Kommunereformen i store utkantkommuner
En studie av Stor-Elvdal og Lesja kommuner i kommunereformen
Gjertrud Strand Sanderød
Masteroppgave ved Institutt for statsvitenskap Det samfunnsvitenskapelige fakultet
UNIVERSITETET I OSLO
Våren 2016
Kommunereformen i store utkantkommuner
En casestudie av kommunereformprosessen i Stor-Elvdal og Lesja kommuner fra 2013-2016
Gjertrud Strand Sanderød
©Gjertrud Strand Sanderød
2016
Kommunereformen i store utkantkommuner
Gjertrud Strand Sanderød
http://www.duo.uio.no
Trykk: Reprosentralen, Blindern
Sammendrag
«Et spesielt problem er at de minste kommunene etter folketall samtidig er store av utstrekning. Dertil er folketallet i en del av disse synkende. Dette skaper problemer med hensyn til å få til en rasjonell, fremtidig kommunestruktur.» (NOU 1992:15 s.383). Dette var Schei-komiteens vurdering av enkelte kommuner i både Hedmark og Oppland fylke, i forbindelse med kommunestrukturreformen på 1950- og 1960-tallet. På nåværende tidspunkt står vi midt i en ny kommunereform, der problemer rundt folketall og arealmessig størrelse fortsatt gjør seg gjeldende. Temaet for denne oppgaven er således kommunereformprosessen i to utkantkommuner i Hedmark og Oppland fylker: Stor-Elvdal og Lesja. Kommunene er kjennetegnet av store arealer med skog og fjell, og med en spredtbygd befolkning der det er stor avstand til kommunesenteret. Kommunene stiller seg dermed i en utfordrende situasjon om hvordan man kan opprettholde gode tjenestetilbud til tross for avstandsproblematikken.
Fokuset i denne oppgaven vil derfor være de utfordringene som knytter seg spesielt til disse kommunene med tanke på regjeringens forutsetninger om «større og mer robuste kommuner». Dette er videre interessant å studere ettersom det ikke foreligger mye litteratur på reformprosesser i utkantkommuner.
Oppgavens hovedintensjon er å klarlegge hva som kan forklare den ulike fremdriften i kommunene. Fra oppgavens start var det tydelig at Lesja kommune hadde hatt en annerledes fremdrift enn Stor-Elvdal ettersom kommunen fattet vedtak om utredning med nabokommunen Dovre allerede mai 2014. Et utredningsvedtak i Stor-Elvdal var ikke på plass før nesten ett år senere, i april 2015, og uten et klart utredningsalternativ. Er denne raske fremdriften i Lesja et resultat av ordførerens preferanser og strategier for oppslutning (Tucker 1995; Samuels 2003; og Svara 1994)? Kan det forklares med involveringen og presset fra ulike aktører i lokalsamfunnet (community power) eller kan det forklares med Fylkesmannens rolle som en endringsagent (Buchanan og Boddy 1992)? Oppgavens empiriske materiale baserer seg på intervju med 29 informanter på kommunenivå og hos Fylkesmennene, og dokumentstudier av møtereferat, utredninger og medieoppslag.
Den empiriske analysen viser at Lesjas fremdrift i reformprosessen kan forklares gjennom Fylkesmannen i Opplands offensive tilnærming og engasjement i kommunereformen.
Gjennom etablering av en tenketank, pilotkommuneprosjekter og en forventning om at kommunene leverer innen gitte tidsfrister har Fylkesmannen i Oppland vært en pådriver for
reformprosessen i Lesja. Denne offensive rollen har ikke vært like fremtredende hos Fylkesmannen i Hedmark. Videre har ordførerne i begge kommunene vært en drivkraft, men der ordføreren i Lesja har klart å formidle og få gjennomslag for sin preferanse som var sammenslåing med nabokommunen Dovre. Til slutt viser analysen at reformprosessen ikke har skapt debatt fra lokalsamfunnet, eller at aktører fra næringslivet, lag og foreninger har involvert seg, til tross for forventningen om et lokalt engasjement.
Forord
En stor takk må først og fremst rettest til Harald Baldersheim for svært god faglig oppfølging, innspill og nyttige tilbakemeldinger gjennom arbeidet med masteroppgaven. Å ha en så kunnskapsrik og engasjert veileder har vært betryggende og jeg setter veldig pris på interessen du har vist overfor min oppgave. I tillegg må deltakerne i forskningsprosjektet om kommunereformen takkes for gode diskusjoner og tilbakemeldinger underveis i prosessen.
En stor takk må også rettes til alle informantene i Lesja, Stor-Elvdal, regionrådene og hos Fylkesmannen i Oppland og Fylkesmannen i Hedmark som har velvillig stilt opp på intervjuer. I tillegg skal KS og Fylkesmannen i Hedmark ha en særlig takk for den økonomiske støtten som har muliggjort all reisingen i løpet av de siste månedene.
Videre vil jeg takke familie for støtte, inspirasjon, korrekturlesing og kommentarer. Ekstra takk til tante Mona for tilbakemeldinger og ikke minst takk til lille Sara som alltid er en gledesspreder! Også den trofaste morgenkaffegjengen fortjener en takk for mange år med diskusjoner og hyggelige opplevelser. En særlig takk til Knut Olav og Anniken for gjennomlesning og gode råd.
Til slutt vil jeg dedikere denne oppgaven til tre fantastiske menn som gikk bort alt for tidlig:
Min far Gerhard, onkel Ragnar og onkel Egil.
Eventuelle feil og mangler i oppgaven er kun mitt ansvar.
Blindern, 25.04.16
Gjertrud Strand Sanderød
Antall ord (uten innholdsfortegnelse, fotnoter, litteraturliste og vedlegg): 37 837
Innholdsfortegnelse
1 Innledning ... 1
1.1 Bakgrunn og problemstilling ... 1
1.1.1 Tidligere forskning ... 2
1.2 Oppgavens struktur ... 3
2 Bakgrunn og kontekst ... 5
2.1 Den nasjonale kommunereformen ... 5
2.2 Stor-Elvdal og Lesja kommuner ... 9
2.2.1 Tidligere reformhistorie og sammenslåinger ... 14
2.3 Fylkesmannens rolle ... 15
3 Teori ... 18
3.1 Lokalt politisk lederskap ... 18
3.1.1 «Does Politics Matter?» ... 20
3.1.2 Forventninger til funn ... 21
3.2 Community Power ... 22
3.2.1 Forventninger til funn ... 25
3.3 Endringsledelse ... 26
3.3.1 Forventninger til funn ... 28
3.4 Oppsummering ... 28
4 Forskningsdesign og metode ... 30
4.1 Casestudie som forskningsdesign ... 30
4.1.1 Avhengig og uavhengig variabel ... 31
4.1.2 Utfordringer med designet ... 32
4.2 Datainnsamling ... 33
4.2.1 Intervju... 33
4.2.2 Dokumentstudier ... 36
4.3 Datakvalitet ... 37
4.3.1 Reliabilitet ... 37
4.3.2 Validitet ... 39
4.4 Forskningsetikk og godkjenning av NSD ... 41
4.5 Oppsummering ... 41
5 Reformprosessen i kommunene ... 44
5.1 Lesja kommune ... 45
5.1.1 Oppstart og etablering av Tenketanken ... 45
5.1.2 Skolesaken og et Lesja/Dovre-samarbeid ... 47
5.1.3 Samarbeidet formaliseres og organiseres ... 48
5.1.4 Kommunevalg, ROBEK og ministerbesøk ... 50
5.2 Stor-Elvdal kommune ... 53
5.2.1 Reformstart ... 53
5.2.2 Regionalt samarbeid og kommunestyrevedtak ... 55
5.2.3 Kommunevalg, ordføreropprop og utredning ... 58
5.3 Ordførers rolle og preferanser ... 61
5.3.1 Lesja ... 62
5.3.2 Stor-Elvdal ... 66
5.4 Ressurssterke aktører i lokalsamfunnet ... 70
5.4.1 Lesja ... 71
5.4.2 Stor-Elvdal ... 73
5.5 Endringsledelse hos Fylkesmannen ... 75
5.5.1 Fylkesmannen i Oppland ... 75
5.5.2 Fylkesmannen i Hedmark ... 80
5.6 Oppsummering ... 84
6 Hva kan forklare den ulike fremdriften? ... 87
6.1 Betydningen av det politiske lederskapet ... 87
6.1.1 Lesja ... 88
6.1.2 Stor-Elvdal ... 91
6.1.3 Oppsummering av det politiske lederskapets betydning ... 93
