Houve grande mudança na estrutura de comércio exterior do Brasil. Até a década de 90, os loci institucionais técnicos de comércio exterior eram a Câmara de Comércio Exterior do Banco do Brasil – Cacex e a Comissão de Política Aduaneira – CPA, vinculadas ao Ministério da Fazenda. Houve, no início da década de noventa, inúmeras alterações. O que hoje é o MDIC fazia outras coisas. No governo Itamar Franco, a área de comércio exterior transferiu-se para o Ministério do Desenvolvimento, saindo do Ministério da Fazenda. Criou- se, então, a Secretaria de Comércio Exterior, que já começou com estrutura funcional bastante similar à atual. Com quatro departamentos, todos originados desses órgãos que existiam antes: Departamento de Negociações Internacionais – DEINT, Departamento de Operações de Comércio Exterior – DECEX, Departamento de Planejamento e Desenvolvimento do Comércio Exterior – DEPLA e Departamento de Defesa Comercial – DECOM.
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Além das unidades da Secretaria de Comércio Exterior, existem os colegiados da estrutura decisória da Política de Comércio Exterior brasileira. É uma estrutura que em muito se assemelha à estrutura institucional do Mercosul, com um foro colegiado mais estratégico, com a presença dos ministros, e outro com uma agenda mais técnica e intensa, com a presença dos secretários e suas equipes. Em boa medida, as estruturas de nacionais de Comércio Exterior inspiraram a do Mercosul.
A principal instância decisória da Política de Comércio Exterior é a Câmara de Comércio Exterior – CAMEX, há também outros colegiados que participam da formulação da Política de Comércio Exterior, como o Conselho Monetário Nacional – CMN e a Câmara de Política Econômica. A CAMEX conta com a presença dos ministros de Estado e era presidida, até 2016, pelo ministro do MDIC52. Ela possui um Comitê de Gestão – Gecex, que é composto fundamentalmente pelos Secretários-Executivos ou equivalentes. Estes são os órgãos decisórios. As reuniões do Gecex, em geral, são mensais e as da CAMEX, semestrais.
A CAMEX conta, ainda, com uma Secretaria Executiva, com estrutura administrativa e servidores próprios, responsável por assistir aos trabalhos da CAMEX e acompanhar a implementação das decisões. A CAMEX conta, também, com Grupos Técnicos e Comitês, a exemplo do que vimos no Mercosul. Inclusive, boa parte dos grupos e comitês no âmbito do Mercosul possui análogos no âmbito da CAMEX. Tal correspondência faz com que os burocratas que atuam nestes âmbitos tenham grande contato e proximidade. Vejamos, a seguir, como esta correspondência se expressa visualmente na estrutura organizacional da CAMEX e como os temas circulavam com fluidez entre as instâncias da CAMEX e as do Mercosul.
Figura 8. Organograma da Camex
52 Ainda na fase interina do governo do presente, Temer, houve grandes mudanças no âmbito da CAMEX, que deixou ter sua Secretaria Executiva no MDIC, passando para o MRE. Internamente, passou a ser presidida diretamente pelo Presidente da República e suas decisões deixam de ser por consenso, passando a ser por maioria, apenas. (Decreto nº 8.807, de 12 de julho de 2016)
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Fonte: www.camex.gov.br (Acesso em 02/03/2016)
A Comissão de Comércio do Mercosul tinha uma estrutura muito organizada e intensa de reuniões. Tinham 4 ou 5 reuniões semestrais, portanto quase uma por mês. Cada reunião da CCM, que possuía diversos temas em pauta, tinha um grupo de trabalho, em geral no âmbito da Camex, para cada um destes temas, que todo mundo participava. Então, muitos desses temas poderiam subir para o Gecex e a Camex, podendo, assim, chegar até o nível ministerial. Mas, quando chegassem lá, já haveria várias descrições tanto formais como informais em nível técnico que orientavam a atuação dos ministros. Temas de natureza comercial não são de competência do Itamaraty exclusivamente, são de competência da Camex. No passado, se você olhasse a agenda da Camex, você veria que a maior parte dela era pautada por temas do Mercosul, dada a intensidade. Já no Grupo de Mercado Comum, por ser uma agenda extremamente ampla, às vezes fazíamos reuniões antes, às vezes não. Além da reunião plenária, tínhamos a reunião preparatória do GMC que, na prática, não era a reunião preparatória, já era o processamento dos documentos e dos temas que seriam apreciados no grupo. (Entrevistado 5)
Como apresentado na entrevista acima, a analogia entre os órgãos facilitava o processo de coordenação e da prevenção à resolução de conflitos. Ela também engendra certa uniformidade na atuação entre os diversos ministérios, gerando maior potencial de
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alinhamento e coordenação. No Ministério da Fazenda, por exemplo, fica evidente, no trecho abaixo, que a atuação de sua burocracia era muito próxima à relatada acima pelo MRE e por outros ministérios, como o MDIC.
