A primeira defesa veemente de uma política nacional de ciência e tecnologia baseada em apoio público pode ser atribuída a Francis Bacon, em 1627, quando reivindicou a criação de um grande instituto de pesquisa (FREEMAN, 1974). Contudo, até o final do século XIX os apoios às academias de ciências, sociedades científicas ou pesquisas universitárias permaneceram reduzidos. O quadro começou a mudar com o surgimento de novas tecnologias químicas e elétricas, o que provocou a expansão dos gastos governamentais em laboratórios que tinham por finalidade definir os padrões industriais e as normas para a indústria nascente. Porém, executavam também pesquisas. Ao longo do século XX, o apoio governamental apenas cresceu, principalmente durante as duas Guerras Mundiais e a Guerra Fria (ANDRADE, 2009). No Brasil, o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), criado em 1985, passou a coordenar a execução de programas e ações voltadas para consolidar a Política Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação, que incluem as duas das mais importantes agências de fomento do País: a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). O objetivo dessa política foi transformar o setor em componente estratégico do desenvolvimento econômico e social do País, contribuindo para que seus benefícios sejam distribuídos de forma justa a toda a sociedade.
O CNPq, agência do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), criado em 1951, tem como missão: “Fomentar a Ciência, Tecnologia e Inovação e atuar na formulação de suas políticas, contribuindo para o avanço das fronteiras do conhecimento, o desenvolvimento sustentável e a soberania nacional”. Dentre suas ações, as principais são: fomentar a pesquisa científica e tecnológica e incentivar a formação de pesquisadores
brasileiros. O CNPq foi pensado há muitas décadas antes de sua efetiva criação, a partir da Segunda Guerra Mundial. Os avanços da tecnologia bélica, aérea, farmacêutica e, principalmente, a energia nuclear, despertaram os países para a importância da pesquisa científica. Desde seu início, a estratégia inicial de ação do CNPq foi o fomento de projetos de pesquisadores de competência comprovada, o que implica a ação ou o efeito de promover o desenvolvimento científico e tecnológico. Atualmente, desempenha papel primordial na formulação e condução das políticas de ciência, tecnologia e inovação. Sua atuação contribui para o desenvolvimento nacional e o reconhecimento das instituições de pesquisa e pesquisadores brasileiros pela comunidade científica internacional. Com o passar dos anos, a necessidade e a importância da pesquisa científica ganharam importância no âmbito dos governos federal e estaduais. Nos anos de 1970, o CNPq passou a ser o órgão central do chamado “Sistema Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico”, cujo objetivo era consolidar programas e projetos, bem como incentivar a pesquisa no setor privado e nas chamadas “economias mistas”. Com a criação do Ministério de Ciência e Tecnologia, em 1985, o CNPq passou a ser vinculado ao órgão, que se tornou o centro do planejamento estratégico da ciência no Brasil. Nos anos de 1990, o CNPq criou instrumentos fundamentais para as atividades de fomento: a Plataforma Lattes e o Diretório dos Grupos de Pesquisa, os quais têm papel central na avaliação, acompanhamento e direcionamento para políticas e diretrizes de incentivo à pesquisa.
O fomento à pesquisa tem crescido nos últimos anos, muito por conta do cofinanciamento dos fundos setoriais e das parcerias com as Fundações Estaduais de Amparo à Pesquisa (FAPs). Há cerca de dez anos elas praticamente não existiam e, à medida que passaram a ser estimuladas, disseminaram-se por todo o País, propiciando a incorporação dos estados em alguns dos principais programas do CNPq.
A Finep ˗ Inovação e Pesquisa ˗ é uma empresa pública vinculada ao MCTI. Foi criada, em 24 de julho de 1967, para institucionalizar o Fundo de Financiamento de Estudos de Projetos e Programas, criado em 1965. Tem como missão: “Promover o desenvolvimento econômico e social do Brasil por meio do fomento público à Ciência, Tecnologia e Inovação em empresas, universidades, institutos tecnológicos e outras instituições públicas ou privadas”. O apoio da Finep abrange todas as etapas e dimensões do ciclo de desenvolvimento científico e tecnológico: pesquisa básica, pesquisa aplicada, melhoria e desenvolvimento de produtos, serviços e processos. A Finep opera seus programas por meio de apoio financeiro reembolsável e não reembolsável (que não precisa ser devolvido) e de investimento. Atua com linhas de ação
destinadas a Instituições Científicas e Tecnológicas (ICTs) e empresas, além de incubadoras de empresas e parques tecnológicos.
