrer deres deltakelse. Barrierer kan også eksistere i andre former, for eksempel språklige barrierer.
Mål om tilgjengelighet knyttes gjerne til per-soner med nedsatt funksjonsevne. Departementet mener imidlertid at tilgjengelighet også kan være relevant når det gjelder andre grupper i samfun-net.
For å få bedre frem at også andre enn perso-ner med nedsatt funksjonsevne opplever slike samfunnsskapte barrierer, bør målet om tilgjenge-lighet suppleres med et mål om tilrettelegging.
For eksempel vil personer som ikke behersker norsk ha problemer med å få nødvendig informa-sjon og å fylle ut skjemaer. Et annet eksempel er arbeidsmiljø, arbeidstid og andre arbeidsvilkår som ikke alltid er tilpasset arbeidstakere som er gravide eller som har omsorg for små barn. Dette fører til at disse arbeidstakerne ikke får samme muligheter i arbeidslivet som andre.
Målet om tilgjengelighet og tilrettelegging operasjonaliseres gjennom reglene om universell utforming og individuell tilrettelegging i diskrimi-nerings- og tilgjengelighetsloven.
Målet har også sammenheng med forbudet mot indirekte diskriminering, som etter de ulike lovene fortolkes slik at det innebærer en viss plikt til aktive handlinger og tilpasninger. For å bruke et av eksemplene fra forrige avsnitt: Det kan være diskriminerende ikke å gjøre tilpasninger i arbeidsforholdet slik at gravide arbeidstakere kan fortsette å arbeide frem mot fødselen. Overfor transpersoner kan det være diskriminerende ikke å gjøre endringer i lønnsslipper, adgangskort, e-postadresser osv. når en arbeidstaker får nytt navn og personnummer etter kjønnsbekreftende behandling.
I tillegg har målet sammenheng med plikten til aktivt likestillingsarbeid. For en arbeidsgiver kan dette bety at det tas særlige hensyn eller settes i verk egne tiltak rettet mot enkelte ansatte, for eksempel de som tilhører et bestemt trossamfunn.
Departementet mener derfor at målet om til-gjengelighet og tilrettelegging bør tas inn i alle diskrimineringslovene. At dette løftes frem i for-målsbestemmelsen vil ikke innebære innholds-messige endringer i diskrimineringsvernet.
11.4.2 Bedre kvinners stilling og bygge ned funksjonshemmende barrierer
Departementet mener at det fortsatt bør stå i like-stillingsloven at loven særlig tar sikte på å bedre kvinners stilling og at det fortsatt bør stå i diskri-minerings- og tilgjengelighetsloven at loven skal bidra til å bygge ned funksjonshemmende barrie-rer og hindre at det skapes nye.
Departementet er enig med Diskriminerings-lovutvalget i at alle diskrimineringsgrunnlag tar særlig sikte på å verne noen personer, uten at dette er uttrykt i lovteksten. For eksempel gjelder forbudet mot aldersdiskriminering alle aldersnivå, men retter seg særlig mot eldre og seniorpolitiske formål. Forbudet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering gjelder heterofile, så vel som homofile, lesbiske og bifile. Det er likevel ingen tvil om at det er homofile, lesbiske og bifile som har sterkest behov for vern. Tilsvarende gjelder vernet mot diskriminering på grunn av etnisitet og religion. Forbudet gjelder enhver diskrimine-ring begrunnet i slike forhold, og kan også påbe-ropes av personer med etnisk norsk eller kristen bakgrunn. Diskrimineringsvernet er likevel moti-vert av etniske minoriteters faktiske situasjon og at de er særlig utsatt for diskriminering.
Likestillingsloven forbyr kjønnsdiskriminering av både kvinner og menn. Det fremheves likevel i lovtekst og forarbeider at loven særlig tar sikte på å fremme kvinners stilling. Dette begrunnes slik i forarbeidene:
«Det har også vært innvendt at en lov om like-stilling mellom kjønnene kan virke til å tilsløre de reelle problemene, ved at den tilsynelatende legger like stor vekt på menns vansker og begrensninger innenfor det tradisjonelle kjønnsrollemønster som kvinners. Det har der-for vært hevdet at det som kreves i dagens situ-asjon er lovregler som forbyr diskriminering av kvinner, og som sikrer kvinner særrettigheter i samfunnet. Departementet er enig i at lovens praktiske hovedmål i dagens samfunn og i lang tid framover må være å bedre kvinners stilling.
(…) Det er fullt mulig innenfor rammen av en lov som forbyr forskjellsbehandling på grunn av kjønn, å sikre at loven særlig skal virke til fordel for den svakere part.» (Ot.prp. nr. 1 (1977-1978) kapittel 3.1 side 5-6).
