Fylkesmannen i Hedmark

Til tross for at både Hedmark og Oppland deler flere kjennetegn forteller informantene at Fylkesmennene har hatt en ulik tilnærming til reformprosessen. Regiondirektør i KS, Trond Lesjø forteller: «Det har vært totalt forskjellig i de to fylkene. I Oppland var den gamle fylkesmannen veldig på hugget, og det gjorde at diskusjonene kom i gang ett år tidligere enn i Hedmark.». Videre forteller han at prosessen i Hedmark hadde en mer «slow start» med en mer tilbakelent fylkesmann, noe som gjorde at diskusjonene kom i gang ett år senere enn i Oppland. Likevel antyder han at kommunene i Hedmark har vært mer motvillige når det gjelder å starte utredninger enn hva som har vært tilfellet i Oppland. Dette opplevde også assisterende Fylkesmann Anne Kathrine Fossum og bekrefter følgende:

«Det var vel ikke noe stormende jubel i Hedmark med tanke på kommunereform. Så vi tenkte at reformen skulle være på kommunenes premisser, og at de fikk styre tempo.

Vi opplevde at det nesten ikke var diskusjoner, og at motstanden var ganske stor jevnt over fylket, og derfor var det viktig å bygge en prosess som var på deres vilkår og at vi ikke skulle rushe det frem mot valget. […] Vi anså det som lite realistisk å få i gang noen i første pulje.».

Det at embetet valgte å ta en pause i reformarbeidet i forkant av valget ble beskrevet av assisterende fylkesmann og prosessveieleder som et taktisk grep ettersom man fryktet at de steile motsetningene som ofte forekom under valgkampens hete ville påvirke det foreliggende reformarbeidet i kommunene.

«Vi mente at valget kom til å bli ganske avgjørende. Og da var motstanden allerede så stor at du risikerte at frontene ble veldig steile. Det var viktig for oss å legge en prosess der det ble utredet først, også ville diskusjonene komme etter valget.».

Prosessveileder hos Fylkesmannen i Hedmark, Marit Gilleberg, forteller også at holdningen til kommunereformen i fylket før valget var preget av «at dette er noe som går over.» og at det ikke var nødvendig å foreta seg noe i særlig grad. Derimot forteller hun at det ble fart på prosessene etter kommunevalget og i forbindelse med forslag til endringer i inntektssystemet.

For prosessveilederen var det dermed viktig å sette i gang debatten ute i kommunene uten at dette ble opplevd som noe «ovenfra og ned»-press. «Det som er mantraet til Fylkesmannen i Hedmark, er at vi må forstå hva som er utfordringene. Hvis du skal få til endring, må du forstå hvorfor du gjør det.». For å sette i gang diskusjonene presenterte Fylkesmannen i Hedmark ute blant kommunestyrene status- og utfordringsbilder, blant annet på befolkningsutvikling, økonomi og tjenesteyting. Dette mener Gilleberg har fungert, ettersom det kom tydelig frem hva som var kommunenes utfordringer for fremtiden. Men om de mer motvillige kommunene understreker hun at «Kommunene er jo ansvarlige, så dette vet de.

Men vil de ikke, så kan ikke Fylkesmannen presse de, men vi har sagt at hvis ikke kommunene tar debatten, så tar Fylkesmannen debatten.».

For Fylkesmann i Hedmark, Sigbjørn Johnsen var det viktig å ha en mangesidig tilnærming til kommunereformen ettersom kommunene hadde ulik karakter. I den forbindelse mener han det var uklokt å definere en ideell størrelse om antall innbyggere, noe som låste diskusjonen spesielt i Hedmark.

«En kommune med 20 000 innbyggere i Midt-Østerdalen blir like stor som halve Hedmark i størrelse. Så det er mye viktigere å diskutere evne. […] Man kan ikke si at

”one size fits all”, det er umulig. Selv om kommunene er universelle med tanke på tjenesteproduksjon, så passer ikke alle inn i den samme dressen.».

Om forskjellen til de ulike fylkesmannsembetene presiserer fylkesmann Johnsen:

«Hvis du ser på alle de 17 Fylkesmennene, så kan du ikke si at det har vært helt synkrone prosesser, du må ha litt forskjellig tilnærming. Og det får du gjennom den kjennskapen du har til fylket. Noen fylkesmenn er mer raske starten, og vil kanskje

slite med å komme helt i mål. De som går litt mer forsiktig ut fra start, kommer som regel i mål de og.».