6.2 Betydningen av ressurssterke aktører i lokalsamfunnet ... 95
6.2.1 Lesja ... 95
6.2.2 Stor-Elvdal ... 97
6.2.3 Oppsummering aktørperspektiv... 98
6.3 Betydningen av endringsledelse... 100
6.3.1 Endringsledelse gjennom Fylkesmannen i Oppland ... 100
6.3.2 Endringsledelse gjennom Fylkesmannen i Hedmark ... 103
6.3.3 Oppsummering av endringsledelse ... 105
7 Konklusjon ... 107
7.1 Hovedfunn ... 107
7.2 Teoretiske implikasjoner ... 110
7.3 Generalisering og videre forskning ... 113
Litteraturliste ... 115
Vedlegg / Appendiks ... 123
7.4 Liste over dokumenter ... 123
7.5 Liste over informanter ... 124
7.6 Intervjuguider ... 125
7.6.1 Intervjuguide: Ordførere, rådmenn og lokalpolitikere ... 125
7.6.2 Intervjuguide: Fylkesmannen og prosessveiledere ... 127
7.6.3 Intervjuguide: KS, regionrådsledere, Tenketanken og ungdomsrådet ... 128
7.7 Samtykkeskjema ... 130
Liste over tabeller:
Tabell 1: Finansielle nøkkeltall 2014 ... 11
Tabell 2: Nøkkelinformasjon om kommunene ... 14
Tabell 3: Oppsummering teoretiske perspektiver ... 29
Tabell 4: Oversikt over sentrale kommunestyrevedtak i kommunene ... 44
Tabell 5: Resultatet fra innbyggerundersøkelsen om kommunesammenslåing ... 51
Tabell 6: Oppsummering empiri ... 86
Tabell 7: Oppsummering av det politiske lederskapet ... 94
Tabell 8: Oppsummering av ressurssterke aktører ... 99
Tabell 9: Oppsummering Fylkesmannens rolle ... 106
Liste over figurer:
Figur 1: Kommunereformprosessen ... 8Figur 2: Forventet befolkningstall for Lesja kommune 2020-2040 ... 10
Figur 3: Forventet befolkningstall for Stor-Elvdal kommune 2020-2040 ... 10
Figur 4: Sysselsetting i kommunene ... 12
Figur 5: Kart over Hedmark og Oppland fylke, inndelt etter kommune og regioner ... 17
Figur 6: Kausalmodell... 32
Figur 7: Fremdriften i kommunene ved studiens start ... 44
Figur 8: Fremdriftsplan for kommunereformen i Oppland ... 49
Figur 9: Prosjektplan kommunereformen i Hedmark ... 55
1 Innledning
1.1 Bakgrunn og problemstilling
En av målsettingene til Solberg-regjeringens kommunereform var større og mer robuste kommuner, der forutsetningen var en kommunestørrelse på minst 15 000 innbyggere for å sikre gode tjenester. Men hva skjer med de kommunene som ikke kan nå disse forutsetningene? Schei-komiteens konklusjon for enkelte kommuner i Hedmark og Oppland var følgende: «Et spesielt problem er at de minste kommunene etter folketall samtidig er store av utstrekning. Dertil er folketallet i en del av disse synkende. Dette skaper problemer med hensyn til å få til en rasjonell, fremtidig kommunestruktur.» (NOU 1992:15 s.383). Så hvordan håndteres avstandsproblematikken i disse store, men innbyggerfattige distrikts- kommunene, i forbindelse med kommunereformen? Hvordan håndterer den politiske ledelsen disse utfordringene og hvilke aktører i et lokalsamfunn involveres i en slik prosess? Hvordan ivaretas det lokale selvstyret i utformingen av fremtidens kommuner?
Da Solberg-regjeringen tiltrådte oktober 2013 varslet de i Sundvolden-erklæringen en fremtidig gjennomgang av dagens kommunestruktur og oppgavefordeling i forvaltningen. I mai 2014 fremla regjeringen Kommuneproposisjonen 2015 (KMD 2014b) som ble vedtatt av Stortinget en knapp måned senere. Formålet med reformen var en maktoverføring fra stat til kommune. Forutsetningen for denne maktoverføringen ville være større kommuner, som skulle sikre gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og et styrket lokaldemokrati (KMD 2015a). Reformen kan karakteriseres av å være i sluttfasen for mange kommuner da det legges opp til at alle landets kommuner skal fatte vedtak om fremtidig struktur innen utgangen av juni 2016. Her vektlegges det at lokal enighet er ønskelig, men ikke et krav for mulige sammenslåinger. I lys av disse pågående utrednings- og sammenslåingsprosessene er denne studiens formål å undersøke reformprosessene i to store utkantkommuner. Denne oppgaven tar for seg reformprosessen i Stor-Elvdal og Lesja kommuner og søker å besvare følgende problemstilling:
Hva kan forklare Stor-Elvdal og Lesja kommuners forskjellige framdrift i prosessen i forbindelse med kommunereformen?
Begge kommunene er relativt små når det kommer til innbyggertall, men store når det kommer til arealmessig størrelse1. Videre kjennetegnes kommunene av spredtbygde strøk og befolkningsnedgang, der man ser en økende andel innbyggere over 60 år. I tillegg er begge kommunene store utmarkskommuner med en middels kommuneøkonomi2.
På grunn av de store avstandene var det ventet at motstanden mot kommunereformen ville være ekstra stor i disse kommunene. Det var forventet at kommunene ville anse det som urealistisk å få gjennomført sammenslåinger med tanke på at nabokommunene også karakteriseres av å være store utkantkommuner. Men til tross for disse fellestrekkene har kommunene hatt en forskjellig fremdrift i reformprosessen der Lesja kommune allerede sommeren 2014 fattet vedtak om utredning med nabokommunen Dovre, med sikte på en fremtidig sammenslåing. I Stor-Elvdal var ikke et utredningsvedtak på plass før april 2015, nesten ett år senere enn Lesja. Dette vedtaket var igjen mindre presist enn hva som ble fattet i Lesja ettersom Stor-Elvdal åpnet for utredning med flere kommunealternativer.
1.1.1 Tidligere forskning
Oppgaven motiveres ved at det allerede foreligger mye forskning på sammenslåingsprosesser av norske kommuner, men at disse kommunene kan kjennetegnes ved å være folkerike, relativt små i areal og preget av tettbygde strøk (se for eksempel Thorstensen 2010; Kausland 2015; Endresen 2014). Det er derimot få studier av kommunesammenslåingsprosesser i store utkantkommuner og hvordan lokalt politisk lederskap er med å påvirke en kommunes fremdrift i en slik prosess. Et unntak er Francesco Kjellbergs (1965) klassiske artikkel
«Politisk lederskap i en utkantkommune», som denne studien henter mye inspirasjon fra.
Denne oppgaven søker dermed å gi en økt forståelse for hvordan politisk lederskap kan påvirke prosessen i større strukturelle reformer som kommunereformen kan karakteriseres av.
Videre er det interessant å studere to relativt sett like kommuner som en forventer et likt utfall hos begge, noe som viste seg allerede fra oppgavens start ikke å være tilfelle. Oppgaven innehar en styrke ved at den tar for seg en pågående reform, noe som gir førstehåndskunnskap og god innsikt i prosessen som foregår rundt om i kommunene. Dette
1
kan imidlertid også være en utfordring ettersom flere momenter kan spille inn og påvirke prosessen ved at den stopper opp eller tar en annen retning.
1.2 Oppgavens struktur
Denne oppgaven inneholder syv kapitler. Dette introduksjonskapitlet beskriver kort oppgavens forskningsspørsmål og bakgrunnen for disse. Videre, i kapittel 2 vil kommunereformen slik som den foreligger per dags dato bli presentert og redegjort for sammen med kommunene som inngår i denne studien: Stor-Elvdal og Lesja kommuner. Her vil også kommunestatistikk og tidligere reformhistorie bli gjennomgått. Til slutt redegjøres det for hvorfor Stor-Elvdal og Lesja kommuner er særlig interessante i kommunereformprosessen og valget av disse som casekommuner.
