O principal órgão central de coordenação intragovernamental é a Casa Civil da Presidência da República – CC. Embora esta temática sempre tenha sido uma de suas atribuições centrais (Lameirão, 2013), ela passou a ganhar mais centralidade no governo Lula através da divisão, ainda mais nítida, entre coordenação intragovernamental e ações de coordenação com o sistema político. Tais diferenciações começaram a ficar mais nítidas em 2004, quando a Secretaria de Articulação Política e Relações Institucionais é criada com status ministerial, saindo este tema da estrutura formal da Casa Civil. Este movimento foi entendido como uma restrição do poder exercido por José Dirceu. A Casa Civil começaria um processo crescente de enfoque da coordenação intragovernamental, gerenciando mais estreitamente a ação de diversos órgãos e monitorando uma série de programas.
Este perfil fica ainda mais intenso a partir de 2005, quando da substituição de José Dirceu pela então ministra Dilma Rousseff, de perfil muito mais executivo e de monitoramento dos órgãos governamentais. Antes mesmo disso, a Casa Civil já vinha em um processo de fortalecimento de sua condição de monitoramento de políticas prioritárias. De forma geral, o que acontecera com Lula foi um processo muito similar ao que ocorrera no governo FHC. No primeiro mandato do presidente Cardoso, a Casa Civil ocupou forte papel de articulação política e de estruturação do SIAL, Sistema de Acompanhamento Legislativo. Entretanto, aos poucos a atuação da Casa Civil foi mudando de foco, priorizando a coordenação intragovernamental e o monitoramento dos programas prioritários e de gabinetes de crise, atuando sobre temas emergentes, como a gestão da crise energética em 2001 (Lameirão, 2013). Inclusive, no governo FHC houve o mesmo movimento de criação de um órgão com status ministerial imbuído das relações institucionais, como vê-se abaixo.
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Fonte: Lameirão, 2015
Deste modo, a Casa Civil começa a adotar algumas ações para aumentar sua capacidade de monitoramento e coordenação de ações. A criação da SAM, Subchefia de Articulação e Monitoramento, seria um lócus importante para o salto de ênfase nas ações de coordenação intragovernamentais, com a ministra Miriam Belchior, em atuações que seriam
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uma espécie de embrião do PAC, Programa de Aceleração do Crescimento. Neste caso, além da construção de coordenação intragovernamental por hierarquia, há forte entendimento de coordenação como uma atividade prática de monitoramento e acompanhamento de programas prioritários, uma visão mais enfocada deste tema.
(...) em sua primeira reforma ministerial cria, na Casa Civil, a Subchefia de Articulação e Monitoramento (SAM), com a finalidade de acompanhar a evolução das principais iniciativas presidenciais. (...) As evidências sugerem que, por um lado havia uma óbvia concentração de poder político, executivo e legislativo na Casa Civil, por outro lado ao nomear Miriam Belchior para SAM, Lula demonstrava sua preocupação em acompanhar de forma institucional – e não apenas através de um assessoramento informal – seus projetos prioritários. A SAM cresce em importância no segundo mandato quando passa a ser o lócus institucional do acompanhamento do PAC. (Gaetani et al., 2014)
Organograma 3. A Casa Civil da Presidência da República
Fonte: Boletim Estatístico de pessoal (dezembro de 2014)
Com o lançamento do PAC em 2007 todo este acúmulo iniciado na SAM serve de fundamentação para o sistema de funcionamento do programa. Muito focado em um portfólio de projetos de investimentos que buscava congregar ações de boa parte dos ministérios setoriais. A entrada dos projetos no PAC, além de alçá-los em prioridade garante aportes financeiros sem afetação por contingenciamento (Loureiro et al., 2013), além disso, o PAC
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propiciava maior agilidade à execução dos projetos, não só por contar com instâncias poderosas de coordenação e monitoramento, mas também ter um regramento diferenciado de licitação das obras, o chamado RDC, Regime Diferenciado de Contratações, que começou a ser aplicado nas obras de preparação para a Copa do Mundo e Olimpíadas, bem como as do PAC.
Essa foi a lógica do segundo mandato do Lula, você dá esses ministérios de infraestrutura para coalizão, mas você controla o dinheiro todo. Há um xerife para enquadrar o pessoal e orçamento era todo do PAC, o que sobrava era uma bobagem e no PAC havia todo um enquadramento dos ministérios através das prioridades definidas pelo governo. (Entrevista concedida por burocrata que ocupou diversas posições no alto escalão do governo federal nos governos Lula e Dilma, em outubro de 2016).
Já no governo Dilma, com a saída de toda a estruturação de gestão e monitoramento do PAC da Casa Civil para o Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão – MPOG, houve forte diminuição das relações de coordenação a partir da Casa Civil. Em seu governo, a Casa Civil passaria a dividir protagonismo em matéria de coordenação intragovernamental com o MPOG e também com o Ministério da Fazenda, que se consolidava sob a liderança do ministro Guido Mantega. Ele é o mais longevo ministro da fazenda desde a proclamação da república, tendo permanecido a frente do ministério por quase 9 anos (de março de 2006 a janeiro de 2015).
Assim, além da Casa Civil da Presidência da República, há diversos órgãos centrais que, por vezes, podem estabelecer forte papel de coordenação intragovernamental. Os ministérios de fazenda são órgãos com forte influência, inclusive com mecanismos formais de controle sobre os outros ministérios. Além disso, podem ter seu protagonismo alçado em momento de maiores dificuldades fiscais. Loureiro e Abrucio (1999) analisaram o papel do Ministério da fazenda no governo FHC como sendo o ministério mais influente sobre os demais, inclusive sobre a lógica de nomeação de diversos secretários-executivos. Os secretários-executivos eram importantes nomes de lealdade à política fiscal em curso e eram imbuídos de controlar seus ministérios, colocando freios para a atuação dos ministros, em um contexto de gabinetes ministeriais já fortemente partidarizados e fragmentados.
Além do Ministério da Fazenda, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG – também é outro órgão que tem profunda familiaridade com o tema da coordenação
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intragovernamental. Todas estas três atividades – planejamento, orçamentação e gestão – estão intimamente ligadas ao tema.
Por sua vez, houve nas últimas décadas a criação de uma série de Ministérios incumbidos de diversas políticas intersetoriais e que têm sua atuação fortemente marcada pela busca de coordenação entre as políticas, principalmente entre as políticas sociais e as de desenvolvimento econômico. São estruturas deste tipo os: Ministério da Integração Nacional, Ministério do Desenvolvimento Agrário e Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, além das secretarias especiais de áreas de políticas afirmativas.