Til tross for den utbredte motstanden i fylket er tilbakemeldingene og inntrykket fra de ulike informantene at Fylkesmannen i Hedmark har hatt en aktiv rolle i reformprosessen. Både Fylkesmannen, assisterende fylkesmann og prosessveileder blir karakterisert av å være involverende, gode diskusjonspartnere og vært dyktige med å motivere kommunene. En informant forteller:

«Fylkesmannen i Hedmark hadde nok en passiv rolle til å begynne med, men så tror jeg nok at Fylkesmannen hadde en medarbeidersamtale med Jan Tore Sanner, for nå er de veldig på. Det liker vi. De har ansatt en prosessveileder, Marit Gilleberg, og da ble det bra med fart og struktur. Det har vært gode diskusjoner, ikke noe ovenfra og ned styring.».

For embetet selv var det viktig å formidle de utfordringene som kommunene stod overfor med tanke på befolkningsnedgang og demografiutvikling. Prosessveileder Gilleberg understreket at embetet hadde fokus på tjenesterollen i Sør-Østerdalsregionen, til forskjell fra Hamarregionen som hadde fokus på samfunnsutviklingsrollen. Hun forteller videre at hovedagendaen til Fylkesmannen har vært utfordringsbildet i 2040, når de har reist rundt til alle kommunestyrer.

Derimot får ikke Fylkesmannen kun gode skussmål fra ordførerne rundt om i fylket. En av disse er den svært engasjerte Åmotordføreren Ole Gustav Narud (Sp) som mener at regjeringen misbruker en institusjon som har vært og blir oppfattet som en nøytral oppmann og til dels klage- og kontrollinstans. Han uttrykker skepsis til at Fylkesmannen blir brukt i en

«politisk kampanje» for regjeringen, noe som, etter Naruds mening, kommer til å svekke Fylkesmannens omdømme i fremtiden. Han påpeker riktignok at Fylkesmannen i Hedmark har signalisert en mer avslappet holdning til reformen enn hva andre fylkesmenn har gjort, men han bemerker seg at:

«Fylkesmannen i Hedmark har hatt en dempet tilnærming til det, men her om dagen

plutselig inntrykk av at man med hånd og makt skal tvinge oss gjennom et eller annet.».

Narud sin beskrivelse av Fylkesmannsembetenes arbeid med reformen er klart styrende overfor kommunene: «Manipulerende vil jeg kalle et som foregår.». Også Fylkesmannen i Oppland får kritikk av Åmotordføreren: «Fylkesmannen i Oppland har vært helt ekstrem, både den forrige som var senterpartidame og hun som kom etterpå som var et høyremenneske. I Oppland synes jeg prosessen er under enhver kritikk.». Denne massive motstanden fra Åmot kommune er noe assisterende fylkesmann Fossum også har bemerket seg i løpet av reformprosessen:

«Åmot er veldig annerledes, fordi der er motstanden massiv, og det er uavhengig av partier. Det er jo sånn i andre kommuner at du kan finne noen skillelinjer, men i Åmot er det helt uavhengig av hvilket parti som måtte mene noe, det er helt gjennomgående.».

I og med at motstanden mot kommunereformen i regionen og i fylket som helhet har vært såpass omfattende forteller Fossum at de vil i etterkant ha en intern diskusjon om embetet burde ha vært mer påleggsorientert i større grad enn hva som har blitt gjort til nå:

«Sigbjørn og jeg hadde mange diskusjoner da vi valgte tilnærming og var ganske samstemte ut i fra den kunnskapen vi hadde om kommunene. Det var så stor motstand […]. Dette med kommunereform er jo noe som ikke har vært diskutert i Hedmark, ingen som har forsøkt seg engang.».

Om embetets rolle forteller prosessveileder Gilleberg at man har hele tiden jobbet for å involvere kommunene i reformprosessen. «Vi har lagt vekt på en involverende prosess og med respekt for lokaldemokratiet. Det er en frivillig reform.». Samtidig som hun understreker at embetet har presset på internt i kommunale møter, men forsvart kommunene ute i mediene.

«Jeg tror nok jeg har sparket en del kommuner i interne møter ja.».

5.6 Oppsummering

Det empiriske materialet som utgjør dette kapitlet har vist at reformprosessen og fremdriften i kommunene har vært forskjellige. Lesja kommune fattet vedtak om felles utredning med nabokommunen Dovre i mai 2014, knappe syv måneder etter regjeringsskiftet og oppstarten av kommunereformen. Stor-Elvdal derimot fattet et utredningsvedtak omtrent ett år senere enn Lesja, men uten å ha et like klart retningsvalg som Lesja. Funnene vil bli gjennomgått først mer utdypende og til slutt presentert i en forenklet tabell nedenfor. Betydningene av disse forskjellene vil bli forklart i neste kapittel.