Qualquer tema novo sobre política comercial nós temos que passar o posicionamento para o Secretário de Assuntos Internacionais e para o Ministro (da Fazenda). Chega a pauta, fazemos uma divisão por temas, pesquisamos, consolidamos e passamos para revisão dos superiores, que instruem, assim, o secretário e o ministro. (...) No âmbito dos comitês do Mercosul, cada Ministério leva a sua posição e se, porventura, não conseguimos chegar em um ponto comum, essas discussões são levadas para o Gecex no âmbito da Camex. (Entrevistado 10)
Outro aspecto da atuação dos burocratas nos colegiados e nos grupos era a tentativa reiterada para que os eventuais conflitos se resolvessem no âmbito técnico, da burocracia de escalão mais inferior. Como veremos na seção mais adiante, esta prevenção era propiciada pela operação de fortes redes informais entre os burocratas, dado a presença de intensos canais de circulação e outras condicionantes que tornavam os atores burocráticos da comunidade de política externa bastante familiarizados e próximos.
Essas divergências internas variam de caso a caso, não há uma regra geral. Há, sim, assuntos que poderiam gerar mais necessidade de negociação interna. Às vezes, precisávamos convencer algum órgão de que aquele assunto não passaria em âmbito do Mercosul, às vezes não, se fosse algum assunto que realmente não poderíamos abrir mão, já chegávamos e explicávamos, mostrando que havia uma linha vermelha ali, mostrando até onde poderíamos chegar. Era possível também que um tema fosse subindo até chegar no nível ministerial, caso fosse um tema que merecesse, poderia subir para o Gecex e depois para a CAMEX. (3)
A figura abaixo sintetiza o processo de tramitação dos assuntos entre as instâncias decisórias nos dois âmbitos, o doméstico e o internacional, e quais eram os produtos produzidos em cada um deles. Vemos que o fluxo usual era o tema tramitar dentro das instâncias do Mercosul, para depois passar pelas instâncias da CAMEX, mas que, eventualmente, temas que não apresentassem alinhamento em sucessivas reuniões de coordenação antes das deliberações em âmbito regional poderiam passar pela estrutura da CAMEX, como forma de “arbitragem entre as pastas”.
Figura 9. Processo de tramitação dos assuntos e da construção de coordenação intragovernamental e entre os países do Mercosul
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Fonte: Elaboração própria
Fechamos a questão no âmbito do comitê (do Mercosul). Elaboramos uma proposta de mudança da Tarifa Externa Comum, que passa pelo CCM e esta encaminha para o GMC e, então, vira uma resolução em âmbito do Mercosul. Cada país pega essa resolução e incorpora no seu ordenamento jurídico. No caso do Brasil, o caminho é passar pela Camex e emitir uma resolução. Como todos os órgãos já participaram desde o começo, nas reuniões dos comitês e da CCM, não há dificuldade. E depois, fica meio estranho algum ministério tentar se posicionar contra algo no âmbito da CAMEX, até porque é um assunto que eles já participaram em nível técnico. Esse é mais ou menos o processo. Dificilmente um ministério vai se contrapor a isso. Em geral, as coisas conduzidas e pactuadas são aprovadas. (Entrevistado 6)
Existiam também instrumentos formais para a comunicação interministerial e para a sinalização de prioridades entre os ministros. Embora a intervenção direta da Presidência da República tenha sido apontada como fenômeno muito raro nas relações interministeriais em matéria de comércio exterior, ministros poderiam destacar suas prioridades através de Avisos entre os ministros. Era uma forma de sinalizar claramente os interesses daquele ministério, sendo, pois, mais um instrumento de poder possível, na tentativa de engendrar maior coordenação à atuação das pastas.
Quando os ministérios tinham algum interesse específico, em um assunto que era prioritário, eles se comunicavam. Até formalmente, quando o assunto é muito sério poderia ser encaminhado através de um Aviso, que é uma comunicação entre ministros. Aí, por exemplo, sabíamos que o assunto era bastante caro para aquele ministério. (Entrevistado 3)