A subvenção direta às empresas ˗ ou seja, a concessão de recursos financeiros sem necessidade de retorno ao órgão governamental concedente ˗ foi instituída com um elenco de outras medidas voltadas ao desenvolvimento tecnológico e à maior difusão do conhecimento gerado nas universidades e em centros de pesquisa, em apoio a inovações no setor empresarial. Os recursos da subvenção são provenientes dos fundos setoriais de ciência e tecnologia, criados entre 1997 e 2004, cujas receitas são direcionadas ao orçamento anual do Fundo Nacional de Ciência e Tecnologia (FNDCT), que as aloca nos órgãos governamentais concedentes. Antes da instituição da modalidade direta de subvenção, a concessão de recursos não reembolsáveis ao setor empresarial para projeto de pesquisa e inovação somente era possível com a intermediação de entidades sem fins lucrativos, como é o caso dos atuais projetos cooperativos universidade/empresa (IPEA, 2011).
No Brasil, o marco-regulatório que viabiliza a concessão de subvenção econômica foi estabelecido a partir da aprovação da Lei 10.973/2004 (Lei da Inovação) e da Lei 11.196/2005 (Lei do Bem). Esse novo cenário é vocacionado para a promoção da inovação nas empresas no país e tem na Finep, empresa pública vinculada ao MCTI, seu principal agente (FINEP, 2012).
A Lei de Inovação é considerada um dos principais pontos de referência da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (Pitce), que tem por objetivo aumentar a eficiência econômica e o desenvolvimento e difusão de tecnologias com maior potencial de indução do nível de atividade e de competição no comércio internacional (BRASIL, 2003). Foi regulamentada com o objetivo principal de estimular a cooperação entre universidades e empresas e de gerar inovações tecnológicas capazes de incrementar a competitividade nacional. Nesse sentido, esta lei está organizada em três vertentes: a) constituição de ambiente propício às parcerias estratégicas entre as universidades, institutos tecnológicos e empresas; b) estímulo à participação de instituições de ciência e tecnologia no processo de inovação; e c) incentivo à inovação na empresa.
A lei de inovação reflete a necessidade do País de contar com dispositivos legais eficientes que contribuam para o delineamento de um cenário favorável ao desenvolvimento científico e tecnológico e ao incentivo à inovação (MOREIRA et al; 2007).
Na exposição de motivos que acompanhou o projeto de lei da Inovação, os formuladores do projeto, ao analisarem o ambiente da inovação tecnológica no Brasil, chamaram atenção para o
[...] contraste marcante entre um país que produz ciência de fronteira, mas que não interage com o setor produtivo como poderia e deveria. Como consequência, incorporamos pouca tecnologia de ponta diretamente nos produtos, tornando-os pouco competitivos nos mercados interno e externo (BRASIL, 2004a).
Desse diagnóstico, segundo o documento, surgiu a necessidade de “dinamizar a relação entre universidades, institutos de pesquisa e o setor empresarial nacional”, com o objetivo de incorporar tecnologias de ponta nos produtos brasileiros, para torná-los competitivos internacionalmente. Para facilitar este objetivo, a lei criou as condições legais para a formação de novas modalidades de parcerias entre universidades, centros de pesquisa e empresas e previu mecanismo para facilitar a transferência e o licenciamento de tecnologia das universidades para o setor produtivo, entre outros incentivos.
Segundo a Finep (2012), a concessão de subvenção econômica para a inovação nas empresas é um instrumento de política de governo largamente utilizado em países desenvolvidos, operado de acordo com as normas da Organização Mundial do Comércio (OMC). Lançado no Brasil em agosto de 2006, esta foi a primeira vez que um instrumento deste tipo foi disponibilizado no País.
A subvenção econômica é um tipo de subsídio governamental em que recursos públicos são destinados às empresas públicas ou privadas com o objetivo de promover a inovação. Este instrumento é classificado como uma transferência corrente; ou seja, não demanda contraprestação direta em bens ou serviços, o que o diferencia de compras governamentais e se destina exclusivamente às despesas de custeio, não se confundindo, portanto, com investimento (ANDRADE, 2009; BRASIL, 2012).