For det første viste den empiriske gjennomgangen at det lokale politiske lederskapet har vært relativt likt i kommunene. Felles er at tidligere ordførere (før kommunevalget 2015) har vært engasjerte og handledyktig i sin tilnærming til reformprosessen i regionen ved å sette i gang diskusjoner og sette reformen på agendaen. I tillegg har begge ordførerne søkt bred støtte i kommunestyret og jobbet aktivt med å involvere innbyggere og administrasjon. Derimot ser man en forskjell i ordførers preferanser, der ordføreren i Lesja relativt tidlig søkte et samarbeid med nabokommunen Dovre. En slik klar og tydelig preferanse ble det ikke gitt uttrykk for av «gammelordføreren» i Stor-Elvdal. Når det gjelder ulike strategier har begge ordførerne hatt en realistisk tilnærming, nemlig at de ser utfordringer med tanke på fremtidens tjenestetilbud dersom kommunene står alene. Derimot har kun ordføreren i Lesja klart å skape oppslutning om ønsket alternativ. Videre har også ordføreren i Lesja klart å skape et «eierskap» til reformprosessen gjennom diskusjoner innad i kommunestyret og gjennom interne utredninger. Dette «eierskapet» er ikke like fremtredende i Stor-Elvdal ettersom mye av diskusjonene rundt kommunereform har foregått i regionrådet, og utredningen ble foretatt av en ekstern aktør. Hvis en utvider perspektivet litt og inkluderer ordføreren i Åmot i ledelsesperspektivet, har dette klart hatt betydning for reformprosessen i Stor-Elvdal. Åmotordførerens engasjement har bidratt til å skape en usikkerhet og en større motstand mot kommunereformen og har utelukket forhandlinger med Stor-Elvdal. Dette vil diskuteres nærmere i konklusjonskapitlet.

Videre har ingen lag og foreninger, eller aktører engasjert seg i særlig grad i reformprosessen og således ikke hatt en påvirkning på fremdriften og utfallet i kommunene. Det er kun enkeltpersoner som har engasjert seg gjennom leserinnlegg i lokalavisen og gjennom

kommunene vært knyttet til jakt- og fiskerettigheter ettersom begge kommunene omfatter statsallmenninger. Men etter at departementet presiserte at en eventuell kommune-sammenslåing ikke ville innvirke på fjellstyrene eller forvaltningen av statsallmenningene har dette engasjementet vært mindre fremtredende. I etterkant av vedtaket om utredning i Lesja har det kommet i den senere tiden ønske fra grendelaget i Bjorli-Råna om grensejustering.

Dette har ikke blitt fulgt opp videre ettersom det ligger utenfor studiens tidsmessige ramme, men engasjementet har ikke fått ordfører eller lokalpolitikere til å beslutte noe annet i reformprosessen.

Til slutt ser man ulikheter i hvordan Fylkesmennene har tilnærmet seg reformprosessen. Til tross for at oppdragsbrevet til Fylkesmennene var utformet likt for begge embeter ser man at Fylkesmannen i Oppland har hatt en mer offensiv rolle enn Fylkesmannen i Hedmark.

Fylkesmannen i Oppland har i større grad krevd tilbakemelding fra kommunene i reformprosessen gjennom blant annet Tenketanken og forsøksprosjektet kommunepiloten.

Videre har Fylkesmannen i Oppland delvis klart å formidle et engasjement og entusiasme i fylket gjennom sitt fokus på utviklingsarbeid i fylket og beskrevet kommunereformen som et verktøy for å skape vekst i kommunene. Denne entusiasmen er ikke like fremtredende i Hedmark og Sør-Østerdalregionen. Dette skyldes mye den store motstanden i fylket fra tidligere reformprosesser. Derimot har begge Fylkesmenn hatt en aktiv rolle når det gjelder fellesmøter og etableringen av arenaer for diskusjon, noe som fremheves som positivt fra kommunene sin side.

Tabell 7: Oppsummering empiri

Fokus Operasjonalisering Stor-Elvdal/Hedmark Lesja/Oppland

Ordførers rolle og strategier for å søke oppslutning

Har ordføreren hatt noen klare preferanser? Nei, ikke uttrykt. Ja, Dovre.

Har ordføreren klart å skape oppslutning om et ønsket alternativ?

Har enkelte aktører koblet seg på reformprosessen?

Kun enkeltpersoner i Sollia. Nei.

Hvordan har dette engasjementet uttrykt seg?

Under grendemøtet i Sollia,

Har dette engasjementet styrt prosessen til et gitt utfall?

Sollia ikke inkludert i

I hvilken grad har Fylkesmannen krevd tilbakemelding og rapportering fra kommunene?

Har Fylkesmannen klart å formidle entusiasme og etablere en fellesskapsfølelse hos kommunene?

Nei, men pga veldig stor motstand i regionen.

Delvis, fokusert på utviklingspotensialet.

I hvor stor grad har Fylkesmannen innkalt til felles I stor grad, gjennom I stor grad, gjennom

6 Hva kan forklare den ulike