I kapittel 3 presenteres tre teoretiske tilnærminger som søker å forklare den forskjellige fremdriften i kommunene. Denne teoretiske gjennomgangen vil ta for seg Tuckers (1995) teori om politisk lederskap og strategier for å oppnå ønsket preferanse (Samuels 2003; Svara 1994), community power-tradisjonen og studier av aktørmakt (Lynd 1937; Hunter 1953;
Dahl 1961), og et endringsledelsesperspektiv utformet av Buchanan og Boddy (1992). Disse tre teoretiske perspektivene er ikke konkurrerende forklaringer, men av utfyllende art og søker å fremheve forskjellige sider ved en reformprosess. Teorien om politisk lederskap fokuserer på kommunens politiske lederskap representert ved ordføreren og vedkommendes evne til å utarbeide ulike handlingsalternativer og søke oppslutning om et gitt alternativ for å løse en gitt problemstilling. Community power-tradisjonen henvender seg til konkurrerende interesser og ressurssterke aktører i lokalsamfunnet, mens Buchanan og Boddys (1992) endringsledelsesteori tar for seg Fylkesmannens ansvar i reformen og rolle som koordinator.
Disse perspektivene vil dermed bidra til å utpeke faktorer som kan ha påvirket fremdriften i reformprosessen i de ulike kommunene, og det legges frem tre antagelser i tilknytning til perspektivene.
Dernest, i kapittel 4, blir forskningsdesign og metodiske valg presentert og drøftet. Her vil styrker og svakheter ved forskningsdesignet diskuteres, hvilke datakilder oppgaven baserer seg på og hvilke metoder som er benyttet for å samle inn data. Denne oppgaven er av kvalitativ art og baserer seg på et komparativt casestudie gjennom prosessporing for å identifisere faktorer som kan ha påvirket fremdriften i kommunene, som er oppgavens
utgangspunkt og problemstilling. Oppgavens hovedkilde er intervjuer innhentet og bearbeidet av oppgavens forfatter. I tillegg vil disse intervjuene suppleres med dokumentstudier av sentrale dokumenter fra regjeringen og Stortinget, Fylkesmennene og fra kommunene. Til slutt vil oppgavens validitet og reliabilitet diskuteres.
I kapittel 5 vil funnene fra den empiriske kartleggingen av reformprosessen i kommunene bli presentert. Her vil først oppstarten og bakteppet for reformen i kommunene bli beskrevet før de ulike fasene blir utdypet. Deretter vil de empiriske funnene fra kommunene og Fylkesmennene bli presentert. Disse funnene vil i kapittel 6 bli drøftet opp mot de ulike antagelsene fremsatt i teorikapitlet og hvorvidt disse kan forklare kommunenes fremdrift. Til slutt, i kapittel 7, vil det gis en samlet vurdering av hovedfunnene i lys av de teoretiske perspektivene i tillegg til forslag rundt fremtidig forskning om dette temaet.
2 Bakgrunn og kontekst
I dette kapitlet vil det bli redegjort for bakgrunnen og hovedmomentene i kommunereformen.
Deretter vil de to kommunene som er studert, Stor-Elvdal og Lesja, presenteres.
Avslutningsvis vil tidligere reformhistorie i kommunene bli gjort rede for.
2.1 Den nasjonale kommunereformen
Mai 2014 presenterte Solberg-regjeringen Kommuneproposisjonen 2015 der første punkt omhandlet et ønske om strukturendring i norske kommuner. Formålet for proposisjonen, som ble tilsluttet av Stortinget i juni samme år, var å styrke kommunens rolle som tjenesteleverandør, samfunnsutvikler, myndighetsutøver og demokratisk arena. Dette skulle skje gjennom en større reform der nye oppgaver skulle tillegges kommunene, utrede fremtidens utfordringer i kommunene og delegere makt og myndighet (KMD 2014b:8-11).
Mye av bakgrunnen og behovet for reformen var både den tidligere og fremtidige demografiske utviklingen i landet: For kommunene i distriktene betyr dette en demografisk skjevhet med en vekst i de høyere aldersgruppene, mens bykommunene vil i større grad oppleve utfordringer med tanke på befolkningsvekst og infrastruktur. Kommunene er i dag bærere av velferdsstaten og har fått overført en rekke statlige oppgaver siden forrige store landsomfattende reform på 1950- og 1960-tallet, da med Schei-komiteens anbefalinger i spissen. Strukturgrunnlaget har derimot i de fleste områder stått stille.
Regjeringen oppnevnte i forkant av meldingen et ekspertutvalg, ledet av professor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo, Signy Vabo, som skulle på fritt faglig grunnlag foreslå kriterier og prinsipper for en ny kommuneinndeling som skulle ivareta kommunens fire funksjoner som nevnt tidligere (KMD 2014a). Den første delrapporten Kriterier for god kommunestruktur, ble presentert i mars 2014 der utvalgets vurderinger og anbefalinger ble redegjort for. For at kommunene skulle kunne ivareta sine roller også i fremtiden ble ti kriterier listet opp for å ivareta disse hensynene: Tilstrekkelig kapasitet, relevant kompetanse, effektiv tjenesteproduksjon, økonomisk soliditet, valgfrihet, funksjonelle samfunns- utviklingsområder, høy politisk deltakelse, lokal politisk styring og lokal identitet. Blant anbefalingene som utvalget presenterte fikk særlig den første anbefalingen om størrelse mest oppmerksomhet. Utvalget anbefalte at kommunene burde ha minst 15 000-20 000 innbyggere
for å sikre en god oppgaveløsning og en kommunestruktur i tråd med kriteriene ovenfor (KMD 2014a:129).
Samtidig ved overleveringen av delrapporten fikk ekspertutvalget et tilleggsmandat fra regjeringen for å sluttføre prosjektet og presentere en sluttrapport i desember samme år.
Utvalgets mandat var dermed å vurdere om det var behov for eventuelle justeringer i dagens oppgaverepertoar hos kommunene i lys av de kriteriene som ble presentert i delrapporten, forutsatt at kommunene ble større og mer robuste. Denne sluttrapporten, Kriterier for god kommunestruktur, ble presentert i desember 2014 og omfattet hvilke kriterier kommunene burde oppfylle for å kunne ta på seg nye oppgaver i tillegg til hvilke oppgaver det ville være aktuelt og naturlig å overføre til større og mer robuste kommuner (KMD 2014d:4).
Med dette som grunnlag ble alle landets kommuner invitert til å starte lokale og regionale prosesser for å avklare om det var behov og ønske om å slå seg sammen med en eller flere nabokommuner. Fylkesmannsembetene fikk i oppgave å sette i gang og koordinere prosessene regionalt og gi tilbakemelding til Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) om utredninger, aktuelle sammenslåinger og utfordringer i de ulike fylkene. En slik oppgave krevde et møysommelig arbeid og det ble gitt økonomisk støtte til de ulike fylkesmannsembetene fra og med høsten 2014. Denne støtten var først og fremst var ment til utredningsarbeid og ansettelse av prosessveiledere som skulle bistå kommunene. Videre ville Fylkesmannens oppgave være, som bindeledd mellom staten og kommunene, å utarbeide en egenvurdering av fremtidig kommunestruktur på grunnlag av kommunestyrevedtak i kommunene, der helheten i regionen og fylket skulle vektlegges (Dokument 3).
Regjeringen la opp to ulike løp3 for landets kommuner som hadde igangsatt «nabopraten»:
Løp 1: Kongelig resolusjon. I de tilfellene der kommunene som inngår er enige om sammenslåing og dette skjer i løpet av høsten 2015, vil KMD legge til rette for sammenslåing som skal kunne vedtas på nasjonalt nivå i løpet av våren 2016. Er vedtakene likelydende og i tråd med målene for reformen vil disse sammenslåingene kunne tre i kraft fra og med 1.januar 2018 (KMD 2014b:51).
Løp 2: Proposisjon om en helhetlig kommunestruktur til Stortinget våren 2017. Dette løpet legger opp til at kommunene skal fatte vedtak innen sommeren 2016. Disse vedtakene skal
meldes inn til KMD via Fylkesmannen som også gjør en vurdering av de ulike sammenslåingsvedtakene. Vedtakene og vurderingene vil videre inngå i en samlet proposisjon som Regjeringen har planlagt å fremme til Stortinget våren 2017. I dette løpet kommer også det omtalte «tvangselementet» inn. Dersom enkeltkommuner hindrer «ønskede og hensiktsmessige endringer ut fra regionale og nasjonale hensyn» vil proposisjonen foreslå sammenslåinger av kommuner som avviker fra de lokale vedtak og ønsker (KMD 2014b:51).