A Lei do Bem, ou lei 11.196, publicada em novembro de 2005, foi um importante dispositivo legal de estímulo à inovação, por meio da concessão de incentivos fiscais. Apesar disso, ainda encontra resistência no meio empresarial, que alega temer a complexidade e a insegurança jurídica da legislação.
Como forma de promover a transparência, eliminar os pontos problemáticos e diminuir essa insegurança, o MCTI tem investido sistematicamente no aprimoramento dos processos relacionados à Lei do Bem, que cria incentivos fiscais para pessoas jurídicas que desenvolvem inovações tecnológicas, quer na concepção de produtos, quer no processo de fabricação ou agregação de novas funcionalidades ou características a determinado produto ou serviço. A cada ano aumenta o número de empresas participantes de todo o País, diversificando a área de atuação e o porte.
A relevância da questão financeira é cada vez mais enfatizada pela literatura. Desde Schumpeter, já era ressaltada, em sua obra de 1912, a importância do sistema bancário no
crescimento econômico, destacando as circunstâncias nas quais os bancos poderiam ativamente estimular a inovação e o crescimento futuro, ao identificar e financiar investimentos produtivos (LEVINE, 1997). Como os resultados do processo inovativo nem sempre são previsíveis, fomentá-lo e financiá-lo ainda consiste em um desafio para as instâncias financeiras, que não podem enfrentar os instrumentos clássicos. Portanto, são necessárias ações governamentais para construir instrumentos alternativos de financiamento aos investimentos em inovação (SALLES FILHO; CORDER, 2003).
Segundo RAPINI (2008), a literatura aponta que as atividades voltadas à inovação são financiadas de modo distinto daquelas voltadas a outras formas de investimento. Instrumentos financeiros específicos têm sido desenvolvidos. A inovação apresenta, duas características específicas que a diferenciam, do ponto de vista econômico, de outras formas de investimento: risco extremamente elevado e informações imperfeitas sobre a sua viabilidade. Tais características fazem com que os bancos e os próprios mercados de ações fiquem muito rarefeitos a financiar o processo inovativo. Restam duas formas: o autofinanciamento e a constituição de instituições específicas para o financiamento.
Na interpretação de Silva Júnior (2009), os gastos com pesquisa e desenvolvimento são um dos principais fatores a influenciar o processo de inovação tecnológica. Como consequência, em função das novas políticas públicas criadas no período recente, o apoio à inovação e ao P&D privado vem aumentando no Brasil.
Tendo a Finep como o responsável pela promoção do financiamento e da subvenção econômica para a inovação, constata-se o envolvimento de várias outras entidades e instituições com programas também voltados para este objetivo, como o Sebrae, o BNDES e as FAPs. Este movimento tem resultado em programas variados em seus objetivos, públicos, valores, áreas interessadas e vários outros aspectos. É dessa forma que, principalmente, as pequenas empresas conseguem ser atendidas e apoiadas para buscarem a inovação de forma estruturada e com viabilidade de sucesso. As linhas de apoio financeiro não só atendem às micro e pequenas empresas mas também contemplam, em muitos programas, as grandes empresas.
A preocupação com o repasse do recurso financeiro e com sua aplicação fez com que os órgãos de controle se tornassem muito rígidos e vigilantes quanto ao destino destes recursos. A ocorrência de alguns casos de má utilização e, mesmo, de desvio de recursos acentuou a cobrança da fiscalização, principalmente pelo fato de o processo de apoio financeiro ser de um agente público para um ente privado, o que representava a quebra de paradigma no sistema econômico em geral. Com a evolução dos processos de operacionalização das empresas, a constatação dos efetivos investimentos realizados e a apuração dos resultados
alcançados, criou-se um ambiente favorável e positivo para os financiamentos e a subvenção econômica voltados para P&D e inovação.
Passada a primeira fase de monitoramento e acompanhamento dos recursos financeiros aplicados pelo setor público, percebe-se uma segunda fase, que consiste na implantação de mecanismos efetivos de acompanhamento e avaliação dos projetos, com o foco nos resultados que foram prometidos e que deverão ser entregues.
Como resultado geral de toda a política de fomento e incentivo (financiamento e subvenção econômica) no Brasil, as instituições públicas que atuam nesta área precisam, e precisarão, dar visibilidade dos resultados de suas ações para os governos e para a sociedade.
