O objetivo do modelo analítico é o desenvolvimento de componentes de análise que fossem passíveis de aplicação aos casos empíricos com a finalidade de permitir análises amplas e com adequadas possibilidades de estabelecimento de relações entre eles. Buscamos sintetizar no modelo algumas das perspectivas analíticas mais disseminadas sobre coordenação intragovernamental. É um modelo multidimensional e que exprimiria tanto condicionantes associadas à existência em maior ou menor grau de coordenação intragovernamental como capazes de entender as formas de coordenação encontradas nos casos.
Tabela 6. Modelo analítico multidimensional de coordenação intragovernamental em políticas públicas
Componentes O que olhar?
Relação com a coordenação (Perguntas centrais) Mecanismos analisados Policy Issue / Policy Values Temática e valores da política pública
A política apresenta temática intersetorial? Os valores que os atores envolvidos convergem ou divergem sobre isso?
Intersetorialidade e integração de políticas Agency Características dos órgãos, em especial o coordenador
Os órgãos têm se aberto (compartilhado autonomia) ou se fechado para a coordenação (atuação independente)?
Concentração ou compartilhamento de funções e informações Policy Design / Policy Arena Regras da política pública e arenas formais de coordenação
De que forma as regras da política definem a competências dos atores? Como
funcionam os canais formais previstos para coordenação? Colegiados, sistemas de monitoramento e institucionalização de processos Politics (enforcement) Prioridades e liderança política (presidente e seus ministros)
A política pública tem sido priorizada? De que forma as lideranças do Executivo estimulam coordenação (enforcement): por hierarquia ou por colaboração?
Agendas governamentais e Cooptação Bureaucracy Carreiras burocráticas e redes informais
As carreiras burocráticas envolvidas com a política engendram/inibem coordenação? Há redes burocráticas? Como operam?
Redes Informais
LEGENDA
componente que determina, sobretudo, a existência da coordenação
componente que além da existência da coordenação, determina as formas de coordenação Fonte: Elaboração própria
A componente “Policy Issue / Policy Values” diz respeito à concepção da política em um determinado contexto historicamente construído e os valores associados a ela e a sua comunidade de política. As políticas podem assumir concepções mais ou menos intersetoriais,
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dependendo de seu conteúdo (Carey et al., 2016; Peters, 2015), da percepção predominante em determinado governo (Faria et al., 2012; Repetto, 2009) ou mesmo da mudança de valores em suas comunidades epistêmicas (Peters, 2015; Stewart, 2009). A combinação destas componentes de percepção de intersetorialidade é que tornarão o desafio de buscar maior coordenação mais ou menos latente. É importante também identificar possíveis divergências de valores de intersetorialidade dentro dos grupos epistêmicos e dentro das burocracias, já que podem haver grupos que buscarão a coordenação e outros que poderão ser refratários a ela.
A componente “Agency” busca mapear e explorar as características dos órgãos, em especial os responsáveis pela coordenação da política pública. É importante explorar suas trajetórias de autonomia ou de maior abertura a coordenação (Bakvis & Juillet, 2004; Evans, 2012), sendo ou não um ator experiente em coordenação e explorar se isso tem sido alterado recentemente. É importante analisar se o órgão tem atribuições compartilhadas com outros ou se todas suas atribuições são exclusivas, bem como qual é a seu grau de domínio sobre a cadeia de produção da política (Peters, 2015). Há de se olhar para os mecanismos e sistemas de compartilhamento de informação entre as organizações os que podem ser importantes facilitadores da coordenação (Willem & Buelens, 2007). Alguns órgãos teriam objetivos por vezes conflitantes, o que levaria a obstruir esforços de coordenação que envolvam ambos e atrapalharia a construção de coerência governamental (May et al., 2006), como são os clássicos casos de disputa entre os ministérios da agricultura (mais voltado ao aumento da produção agrícola) e meio ambiente (voltado a proteção dos recursos naturais). No caso brasileiro também seria importante explorar a lógica de nomeação dos gabinetes ministeriais, identificando elementos de convergência e conflitos políticos e ideológicos entre os partidos responsáveis pelas indicações em cada um dos órgãos (Gaylord & Rennó, 2015).