I tillegg til de politiske incentivene har regjeringen også fremmet økonomiske incentiver for kommuner som slår seg sammen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil, som det fremgår etter inndelingslova §15, delvis dekke nødvendige engangskostnader forbundet med sammenslåing som blant annet innebærer kompensasjon til kommunene for tap av fremtidige statlige tilskudd i en overgangsperiode på 20 år (ibid.:52). Videre tilbyr departementet en reformstøtte for kommuner som slår seg sammen i reformperioden for å gjøre overgangen lettere for kommunene. Denne reformstøtten går til alle sammenslåtte kommuner som etter sammenslåingen har mer enn 10 000 innbyggere, der minstebeløpet er fem millioner kroner og maksbeløpet 30 millioner kroner. Til slutt vil dagens ordning med inndelingstilskudd videreføres. Sammenslåtte kommuner får beholde tilskudd som før, til og med 15 år etter sammenslåingen før den trappes ned over en femårsperiode (ibid.:52-54).
I mai 2015 la regjeringen frem Kommuneproposisjonen 2016 som ble behandlet av Kommunal- og forvaltningskomiteen og som senere ble vedtatt av et enstemmig Storting.
Den nye meldingen inneholdt elementer som ble presentert av ekspertutvalget om nye oppgaver til større kommuner, og om generealistkommunen i et fremtidig perspektiv og utfordringer knyttet til dette (KMD 2015a:22). Dermed var kommunereformen et faktum for landets kommuner. Reformen endret derimot karakter underveis ettersom Kommunal- og moderniseringsdepartementet delvis tonet ned anbefalingene om befolkningsstørrelse ettersom dette ble møtt med mye kritikk i Kommune-Norge (Huuse 2014). Også ved kommunevalget høsten 2015 ble kommunereformen et viktig diskusjonstema i mange norske kommuner. I tillegg skapte forslag til endringer i inntektssystemet mye usikkerhet og skepsis til kommunereformprosessen som ble karakterisert som «tvangssammenslåing» og fikk kritikk av mange store forbund som KS, Utdanningsforbundet og Fellesorganisasjonen (Bakke og Krekling 2016; Schjønberg 2016). Høringsforslaget resulterte dermed i et ordføreropprop der 271 ordførere, flere av disse fra Hedmark og Oppland, krevde en grundigere høring og utredning av endringene (Lokalsamfunnsforeningen 2016).
Figur 1: Kommunereformprosessen4
2.2 Stor-Elvdal og Lesja kommuner
Stor-Elvdal og Lesja kommuner er to utkantkommuner i henholdsvis Hedmark og Oppland fylker. Kommunene er relativt store når det kommer til areal, der Lesja med sine 2259 km2 er størst i Oppland fylke og Stor-Elvdal med sine 2165km2 er en av Hedmarks største. Til sammenligning har Vestfold fylke et areal på 2224 km2 og omfatter 14 kommuner. Til tross for sitt store areal er det derimot få innbyggere i kommunene. Storelvdølene har hatt en gradvis befolkningsnedgang siden 1960-tallet (Strand 2000) og har i dag 2632 innbyggere (01.01.2015), men som forventes å gå ytterligere ned. Kommunen opplevde stor utflytting på 1960-tallet og har i senere tid opplevd en demografisk skjevhet i befolkningen med overvekt av eldre. Lesja kommune har med sine 2059 innbyggere, «lesjinger», (01.01.2015) over en kvadratkilometer med areal per innbygger og et stadig nedadgående innbyggertall som har en overvekt av innbyggere over 50 år. Se graf under for forventet befolkningstall 2020 – 2040.
Figur 2: Forventet befolkningstall Lesja kommune 2020-2040 Kilde: SSB
Figur 3: Forventet befolkningstall Stor-Elvdal kommune 2020-2040 Kilde: SSB
Videre mottar begge kommunene småkommunetillegg, ettersom de har færre enn 3200 innbyggere, en ordning som ble innført ved nytt inntektssystem i 1997 (KMD 1997).
Kommunene har de siste årene vært preget av stramme budsjett uten de store rommene for nye investeringer, der tidvis full stillingsstopp har preget Stor-Elvdal på bakgrunn av utestående restanser til både stat og fylke (Kristiansen 2014; Dokument 1). Høsten 2015 ble Lesja kommune innmeldt i ROBEK-registeret på bakgrunn av tre års driftsunderskudd uten dekning (Lesja kommune 2015). En oversikt fra NHOs «Kommune-NM» viser at begge
1200 1400 1600 1800 2000
2020 2025 2030 2035 2040
Forventet befolkningsutvikling Lesja kommune 2020 - 2040
Normalalternativet Ingen netto innvandring Høy netto innvandring
1200 1600 2000 2400 2800 3200
2020 2025 2030 2035 2040
Forventet befolkningsutvikling Stor-Elvdal kommune 2020 - 2040
Normalalternativet Ingen netto innvandring Høy netto innvandring
kommunene ligger i nedre sjikt av landets kommuner, på en henholdsvis 303.plass (Lesja) og 320.plass (Stor-Elvdal) når det gjelder kommuneøkonomi5.
Tabell 1: Finansielle nøkkeltall 2014
Finansielle nøkkeltall 2014 Stor-Elvdal Lesja
Netto driftsresultat 2014 (%) 2,0 2,0
Driftsinntekter (1000 kr) 248129 200417
Frie inntekter i kroner pr. innbygger 58 016 62 392
Netto lånegjeld i kroner pr. innbygger 56 005 50 897
Netto lånegjeld i prosent av brutto driftsinntekter 59,0 52,3 Kilde: www.nykommune.no; KOSTRA 2014
Kommunenes bo- og arbeidsmarked er relativt likt der arbeidsmarkedet i kommunen først og fremst er knyttet til de ulike kommunesentra, Koppang i Stor-Elvdal og Lesja i Lesja kommune. I tillegg er begge kommunene sterke jord- og skogbrukskommuner der arbeidsplassene av naturlige årsaker er mer spredt i kommunen. Av grafen nedenfor kommer det tydelig frem at det er oppgaver i tilknytning til kommunal tjenesteyting som helse og omsorg som er «hjørnesteinsbedriften» i begge kommunene med nesten halvparten av sysselsettingen (N= antall personer). I tillegg forvalter kommunene i samarbeid med flere aktører, to store nasjonalskatter: Rondane nasjonalpark og Dovrefjell nasjonalpark.
5 Kilde: NHO Kommune-NM: https://www.nho.no/Politikk-og-analyse/Offentlig-sektor-og- naringslivet/kommunenm/
Figur 4: Sysselsetting i kommunene Kilde: SSB
Også når det gjelder interkommunale ordninger er forekomsten av disse noe høyere sammenlignet med andre kommuner i landet (KS 2013:4). Stor-Elvdal har en rekke samarbeid med nabokommunen Rendalen, bl.a. et eget kulturskolesamarbeid, men også med andre kommuner i andre regioner (Dokument 4). Lesja kommune har over lengre tid samarbeidet med Dovre kommune på mange områder blant annet musikk- og kulturskole, revisjon, renovasjon, PP-tjeneste, men først og fremst forvaltningen av nasjonalparkområdet Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark (Dokument 5).
Kommunene er videre organisert i to forskjellige regionråd. Interkommunale regionråd som er organisert etter kommunelovens §27 har en lang historie og et stort utslagsfelt blant Norges kommuner med et bredt arbeidsfelt. I forbindelse med den pågående kommunereformen har reformprosessen i mange distrikter blitt organisert gjennom regionråd og der regionrådet selv har opptrådd som en koordinator og/eller utreder i prosessen. Stor- Elvdal har siden 1996 inngått i et regionsamarbeid med Åmot, Elverum, Trysil og Engerdal, kalt Regionrådet for Sør-Østerdal (RSØ) der saker av felles interesse mellom kommunene og
0 50 100 150 200 250 300
Sysselsetting i Stor-Elvdal og Lesja kommuner
Stor-Elvdal Lesja Ant.
ordførere, varaordførere, rådmenn og leder av opposisjonen som faste representanter. Leder av regionrådet er Elverumsordfører Erik Hanstad (H) og regionrådgiver er Terje Røe, tidligere ordfører i Elverum. For perioden 2011-2015 var Espen Andre Kristiansen (Ap), tidligere ordfører i Åmot, leder av regionrådet. I tillegg er også Hedmark fylkeskommune representert gjennom fylkesdirektøren.