Departementet vil bemerke at, selv om menn kan diskrimineres på grunn av kjønn i noen situasjoner, er det fremdeles slik at kvinner diskrimineres i større grad enn menn, og at kvinner har en svakere
stilling enn menn på mange samfunnsområder. I denne sammenheng bør det også legges vekt på at FNs kvinnediskrimineringskonvensjon kun gjel-der diskriminering av og rettigheter for kvinner.
Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven har en noe annen karakter enn de andre diskrimine-ringslovene ved at den allerede ved formuleringen av diskrimineringsgrunnlaget retter seg mot soner med nedsatt funksjonsevne. For disse per-sonene er nedbygging av funksjonshemmende barrierer en helt avgjørende faktor for deltakelse og muligheter i samfunnet. I forarbeidene presise-res det at:
«loven også skal bidra til nedbygging av sam-funnsskapte funksjonshemmende barrierer, og hindre at nye skapes. Denne formuleringen understreker viktigheten av å fjerne eksiste-rende barrierer, samtidig som det er et mål om aktivt å hindre at nye diskriminerende barrie-rer oppstår.» (Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) kapit-tel 9.2.5 side 76).
Departementet viser til at flere høringsinstanser var uenige i at gjeldende presiseringer i likestil-lingsloven og diskriminerings- og tilgjengelighets-loven skulle bortfalle.
Departementet viser også til at utvalgets for-slag ikke skulle innebære noen endringer i gjel-dende rett. Det var utvalgets mening at presiserin-gene skulle innfortolkes i den nye formålsbestem-melsen, selv om de ikke skulle fremgå av loven.
Å fremme kvinners stilling og å bygge ned funk-sjonshemmende barrierer skulle fortsatt være en del av formålet med diskrimineringsvernet. Flere høringsinstanser ga sin tilslutning til dette.
Det er kun likestillingsloven og diskrimine-rings- og tilgjengelighetsloven som i dag har for-målsbestemmelser som retter seg mot bestemte individer. Dette korresponderer med FNs kvinne-diskrimineringskonvensjon og konvensjonen om rettigheter for personer med nedsatt funksjons-evne, som i dette aspektet skiller seg fra de andre FN-konvensjonene om diskriminering.
Departementet mener at det er behov for å presisere dette i lovteksten og ikke bare i forarbei-dene. Dette ble påpekt av flere høringsinstanser.
Å løfte frem noen særlige hensyn knyttet til bestemte grunnlag i lovteksten er i tillegg lovtek-nisk enklere når disse grunnlagene reguleres i egne lover.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at formålsbestemmelsene i de fire diskriminerings-lovene skal inneholde følgende hovedelementer:
– Fremme likestiling
– En definisjon av hva likestilling innebærer I tillegg skal formålsbestemmelsene i likestillings-loven og diskriminerings- og tilgjengelighetslikestillings-loven angi henholdsvis at loven særlig tar sikte på å bedre kvinners stilling og bidra til nedbygging av samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes.
12 Diskrimineringsforbudet og lovlig forskjellsbehandling
Dette kapittelet omhandler hvordan diskrimine-ringsforbudet og adgangen til lovlig forskjellsbe-handling skal utformes i diskrimineringslovene.
Departementet foreslår at det utformes en likelydende bestemmelse i diskrimineringslo-vene, som slår fast hovedregelen om at direkte og indirekte diskriminering er forbudt. Departemen-tet foreslår videre at forbudsbestemmelsen skal definere direkte og indirekte forskjellsbehand-ling. Forbudsbestemmelsen skal også utrykkelig regulere forskjellsbehandling på grunn av eksiste-rende, tidligere, fremtidige eller antatte forhold samt tilknytningsdiskriminering.
Diskrimineringsgrunnlagene drøftes i kapittel 10 og diskrimineringsforbudenes saklige virke-område drøftes i kapittel 9.
Departementet har videre vurdert gjeldende regler i diskrimineringslovene om saklig for-skjellsbehandling. Departementet foreslår en like-lydende, generell bestemmelse om lovlig for-skjellsbehandling i hver lov. Departementet fore-slår videre at bestemmelsen om lovlig forskjells-behandling skal gjelde generelt, og erstatte særre-glene for trossamfunn til å forskjellsbehandle.
Departementets forslag innebærer at bestem-melsene i diskrimineringslovene om forbud mot diskriminering og lovlig forskjellsbehandling får en ny felles språkdrakt og struktur. Forslagene er av lovteknisk karakter og innebærer ingen endringer i gjeldende rett når det gjelder forbud mot diskrimi-nering og adgangen til lovlig forskjellsbehandling.
Diskrimineringslovutvalget behandler diskri-mineringsforbud og lovlig forskjellsbehandling i NOU 2009: 14 kapittel 15 side 184 og kapittel 16 side 189.