Se se considera que o período áureo da subvenção econômica iniciou com a Lei da Inovação e da Lei do Bem, já se pode perceber que no início o recurso financeiro em si era o maior gargalho para as empresas investirem em inovação. Mas, com o passar dos anos e as mudanças de cenário, além do amadurecimento e da capacitação dos empreendedores e pesquisadores, verifica-se que o recurso financeiro continua importante. Entretanto, muitas vezes, ele é um suporte para que a empresa se fortaleça e tenha condição de fazer alianças estratégicas, ou uma alavancagem momentânea, para conquistar novas parcerias, por exemplo com investidores/fundos de investimentos, ou conseguir suprir outras necessidades que irão possibilitar o sucesso do seu projeto de inovação.
Dessa forma, com quesitos de seleção, aprovação, acompanhamento e avaliação dos projetos, independentemente do porte da empresa, do valor envolvido e do tema de interesse, dentre outras variáveis, a perspectiva é de evolução e consolidação deste tipo de mecanismo financeiro para apoio à inovação. Os resultados diretos e indiretos de todo esse processo já são visíveis e tangíveis para os envolvidos, sejam a universidade como parceira, a empresa como ator e o governo como articulador e beneficiário final.
3 METODOLOGIA
Esta pesquisa descritiva contou com estudo de caso sobre os editais de inovação da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais no período de 2007 a 2014.
As informações sobre os 24 editais que atenderam ao critério de relacionar empresas e inovação foram fornecidas pela própria agência, que utiliza o sistema de gestão denominado Everest.
Segundo Yin (2009), na metodologia de estudo de caso é necessário fazer um estudo para definir a unidade de análise; desenvolver a teoria, as proposições e os assuntos subjacentes ao estudo antecipado; identificar o estudo de caso; e definir os procedimentos para manter a qualidade do estudo de caso.
O sistema Everest, desenvolvido pela Fapemig, foi implantado a partir do segundo semestre de 2007. O período anterior foi controlado por outro sistema de gestão, mas teve seus dados migrados para o atual. Essa migração, infelizmente, gerou a ausência de valor de algumas propostas submetidas.
De acordo com Vergara (2007), os meios de investigação utilizados são: pesquisa bibliográfica em livros, periódicos, revistas, reportagens e artigos publicados em mídia impressa e/ou eletrônica e análise documental de material impresso e/ou disponível em meio eletrônico fornecido pelo estudo de caso. Esta pesquisa caracteriza-se, portanto, como pesquisa documental.
O tratamento de dados foi feito por meio da descrição dos indicadores de cada edital e organizados por objetivo específico.
No período de 2007 a 2014, a Fapemig lançou 26 editais de inovação, sendo aprovados mais de 400 projetos. Deste conjunto, podem-se destacar algumas informações relevantes, no intuito de identificar quais serão alvo da análise descritiva:
A Fapemig tem realizado inúmeras parcerias com empresas, como Cemig, Grupo Algar, Vale e Fiat, por meio de ICTs, lançamentos de editais ou indução de projetos específicos de interesse estratégico para o estado ou áreas portadoras de futuro. Os projetos induzidos envolvem a parceria da empresa com ICT, a qual dispõe de conhecimentos e competências.
A parceria Fapemig/BDMG, referente aos programas Pro-Inovação e Proptec, por serem linhas de financiamento, não serão objeto de análise deste estudo.
Apenas serão analisados os editais de inovação que tiveram alguma proposta aprovada. No período de 2007 a 2014, apenas dois não tiveram propostas, e por isso não participaram. Portanto, constitui a base da pesquisa 24 editais de inovação.
O sistema Everest recebe as propostas que são submetidas para um edital por meio de um formulário padrão, que possibilita a padronização dos dados. Após a submissão da proposta, o sistema a encaminha para uma nova fase, em que é checado se atende aos requisitos do edital em questão e se poderá seguir para a nova etapa.
Nessa etapa, as propostas passam por uma Comissão Especial de Julgamento (CEJ), geralmente formada por pesquisadores com competências comprovadas na plataforma Lattes da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), identificados pela Fapemig, com experiência em projetos de inovação, ou seja com conhecimento de mercado, e também composta por um corpo técnico, indicado pelos parceiros envolvidos como ofertantes do edital.