Lesja kommune er organisert i Regionrådet i Nord-Gudbrandsdal sammen med Dovre, Sel, Vågå, Lom og Skjåk. Regionrådets funksjoner er tilsvarende som i Sør-Østerdal der rådet ønsker å fremme regionens interesser gjennom bl.a. tilrettelegging for næringsutvikling, politisk interessearbeid for å påvirke fylkeskommune og statlige myndigheter og arbeide for å profilere regionen som en god tilflytterregion. Rådet er sammensatt av tre medlemmer fra hver av samarbeidskommunene (ordfører samt to kommunestyrerepresentanter) og to fra fylkeskommunen. Ordfører i Lom kommune, Bjarne Eiolf Holø (Sp) er valgt som regionrådsleder for perioden 2015-2019, mens Ole Aasaaren er regionsjef, tilsvarende regionrådsleder i Sør-Østerdal regionråd. Ordfører i Dovre, Bengt Fasteraune (Sp) var regionrådsleder for perioden 2011-2015.
Hedmark er ofte kalt «Det røde fylket» noe som refererer til Arbeiderpartiets sterke stilling (Strand 2000:45) og dette er heller intet unntak for Stor-Elvdal. I Stor-Elvdal har Arbeiderpartiet hatt flertall i kommunestyret fra 1945 og frem til 1991. Partiet har hatt tilbakegang de senere årene noe som nye alternative lister har høstet godt av. «Bygdelista Stor-Elvdal i mitt hjerte» ble etablert i forbindelse med en strid om barnehageplassering i bygda i 1995 og fikk en svært høy oppslutning ved valget på 32,8 prosentpoeng (ibid.). Lista har hatt en relativt stabil oppslutning de siste årene og har hatt ordfører ved flere perioder:
Sigmund Vestad i perioden 1995-1999 og 2003-2011. Bygdelista inngikk et samarbeid mellom Senterpartiet og Høyre og utgjorde posisjonen i perioden 2011-2015 med Even Moen (Sp) som ordfører. Før valget 2015 stilte partiene også fellesliste med Fremskrittspartiet, men måtte se seg «slått» av Arbeiderpartiet som fikk en oppslutning på 51%6. Terje Hoffstad fra Ap er ordfører og Linda Otnes, også fra Ap, er varaordfører for perioden 2015-2019.
Oppland er ikke like rødt som Hedmark, men kan kalles «Det rødgrønne fylket». Dette henviser til både Arbeiderpartiets, men også Senterpartiets sterke stilling i fylket der
6 Kilde: valgresultat.no/stor-elvdal
lokalvalgene preges av «kappløp» mellom disse to partiene. Ved fjorårets valg ble det klart at Lesja Senterparti fikk 42% oppslutning7 og dermed ordførervervet etter et kort opphold i perioden 2011-2015 der Steinar Tronhus (Ap) satt som ordfører, og for øvrig Lesjas første Arbeiderparti-ordfører. Med tidvis høy oppslutning til Arbeiderpartiet på 1970- og 80-tallet har de siste valgene vært preget av dominans fra Senterpartiet. Senterpartiets unge og ferske kandidat, Mariann Skotte, ble valgt som ordfører ved kommunevalget 2015. Nedenfor presenteres nøkkelinformasjon om kommunene som inngår i studien.
Tabell 2: Nøkkelinformasjon om kommunene
Stor-Elvdal Lesja
Fylke Hedmark Oppland
Areal 2165,93 km2 2259,00 km2
Befolkning (01.01.15) 2632 innbyggere 2059 innbyggere
Hovednæring Kommunale tjenester, jord- og skogbruk
Kommunale tjenester, jord- og skogbruk
Ordfører (2011-2015) Even Moen (Sp) Steinar Tronhus (Ap)
Ordfører 2015-2019) Terje Hofstad (Ap) Mariann Skotte (Sp) Parti m/høyest oppslutning 2015 Arbeiderpartiet (51%) Senterpartiet (42%)
Organisering i regionråd Sør-Østerdal Regionråd Nord-Gudbrandsdal Regionråd
2.2.1 Tidligere reformhistorie og sammenslåinger
Begge regioner har tidligere vært preget av sammenslåinger både omkring 1860-årene og 100 år etter i forbindelse med Schei-komiteens anbefalinger. I tillegg har det vært en del grensejusteringer i forbindelse med opprettelse av nye kommuner i senere reformprosesser.
Både Stor-Elvdal og Lesja ble etablert som egne kommuner ved innføringen av formannskapslovene av 1837, og har opp gjennom historien vært preget av strukturelle endringer, både gjennom grensejusteringer og større sammenslåingsprosesser. Elvedalen betegnet et område mellom Tynset i nord og Åmot i syd, og var således delt inn i Lille-Elvdal i nord og Stor-Elvdal i sør. Som skrevet var Stor-Elvdal et eget herred allerede fra 1837, mens Lille-Elvdal og deler av Stor-Elvdal ble senere utskilt fra Tynset og ble til Alvdal i 1864 (Korslund 1997:29). Omtrent 100 år senere ble også Sollia kommune, som tidligere hadde blitt overført fra Oppland innlemmet i Stor-Elvdal etter Schei-komiteens anbefalinger.
En slik prosess var et gjennomgående trekk for hele Hedmark fylke som sådan, der utvikling over lengre tid hadde ført til oppdeling av kommuner, ble de nå slått sammen, helt eller delvis (NOU 1992:15 s. 382).
I 2005 «fridde» Stor-Elvdal kommune til nabokommunen Rendalen gjennom et kommunestyrevedtak av 16.mars 2005, der man så på mulighetene for en felles utredning mellom de to nabokommunene. Dette fremkom på bakgrunn av en rapport fra Østlandsforskning om kommunesamarbeid i regionen (Grefsrud m.fl. 2005). Frieriet fikk sitt
«ja» i Rendalen kommunestyre knappe to uker senere, med følgende vilkår om at en beslutning om kommunesammenslåing ville skje etter kommunevalget i 2007. Samtidig med dette fattet regionrådet i Sør-Østerdal et vedtak mot sammenslåing i regionen, der kun Engerdal kommune var positive. Vedtaket inneholdt flere elementer, blant annet at regionrådet ikke kunne se noen saklige argumenter for sammenslåing av noen av kommunene, manglende dokumentasjon av økonomiske gevinster ved sammenslåing, og at bosetting og topografi gjorde det hensiktsmessig å beholde dagens struktur (Løken 2005).
Dette satte dermed en stopper for prosessen i Stor-Elvdal og Rendalen. Siden 2005 har det vært lite diskusjon om kommunestruktur, grensejustering og kommunesammenslåing i regionen.
Lesja kommune har også en tilsvarende historikk med sammenslåing, oppsplitting og grensejustering. I 1863 ble Lesja og Lom delt og nye kommuner ble utskilt, blant annet Dovre og Skjåk (NOU 1992:15 s.382). Konklusjonen etter Schei-komiteens utredninger i Oppland var tilsvarende som i Hedmark: Fylket bar preg av kommuner med stor utstrekning, men med få innbyggere. Fylket ble redusert fra 37 til 25 kommuner, men i Nord- Gudbrandsdal var det begrensede endringer på grunn av de store arealene til de foreliggende kommunene. Schei-komiteen konkluderte med at man ville både i Hedmark og Oppland, på grunn av areal og folketall, få problemer med å skape en rasjonell, fremtidig kommunestruktur (NOU 1992:15 s.383).
2.3 Fylkesmannens rolle
I oppdragsbrevet sendt ut til alle landets Fylkesmannsembeter i juli 2014 skisserte Regjeringen ved kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner et løp der
«Fylkesmannen skal ha en sentral rolle i gjennomføringen av reformen» for å sørge for «gode
og lokalt forankrede prosesser i kommunene» (KMD 2014c:1). Dette innebar videre at Fylkesmannen skulle fungere som en tilrettelegger og koordinator for de lokale og regionale prosessene, og «vurdere helheten i regionen og se til at det legges opp til at de igangsatte prosessene avsluttes innen våren 2016» (ibid.:2). Videre støtter KMD flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteens uttalelser om at «Fylkesmennene må fylgje opp dei kommunane som ikkje på eige initiativ tar nødvendig leiarskap» (ibid.). Fylkesmannen skal således innen sommeren 2016 levere en skriftlig vurdering av de samlede kommunestyrevedtakene i sitt fylke i tillegg til en hyppig rapportering om utvikling i fylket gjennom 2015 og 2016. I den forbindelse har hvert embete fått midler til å ansette en prosessveileder som skal koordinere og tilrettelegge prosessene lokalt og for å følge opp kommunene og rapportere tilbake til Fylkesmannen.
