O primeiro critério utilizado na seleção dos casos foi no intuito de identificar lóci institucionais de alta interação intragovernamental e lóci de baixa. Políticas públicas geridas desde lóci de baixa interação poderiam ser bons casos para o estudo de casos de não coordenação, que buscam explorar as barreiras e obstáculos para a coordenação ou mesmo as estratégias de políticas públicas em diminuir a interdependência os órgãos governamentais, tornando a coordenação um não problema. Por sua vez, os outros dois casos (de alta intensidade de coordenação intragovernamental) serão selecionados indutivamente a partir de políticas geridas por órgãos que estejam entre aqueles com alta interação intragovernamental.
Este primeiro critério utilizado para a seleção dos casos analisou os dados coletados através de survey com ocupantes de cargos em comissão na Administração Direta Federal25. Foi elaborada uma tabela sintética das interações dentro do Executivo, destacando quais órgãos se relacionam mais com outros. Seria plausível crer que os órgãos que possuem maior interação com outros tendem a possuir mecanismos de coordenação mais consistentes e/ou
25
Esta survey foi realizada no ano de 2014 com os ocupantes de cargos em DAS do governo federal (Enap, 2014). O universo da pesquisa foi definido como sendo o dos ocupantes de DAS 1 a 5 , agregando-se também ao universo os equivalentes dos referidos órgãos, totalizando o quantitativo de 25.334 servidores como universo. Os questionários foram respondidos por cerca de 9 mil servidores e, após a limpeza do banco, chegou-se a uma amostra efetiva de 7.223 respondentes (ou 28,51% do universo). Os questionários da survey foram enviados por e-mail e preservavam o anonimato dos respondentes. Esta preocupação foi levada em consideração também na elaboração das questões. “O questionário elaborado foi dividido em cinco blocos temáticos: I – Perfil Profissional; II – Trajetória Profissional; III – Atuação Profissional; IV – Percepções; e V – Perfil Sociodemográfico” (Freire et al., 2014).
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significativos. Interação, embora não diga muita coisa, pode ser um importante marcado para a identificação de casos a serem explorados qualitativamente.
Embora saibamos que as organizações interagem umas com as outras, não sabemos quais são os conteúdos destas interações. A suposição pode ser que se as organizações estão interagindo, então elas devem estar fazendo algo positivo, mas a realidade pode ser bem diferente26. (Peters, 2015)
Como veremos a seguir, identificamos no Ministério da Fazenda um dos lócus de menor interação com outros órgãos e nos ministérios: do “Desenvolvimento Social e Combate à Fome” e “das Relações Exteriores” dois dos lóci de maior interação com outros ministérios. Estes três ministérios estão destacados na tabela a seguir, assim como outros elementos relevantes para coordenação intragovernamental levantados também a partir da survey.
Na análise da survey, criamos um índice de interação intragovernamental composto pelas respostas dos burocratas de médio escalão à questão: “pensando na rotina de trabalho
do seu atual cargo em comissão (considere o último ano), indique a frequência que você interage (negocia, emite e recebe ordens, delibera, solicita informações, etc.) com outros órgãos do governo (exceto Casa Civil)”. Para os que responderam sempre foi atribuído peso
5, frequentemente 3, razoavelmente 2, raramente 1, e nunca ou não se aplica zero. O índice é, assim, a média destes valores. Assim
Tabela 4. Comportamento dos marcadores de coordenação pelos ministérios
Índice de interação intragovernamental Interação com a Casa Civil Participação dos servidores federais nas nomeações MAA 1,915 16,00% 75,62% Mcid 2,298 28,07% 70,18% MCTI 1,950 9,75% 92,14% MCom 1,686 10,92% 83,62% MinC 1,712 8,97% 57,69% MDef 1,809 11,11% 57,79% MDA 2,088 18,63% 39,22% MDIC 2,000 15,45% 83,78% MDS 2,157 20,79% 55,06% MEC 1,745 11,06% 72,60% Mesp 2,218 20,00% 34,55%
26 “While we may know that organizations do interact with each other, we do not know what the contents of those interactions are. The assumption may be that if organizations are interacting then they must be doing something positive, but the reality may be quite different” (Peters, 2015).