Pela componente “Policy Design / Policy Arena” busca-se descrever as regras desenhadas para a política, buscando mapear lóci e arenas de interação entre os atores intragovernamentais para explorá-los em profundidade. Há diversos canais institucionais de coordenação apontados pela literatura, como órgãos colegiados (comissões, conselhos, grupos de trabalho, comitês), sistemas de monitoramento e processos de trabalho interorganizacionais (Bouckaert et al., 2010). É importante entender como eles operam, principalmente para alinhar posições e arbitrar conflitos, e como os temas podem subir para instâncias superiores de coordenação e decisão. O processo para que os assuntos cheguem até as instâncias superiores deveriam ser racionalizados e contar com fina capacidade de filtragem, de modo a não sobrecarregar as instâncias superiores (Peters, 2005). Este aspecto também tem a ver com
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o componente descrito no próximo parágrafo, no que diz respeito ao estabelecimento de prioridades. As regras institucionais do desenho da política também podem exprimir uma agenda mais ou menos intensa de interação entre os órgãos (Peters, 2015) e podem dar centralidade para carreiras específicas da burocracia, o que pode estimular os aspectos de conformação de redes informais de coordenação, abordadas fundamentalmente pela última componente: burocracia.
“Politics (enforcement)” é a componente que se debruça sobre a capacidade política do presidente e de seus ministros em estabelecer prioridades e garantir os melhores mecanismos para tal e de liderar os órgãos e suas burocracias. Há alguns estudos que exploram o poder dos presidentes de moldar a estrutura do Executivo, dando maior ou menor autonomia às organizações (Lewis, 2003, 2008). Há outros que exploram a participação direta do presidente e seus ministros como animadores e entusiastas das ações e construindo instâncias centrais de coordenação intragovernamental ou delegando ações (Pfiffner, 1999; Peters, 2005). O estabelecimento de prioridades e suas mudanças (Sánchez González, 2010; Gaetani et al., 2014) também pode ser uma condicionante importante dos mecanismos de coordenação mobilizados, se mais ou menos monitorado e com interações mais ou menos intensas. Por outro lado, a liderança dos presidentes e dos ministros pode ser muito importante como motivadores das burocracias, principalmente para propiciar processos de inovação (Schwella, 2005), recorrendo, por vezes, a diversos mecanismos de cooptação (Selznick, 1978).
A tarefa para o gerente do setor público, e de seus mestres políticos, portanto, é encontrar os meios de persuasão, sedução, ou atores intimidadores no setor público para coordenar suas ações. Embora a coordenação tenha sido uma questão importante para os governos, ela se torna também mais complexa, pois envolve agora muitos atores do setor privado, bem como o público28. (Peters, 2015)
A componente “Bureaucracy” consiste em explorar as características das carreiras e classes de burocratas envolvidos nas atividades de coordenação intragovernamental em determinada política, com especial atenção para o estímulo de redes informais de circulação de burocratas. A circulação dos burocratas é uma característica que pode engendrar maior capacidade de coordenação (Schneider, 1994). A habilidade relacional e de participação dos burocratas nas redes da política pública seria determinante para explicar diversos resultados de coordenação de políticas públicas (Considine et al., 2009). Os gestores seriam importantes
28 Do inglês: “The task for the public sector manager, and his or her political masters, therefore is to find the means of cajoling, enticing, or threatening actors in the public sector to coordinate their actions. Although coordination has long been an important issue for government, the issue is becoming more important and more complex, as it involves now many actors in the private sector as well as the public.” (Peters, 2015)
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estabelecedores da articulação entre os órgãos, já que coordenar ações faz parte de seu core de atribuições e funções (Lotta et al., 2014).
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3. CAPÍTULO 3 - CONDICIONANTES POLÍTICAS E INSTITUCIONAIS DA