Fylkesmann i Hedmark er tidligere finansminister (Ap) i Brundtland III- og Stoltenberg II- regjeringen, Sigbjørn Johnsen. Fylkesmannsembetet er plassert i Hamar og fører tilsyn med fylkets 22 kommuner. I oktober 2014 ble tidligere ordfører i Tolga og daværende teknisk sjef i Røros kommune, Marit Gilleberg ansatt som prosessveileder hos fylkesmannsembetet med oppstart i januar 2015 (Jortveit 2014). Fylkesmann i Oppland var frem til 01.01.15 Kristin Hille Valla, tidligere miljøvernminister (Sp) i Syses regjering, og hadde vært i embetets tjeneste siden 2002. Etter Valla tok tidligere regiondirektør i NHO, Christl Kvam over som fylkesmann. Hun satt i embetet i underkant av ett år ettersom hun ble utnevnt som statssekretær i Arbeids- og sosialdepartementet desember 2015. Dermed ble assisterende fylkesmann Sigurd Tremoen tilsatt etter Kvam. Eli Blakstad, miljøvernsjef hos Fylkesmannen i Oppland, var tidligere prosessveileder i fylket, og fungerende prosessveileder i dag er Anette Musdalslien og Hans Seierstad (50% fra og med januar 2016).
Etter at Kvam ble utnevnt som statssekretær gikk Eli Blakstad fra miljøvernsjef til assisterende fylkesmann. Fylkesembetet er plassert i Lillehammer og fører tilsyn med fylkets 26 kommuner. Figuren8 under viser kart over begge fylkene inndelt etter kommuner og regioner.
Figur 5: Kart over Hedmark og Oppland fylke, inndelt etter kommune og regioner Kilde: Wikipedia Commons
3 Teori
I dette kapitlet presenteres studiens analytiske rammeverk og antagelser knyttet opp mot de ulike teoriene. For å forklare Stor-Elvdal og Lesjas kommuners forskjellige fremdrift i kommunereformprosessen, som er dette casets avhengige variabel, tas det utgangspunkt i tre teoretiske perspektiver som utleder tre forventninger til oppgavens problemstilling.
Å benytte flere teoretiske innfallsvinkler bygger på tanken om at teoriene er utfyllende og ikke konkurrerende (Roness 1997), det vil si at de benyttes for å undersøke prosessen fra ulikt hold (Aberbach og Christensen 2002; Allison 1969). En utfyllende strategi er hensiktsmessig for denne oppgavens formål som er å forstå, forklare og få mest mulig innsikt i reformprosessen i kommunene som studeres. Således karakteriseres oppgaven av å ha et teoretisk fortolkende design. Teorienes fellesnevner er således: Hvem som styrer beslutningsprosessen i et lokalsamfunn. I oppgaven fokuseres det på tre grupper: i) det politiske lederskapet, ii) aktører utenfor de formelle politiske organene, iii) staten, representert ved Fylkesmannen. De ulike teoriene er som følger: Teorier om politisk lederskap med fokus på ordførers rolle som leder av kommunen. Dernest, community power- tradisjonen, som vektlegger interessekonflikter og «decision making» der utfallet av lokale beslutningsprosesser formes av maktutøvelse av de som har sterkest ressurser. Dette teoretiske perspektivet retter blikket mot ressurssterke aktører, både offentlige og private, i lokalsamfunnet som kan ha påvirket utfallet. Videre vil endringsagent-perspektivet rette et nærmere fokus på Fylkesmannen i Oppland og Fylkesmannen i Hedmark og deres tilnærming til reformarbeidet i deres respektive fylker.
3.1 Lokalt politisk lederskap
Politisk lederskap i lokalsamfunn har i senere tid fått et større fokus i statsvitenskapelig forskning (for eksempel Svara 1994; Leach og Wilson 2000; Mouritzen og Svara 2002;
Goldsmith og Larsen 2004; Berg og Kjær 2007; Sandkjær Hanssen m.fl. 2015) ettersom regioner og kommuner i større grad forvalter og gjennomfører statlig politikk, der økonomi og demografisk utvikling kan skape ulike utfordringer for kommunene. Derimot eksisterer det ingen entydig definisjon av politisk lederskap, men flere definisjoner av hva det politiske
tilhengere til å jobbe for visse mål som representerer verdier og motivasjoner – de ønsker, behov, ambisjon og forventninger – for både ledere og tilhengere. Videre utøves politisk lederskap ved å fange opp og definere et problem samfunnet står overfor, komme med ulike løsninger innenfor et gitt handlingsrom og implementere den beste løsningen på problemet (Tucker 1995:31-47). Dette understrekes også av Berg og Kjær (2007:17) at det politiske lederskapet er formålsbestemt i utformingen av løsninger og handlingsalternativer, avhengig av den politiske situasjonen. Disse målene kan være den politiske lederens egne, utformet av partigruppen eller av kommunestyret i sin helhet, eller en aggregering av velgerens preferanser og mål. En kan også dele inn politisk lederskap i en smal og bred definisjon, der den brede omhandler kommunestyret i sin helhet, mens den smale omhandler det politiske lederskapet representert ved ordfører alene. I denne studien vil det politiske lederskapet defineres til ordføreren og hvilke retningsvalg han eller hun tar.
Tucker (1995) presiserer videre at politisk lederskap innebærer å tilby ulike problemdiagnoser og mål for ulike hendelser og omstendigheter i samfunnet. Slike problemdiagnoser eksisterer ikke uavhengig av det politiske lederskapet i seg selv, men formes av meninger og verdier lederskapet tillegger problemene for å sette de på dagsorden.
Her spiller også naturlig nok tidligere erfaringer med tilsvarende problemer inn, men det er viktig at det politiske lederskapet ikke ser seg «blind» på hva som er gjort tidligere slik at man ikke klarer å skille nyansene fra hverandre og eventuelle ulikheter ved situasjonen (Tucker 1995:49). Når det foreligger en problemdefinisjon og -diagnose må de politiske lederne foreslå handlingsalternativer for å løse problemet eller utfordringene man står overfor. Her kan det være flere alternativer som gjør seg gjeldende og i noen situasjoner er lederne nødt til å foreta avveininger og velge hvilket alternativ som er mest passende og realistisk for å løse problemet og oppnå de fastsatte målene. Politiske programmer og strategier, og konsekvensene av disse vil således være viktige elementer i utformingen av den konkrete politikken (Tucker 1995:54-55). Til slutt innebærer et politisk lederskap at lederne skaper oppslutning og mobilisering hos det politiske fellesskapet slik at man slutter opp om en problemdefinisjon, mål og valgt(e) handlingsalternativ(er). Ved å overbevise medlemmene av det politiske fellesskapet om det gitte handlingsalternativet vil lederskapet kunne realisere den politikken som er ønskelig og ansett som beste løsning på problemet (Tucker 1995:59- 67).
Videre finner vi hos Samuels (2003) ulike former for politisk lederskap i reformprosesser.
Alle politiske verv fører med seg begrensninger på hvilke muligheter og ressurser en har for å nå egne mål. Samuels hevder at ledere må være villige til å tøye disse begrensningene, for å mobilisere de ressurser som gir de makt og mulighet til endring. Lederskap formes også der visjoner, ressurser og muligheter sammenfaller og kan både være begrensende, men også skape et mulighetsrom (Samuels 2003:6). Videre kan ledere skape og utforme nye begrensninger og muligheter gjennom et transformativt lederskap, gjennom innflytelse og støtte fra innbyggerne. Enten gjennom revolusjon eller gradvis endring vil lederen kunne utvide eller innskrenke handlingsrommet og øke eller redusere muligheten for overlevelse.
Lederen kan ved å benytte seg av en «brukbar fortid» – ved å henspille på gamle ideer – skape gradvis endring over tid, der endringen i seg selv ikke er et mål, men se etter fornuftige løsninger. Dette skaper også større legitimitet hos lederen. På motsatt side kan lederen opptre som en revolusjonær der fortiden forkastes og det fokuseres på å bygge en ny fremtid (ibid.:8). Til slutt kan lederen søke andre fremgangsmåter for å oppnå egne målsettinger. De kan appellere til følelser gjennom å inspirere, de kan appellere til materielle interesser ved å kjøpe støtte eller appellere til frykten ved å tegne skremselsbilder. Ved å tegne et positivt bilde av fremtiden, ett spesielt handlingsalternativ, eller å betegne og tillegg gi noe eksisterende en ny verdi og dimensjon kan lederen skape oppslutning om ønsket alternativ uten bruke autoritet, noe som ellers ville ha svekket legitimiteten (ibid.). Materielle interesser kan også arte seg forskjellig, noen er imøtekomne, mens andre er mindre kompromissvennlige. Støtte kan kjøpes eller byttes. Dette kan være en mer krevende og utfordrende strategi ettersom lederen ser seg nødt til å balansere mellom ulike interesser. Til slutt vil det å tegne negative bilder av ulike alternativer mobilisere mot det alternativet og heller skape oppslutning om for eksempel lederens alternativ og ambisjon (ibid.:10).