Após análise baseada em critérios pré-definidos no edital – mérito, relevância, equipe, infraestrutura e orçamento – as propostas recebem notas e são ranqueadas pelo valor das notas recebidas. A lista por ordem decrescente de notas definirá as propostas aprovadas de acordo com o limite de recurso financeiro disponível por tema ou pelo edital como um todo.
Depois da divulgação e publicação do resultado, os coordenadores das propostas aprovadas assinam o Termo de Outorga (contrato) com a Fapemig. Estas propostas passam a ser consideradas como “projetos de inovação”. Após a assinatura, os projetos recebem o recurso financeiro aprovado. O pagamento pode ocorrer em uma única parcela ou várias. Daí, inicia-se a execução do projeto. Neste momento, não são mais gerenciados pelo sistema Everest, que só voltará a ter as informações do projeto no momento em que se inicia o processo de seu término, na entrega do relatório técnico final.
Dessa forma, as propostas são acompanhadas em sua execução pelo Departamento de Propostas de Inovações, que avalia as solicitações de alterações e de prorrogações, quando ocorrem.
Diante do processo de submissão das propostas da Fapemig, o estudo em questão se limitou a trabalhar as informações presentes no formulário do sistema Everest até o momento em que são aprovadas.
4 FAPEMIG
Tendo o Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq) e como referência, foi criada em 1962, a primeira Fundação de Amparo à Pesquisa, que foi a do estado de São Paulo (Fapesp), mas restrita ao âmbito regional, o que motivou a criação de outras similares no Brasil.
Nessa época, o estado de Minas Gerais tentou criar a sua fundação. Em 1966, isso chegou a ocorrer, mas sem a devida condição razão pela qual não saiu do papel, vindo a ser extinta em 1969.
No fim dos anos de 1960 e início dos anos de 1970, o estado de Minas Gerais começou a criar um aparato institucional que pudesse dar sustentação ao processo de retomada do desenvolvimento. Para tanto, criou o Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG), em 1962, a Fundação João Pinheiro (FJP), em 1969, voltada para desenvolver projetos de pesquisa aplicada e consultorias, o Instituto de Desenvolvimento Industrial de Minas Gerais (INDI) nos anos de 1970, a Fundação Centro Tecnológico de Minas Gerais (CETEC) em 1972, e a Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia (SECT), em 1976.
Em 28 de agosto de 1985, o então governador Hélio Garcia, criou a Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG), como uma entidade de direito privado sem fins lucrativos, com a finalidade de promover atividades de incentivo e fomento à pesquisa científica. Nestas atividades contemplava:
[...] custear projetos de pesquisa; fiscalizar a aplicação dos auxílios que fornecer; manter cadastro de instituições de pesquisa e de pesquisas sob o seu amparo; promover estudos periódicos sobre a situação da pesquisa em Minas Gerais identificando os campos que devem receber prioridades de incentivo e fomento; e promover ou subvencionar a publicação de resultados de pesquisa. (FAPEMIG, 2011, p46).
Mesmo em 1985, a Fapesp continuava a ser o modelo de Fundação de Amparo à Pesquisa. A preocupação de seus instituidores era garantir recursos financeiros para pesquisa e formação de pessoal e instituir o mérito como critério de avaliação dos projetos submetidos pela comunidade acadêmica.
Logo no início, a Fapemig passou por momentos difíceis, que chegaram até à exoneração de todo o Conselho Curador e do diretor científico. Mas a força da comunidade acadêmica estadual e a repercussão nacional fizeram o então governador Newton Cardoso voltar atrás e reconduzir o Conselho. Desde esta época, o governo nunca repassou o valor constitucional de inicialmente 3% dos recursos do estado, nem mesmo quando foi aprovado a Emenda Constitucional 17, de 20 de dezembro de 1995, que reduzia o percentual para 1%.
Durante os anos de 1980 até o ano de 2006, a Fapemig não recebeu todo o recurso a que teria direito. Muitas vezes, os governos foram obrigados a doar imóveis ou a realizar outras formas de repasse para compensar uma parte do valor realmente devido à instituição por lei.
Nos anos de 1990, a Fapemig definiu os seis tipos de instituição que seriam sua clientela: de pesquisa em nível estadual; de ensino superior e pesquisa em nível estadual; de