3.1.1 «Does Politics Matter?»
Større reformprosesser, som kommunereformen kjennetegnes av, bringer også frem ideologiske diskusjoner som kan spores tilbake til Stein Rokkans klassiske formulering om konflikten mellom by og land: Sentralisering versus desentralisering. Debatter både i mediene og på Stortinget illustrerer dette skillet godt, der spesielt Senterpartiet har markert seg som en sterk motstander av reformen, både dens intensjoner, målsettinger og virkemidler.
På motsatt side finner en reformens igangsettere, Høyre og Fremskrittspartiet som
debatter og diskusjoner til tider vært uklare på hvor partiet står og mener, både med tanke på reformens målsettinger og virkemidler, som for eksempel tvangssammenslåinger (Gjerde og Tjernshaugen 2014; Larsen 2015). Derimot har partiet signalisert at de ønsker reformen velkommen (Støre 2015), men vektlegger at de ønsker en frivillig reform (Arbeiderpartiet 2015). Som det fremkommer av tabell 2 innehar Senterpartiet og Arbeiderpartiet ordførervervet i kommunene, noe som også var tilfellet før kommunevalget 2015. Det vil derfor være aktuelt å spørre: Spiller et politisk skifte noen rolle? Dersom det er medfører riktighet vil det forventes at prosessen i Stor-Elvdal intensiveres med Ap-leder Hoffstad som ordfører, og prosessen i Lesja bremses og eventuelt stopper opp med Sp-leder Skotte som ordfører. Dette med begrunnelse i de ulike partienes ideologiske standpunkt og hvordan de har plassert seg i debatten om kommunereformen. Samtidig kan det innvendes at kommunal politikk, og da særlig utviklingspolitikk, vil være mindre preget av partipolitiske skillelinjer ettersom man søker å jobbe for kommunens beste, og her er det andre faktorer som spiller inn, blant annet sosioøkonomiske forhold (Peterson 1981; Hansen 2005).
3.1.2 Forventninger til funn
I denne delen av oppgaven fokuseres det på det politiske lederskapet i Stor-Elvdal og Lesja, representert gjennom ordførerne i kommunene. Ved å se anvende først og fremst Tuckers definisjon av politisk lederskap og Samuels teori om strategier for å søke oppslutning vil oppgaven søke å definere hvordan det politiske lederskapet har artet seg i kommunene og hvilke handlingsvalg og strategier som er blitt benyttet i reformprosessen.
Politisk lederskap kan arte seg forskjellig avhengig av hvilken kommune en studerer.
Kommunestyrets sammensetning, økonomi og forhold til administrasjonen er faktorer som setter rammer for hvordan det politiske lederskapet utøves. I små kommuner får også enkeltpersoner, som for eksempel ordføreren, mye fokus i omorganiseringsprosesser der det forventes at det politiske styringsorgan står samlet. Ordføreren har blitt tildelt en sentral rolle i utformingen av reformprosessen av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, blant annet ved å signalisere problemer og utfordringer, tilby ulike handlingsalternativer og skape oppslutning om et gitt alternativ. Her vil ordførerens evne til å mobilisere fellesskapet og å skape oppslutning om et aktuelt handlingsalternativ påvirke reformprosessen. Denne mobiliseringen kan forekomme i ulike former og på tvers av kommunegrenser, for eksempel via regionråd. På bakgrunn av dette fremsettes oppgavens første antagelse:
A1: Kommunenes ulike fremdrift i kommunereformen kan forklares med ordførerens preferanser og evne til å skape oppslutning rundt et gitt alternativ ved hjelp av ulike strategier.
Her innebærer strategier både ordførers rollevalg og handlingsvalg. Empirien vil bestå av en kartlegging av ordførers preferanser i reformprosessen og hvordan ordfører har gått frem for å skape oppslutning om det foretrukne alternativet. Her forventes det at ordføreren i Lesja har hatt klare preferanser når det gjelder valg av sammenslåingspartner og har klart å skape oppmerksomhet rundt egen preferanse. Dette begrunnes med at kommunen hadde kommet lengre i prosessen, noe som var tydelig ved studiens oppstart. Derimot forventes ikke dette fra ordføreren i Stor-Elvdal.
3.2 Community Power
Hvem har makt i et lokalsamfunn, og hvordan utøves denne makten? Dette spørsmålet og andre tilsvarende, deskriptive spørsmål har gitt opphav til en langvarig debatt i statsvitenskapelig sammenheng og et fundament for en rekke ulike tradisjoner innenfor studiet av makt. Et av disse er «the community power debate», eller lokalmaktdebatten på norsk. Debatten oppstod i USA på 1950-tallet og strakk seg utover 1960- og 1970-tallet, og kjennetegnes av flere elementer: Maktstrukturer, metodisk tilnærming og tolkning av samfunnsmakt, som vil bli behandlet i dette kapitlet. Til forskjell fra et lederskapsperspektiv (som er redegjort for ovenfor) omhandler lokalmaktdebatten først og fremst interesser og preferanser blant individer og grupper i et lokalsamfunn utenfor de formelle politiske organene. Denne forskningstradisjonen har særlig fremhevet den betydning og makt som næringslivet har og deres rolle som sentrale aktører i endringsprosesser, noe som kan gjøre seg gjeldende i de lokale prosessene i kommunereformen.
Oppfatningen om maktstrukturen i et lokalsamfunn er blitt delt inn i to posisjoner: Elitisme og pluralisme der det knytter seg ulike forventninger til hvem som har makt i et samfunn og metodiske innfallsvinkler for å studere denne makten. Elitistene var av den oppfatning at maktstrukturene i et lokalsamfunn var utformet som en pyramide, der en enkelt elite på toppen av pyramiden utøvde stor innflytelse i politikken, næringslivet og organisasjonslivet,
sentrale i byens næringsliv (Lynd 1937). Denne konsentrasjonen av makt var derimot ikke noe negativt for lokalsamfunnet da denne eliten var velmenende og «public-spirited», og ble oppfattet som et gode for allmennheten. Lynds arbeid fikk støtte gjennom Hunters (1953) studier av maktstrukturer i USA, som viderefører den elitistiske tradisjonen og synet på flere parallelle maktstrukturer avhengig av saksfelt. Makten organiseres gjennom en komitestruktur der sentrale aktører fra det politiske liv, næringsliv og organisasjoner utgjør komitemedlemmene. De såkalte policylederne deltar i mindre grad gjennom denne formelle komitestrukturen, men heller i uformelle settinger som forsterker et felles verdisyn, interesser og gjensidig tillit mellom lederne (Hunter 1953:75-76). Denne formen for organisering opprettholder maktstrukturen i lokalsamfunnet.
Men hvilke personer har formell og uformell makt i et lokalsamfunn? Hunters metodiske tilnærming til spørsmålet var også et nybrottsarbeid. Ved å benytte seg av rykter («reputation») identifiserte Hunter personer som hadde ry på seg for å ha makt og denne metoden har senere blitt kjent som ryktemetoden. Ved å spørre informanter med god kunnskap om lokalsamfunnet ble maktpersoner identifisert og rangert etter hvor mye makt de har. En slik liste kan etter hvert bli svært lang og omfattende og Hunter ba derfor informantene plukke ut de mest sentrale personene i utvalget, en tilnærming også kjent som posisjonsmetoden. Disse makthaverne som ble identifisert ville ha størst innvirkning på en vedtaksprosess i lokalsamfunnet (Hunter 1953:109).
Den andre posisjonen i lokalmaktdebatten, pluralistene, representert ved Robert Dahls arbeid Who governs? (1961), hadde derimot en annen oppfatning enn elitistene. Maktstrukturene ble ikke sett på som monopoliserte og pyramidale, men spredt mellom konkurrerende eliter og interesser. Dahls studie viste en mer oppsplittet maktstruktur med få gjengangere av maktutøvere i de ulike saksfeltene (Dahl 1961:282). Ved å undersøke vedtaksprosessen på utvalgte saksfelt i lokalsamfunnet avdekket Dahl ulike aktører som hadde tilsynelatende stor innvirkning på vedtakene. Derimot kunne Dahl bare konkludere med at 3 av 50 ledere utøvde makt på mer enn ett saksfelt (Dahl 1961:163-65) noe som forsterket antakelsen om en pluralistisk maktstruktur. Videre hevdet han at ordføreren i lokalsamfunnet hadde innflytelse først og fremst gjennom politiske ressurser og sitt politiske lederskap. Som Dahl presiserer er politiske ressurser ulikt fordelt mellom borgerne i samfunnet, men ingen er fullstendig uten ressurser. De ulike ressursene avhenger av de ulike saksfelt, men politiske ressurser er fundamentet for å oppnå politisk makt.
Dahls metodiske tilnærming ble gjenstand for kritikk i Bachrach og Baratz (1962) sin artikkel som gikk i dybden på studiet av vedtaksprosesser. Kritikken var todelt: For det første stilte de seg skeptiske til Dahls manglende systematikk i utvalg av beslutninger som var studiets forskningsobjekt; hvordan kunne Dahl vite at dette var de viktigste sakene? Videre gikk kritikken på at Dahls utvalg kun var basert på de synlige sidene av maktstrukturene gjennom studier av vedtaksprosesser i saker som var satt på dagsordenen. De hevdet at maktutøvelse også har en usynlig og uformell side, spesielt muligheten til å hindre at visse saker kommer på dagsorden, såkalt «nondecision-making». Dette punktet illustrerer vanskeligheten med å studere maktstrukturer og har i ettertid blitt kritisert. Frey (1971) innvendte deriblant at å studere ikke-vedtak så å si ville være umulig. For det første vil det være vanskelig å vite hvor en skal lete for å finne disse sakene, og for det andre er det vanskelig å skille mellom saker som ikke kommer opp på dagsorden fordi det ikke er interesse for det eller om de ikke kommer opp på dagsorden fordi noen bevisst hindrer det. En slik utvelgingsprosess krever svært god kjennskap til det lokalsamfunnet en studerer noe som ofte kan være vanskelig å gjennomføre eller urimelig å forvente.
I sammenheng med lokalmaktdebatten har også et økonomisk perspektiv blitt lansert for å forklare beslutningsprosesser i kommunen. Peterson (1981) mente både elitistene og pluralistene hadde feilet ettersom politiske variasjoner i lokalsamfunnet var uviktige, og at en rasjonell tankegang rundt lokalsamfunnets økonomiske bæreevne heller påvirket lokalpolitikken (Lyngstad 2003:96). I utviklingspolitikk vil næringslivet være en sentral aktør, og ettersom målsettingen er vekst, investeringer og økte kommunale inntekter vil politikkområdet preges av konsensus og lite strid (Peterson 1981:131-32). Dermed vil også kommunepolitikere støtte opp om utviklingspolitikk, og næringsliv og politikk kan fungere i koalisjon på tvers av aktører og institusjoner for å realisere ønsket politikk (Lyngstad 2003;
Baldersheim 2005:97). Petersons økonomiske teorier har derimot møtt kritikk av blant annet Stone (1989) som understreker at utviklingspolitikken i en kommune ikke er ukontroversiell, men vil skape vinnere og tapere, noe som gjør det nødvendig å etablere en styrende koalisjon i vedtaksprosessen. Stones regimeteori vil, i følge Lyngstad (2003) være mer egnet til å forstå utviklingspolitikken og hvordan enkelte ideer og forståelser får fotfeste i samfunnet, og samspillet mellom ulike kommunale aktører (Lyngstad 2003:100).
Community power-tradisjonen er preget av en rekke ulike perspektiver på ressurser, aktørmakt og maktstrukturer, beslutningsprosesser, samfunnsroller og metodiske tilnærminger for å fange opp disse maktforholdene. Dermed er det viktig med en presisering av hvordan community power-tradisjonen forstås og anvendes i denne studien. For det første vil maktstrukturer vektlegges der det først og fremst er snakk om gruppe- eller foreningsmakt. I en beslutningsprosess om kommunesammenslåing vil det være flere syn på individbasis, men denne oppgaven er ute etter å studere om disse ulike synene organiseres gjennom en forening, lag eller gruppe. Det er videre naturlig å forvente at en gruppe vil ha flere ressurser å spille på enn hva enkeltaktører har. For det andre vil studien konsentrere seg om næringslivet som aktør og om eventuelt bedrifter og lignende har gitt uttrykk for en klar preferanse og om de har forsøkt å få gjennomslag for dette. Til slutt vil det gjennom Hunters rykte- og posisjonsmetode forsøkes å identifisere flere aktører i lokalsamfunnet.
3.2.1 Forventninger til funn
Community power-debatten, eller lokalmaktdebatten er et forklaringsorientert makt- perspektiv der ulike aktører i lokalsamfunnet utgjør teoriens analytiske moment. I et hvert lokalsamfunn eksisterer det noen aktører som er mer ressurssterke enn andre og som har mulighet til å påvirke beslutninger eller at utfallet av beslutningene sammenfaller med aktørenes ressurser.
Ut ifra dette perspektivet forventes det dermed at det vil være ulike aktører og interesser i lokalsamfunnet i Stor-Elvdal og Lesja utenom det formelle styringsorganet (kommunestyret) som vil aktiviseres, og som «kobler» seg på prosessen ved å uttrykke sine synspunkt og å påvirke beslutningsprosessen. I den forbindelse forventes det at enkelte grupper (pressgrupper, næringslivet) har engasjert seg i hvordan reformprosessen har artet seg og hvilke retningsvalg som har blitt foretatt, og at disse preferansene er ulike. Aktører som forventer å spesielt tjene eller tape på en eventuell sammenslåingsprosess vil forventes å ha engasjert seg i særlig grad. En strukturell endringsprosess vekker også følelser blant kommunens innbyggere, enten til fordel for eller mot kommunesammenslåing. Dermed er det rimelig å forvente at enkeltpersoner også vil ha engasjert seg og forsøkt å påvirke politikerne i kommunene, selv om disse aktørene ligger litt utenfor hvordan teoriene blir anvendt i denne studien. Til slutt forventes det at aktørene innehar ulike ressurser og vil bruke disse til å
påvirke utfallet. Som redegjort for ovenfor forventes det derfor at aktørene disponerer ulike ressurser noe som vil påvirke utfallet. Dermed presenteres følgende antagelse:
A2: Den forskjellige fremdriften i reformprosessen kan forklares av ressurssterke aktører og/eller grupper i lokalsamfunnet har koblet seg på prosessen med klare preferanser for utfallet.
3.3 Endringsledelse
Kommunereformen bærer preg av å være en til dels top-down styrt prosess, men der vedtakene skal utformes og fattes lokalt. For å føre tilsyn med reformprosessen i kommunene har KMD sendt et oppdragsbrev til landets Fylkesmenn, der Fylkesmannen skal sette i gang
«gode og lokalt forankrede prosesser» i de ulike kommunene og rapportere tilbake til Kommunal- og moderniseringsdepartementet om anbefalinger for kommunesammenslåing (KMD 2014c). På grunn av sin kunnskap om regionene og hvilke utfordringer fylket har, gjør Fylkesmannsembetet seg aktuell som tilrettelegger og koordinator i prosessene som skal gjennomføres i kommunene, noe som sannsynligvis vil få ulikt utslag siden fylkene er ulike.
Fylkesmannen kan i den forbindelse forstås som en endringsagent.
Buchanan og Boddy (1992) presenterer tre modeller for en endringsagents reformmuligheter og fokuserer på endringsprosessen i en offentlig organisasjon. Disse tre modellene er prosjektstyringsmodellen, involveringsmodellen og forhandlingsmodellen.
Prosjektstyringsmodellen fokuserer på prosjektets livssyklus: Planlegging og kontroll, strategiske mål, ansvarsfordeling, tidsfrister og budsjetter. En suksessfull implementering med denne modellen ligger i prosjektledelsens evne til å ha en effektiv og kontrollert prosess som sikrer at prosjektet alltid er i rute og holder de målene man har satt seg. En slik endringsprosess vil dermed ha klare autoritative mål og i utpreget grad være styrt ovenfra (Buchanan og Boddy 1992:8). Endringsprosessen er preget av klare og definerte steg som innebærer å identifisere problemet, formulere mål og utvikle fremdriftsplan, formulere ansvars- og arbeidsdeling, fordele ressurser og til slutt etablere rutiner for tilbakemelding (Baldersheim og Øgård 1997).