64 MF 1,541 5,98% 90,08% MINac 2,155 21,65% 59,79% MJ 2,267 27,80% 61,37% MMA 2,215 16,75% 88,48% MME 1,960 18,18% 69,49% MPA 2,156 11,69% 18,18% MPOG 2,266 23,78% 65,28% MPS 1,509 8,05% 89,66% MRE 2,861 16,92% 82,18% MS 1,718 12,07% 79,97% M.T.E. 1,991 14,29% 80,80% Mtrans 1,856 15,38% 84,68% Mtur 1,875 21,88% 43,75% LEGENDA:
Altíssimo 1/12 superior M. Alto 1/6 Alto 1/3 Médio 1/3 a 2/3
Baixo 1/3 inferior M. Baixo 1/6 Baixíssimo 1/12
Ministérios:
MAA - Ministério do Desenvolvimento Agrário Mcid - Ministério das Cidades
MCTI - Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação
MCom - Ministério das Comunicações MinC - Ministério da Cultura
MDef - Ministério da Defesa
MDA - Ministério do Desenvolvimento Agrário MDIC - Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
MDS - Ministério do Desenvolvimento Social MEC - Ministério da Educação
Mesp - Ministério dos Esportes MF - Ministério da Fazenda
MINac - Ministério da Integração Nacional MJ - Ministério da Justiça
MMA - Ministério do Meio Ambiente MME - Ministério de Minas e Energia MPA - Ministério da Pesca e Aquicultura MPOG - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
MPS - Ministério da Previdência Social MRE - Ministério das Relações Exteriores MS - Ministério da Saúde
M.T.E. - Ministério do Trabalho e Emprego Mtrans - Ministério dos Transportes Mtur - Ministério do Turismo Fonte: Elaboração própria
A tabela acima descreve o comportamento de 3 variáveis que teriam as seguintes importâncias:
Índice de interação intragovernamental: expressa a intensidade das relações (frequência) entre os burocratas de um determinado ministério com outros órgãos do Governo Federal (exceto a Casa Civil). Este índice é um marcador de lóci de grande interação, sendo um bom indício de presença de mecanismos de coordenação (Peters, 2015), que serão averiguados, descritos e analisados nos estudos de caso;
Interação com a Casa Civil: representa a intensidade de relações entre os burocratas de um determinado órgão com a Casa Civil. Este índice é um marcador de lóci de grande
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interação entre Casa Civil e ministérios e seria um bom indício de lóci de fortes mecanismos de coordenação e controle hierárquico (Moe, 2009);
Participação dos servidores federais nas nomeações : representa a utilização dos servidores federais para a composição dos cargos em comissão, apontando organizações de recrutamento mais endógeno ou mais exógeno (Longo, 2007). Estruturas mais endógenas teriam uma cultura organizacional mais estável e coesa, mas, por sua vez, seriam mais refratárias às interações com o meio externo. Neste sentido, uma hipótese possível de formulação seria de que a SRFB seria um órgão mais coeso e fechado que o Ministério das Relações Exteriores;
Assim o Ministério da Fazenda foi destacado como um típico lócus de baixa interação com outros órgãos. A seleção de qual de suas políticas seria selecionada foi realizada indutivamente a partir daquela que seria uma de suas políticas mais autônomas, a política de administração tributária. Neste contra-caso, a coordenação intragovernamental não chegaria a constituir-se como um problema, já que atualmente o órgão englobou praticamente toda a cadeia de implementação de sua política pública (política de administração tributária). Será analisada a estratégia que levou aos sucessivos processos de incorporação das atividades de implementação da política em seu interior27, o que tornou o desafio de coordenação intragovernamental cada vez menos necessário. Analisar-se-ão os desdobramentos desta concentração de responsabilidade dentro do órgão sobre as atividades de articulação entre as áreas do órgão e com outras organizações. Assim, tal contra-caso é relevante para propiciar análises de contraste com mecanismos encontrados nos outros casos que apresentam interações muito mais fortes.
Entre as políticas públicas geridas a partir de lóci de alta interação duas delas foram selecionadas de modo a propiciar a analise de casos de variação de formas e estratégias de construção de coordenação, o Programa Bolsa Família (para a construção da intersetorialidade exigida pelo programa) e o a política de comércio exterior no âmbito do Mercosul (para a coordenação dos diversos órgãos que participam dos foros institucionais da área de comércio exterior).
O Programa Bolsa Família é o principal programa do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS e seria um caso onde manifestam-se distintas estratégias e
27Analisaremos, em especial, a última grande expansão de atuação do órgão em 2007, com a incorporação das atribuições da Secretaria da Receita Previdenciária, o que tornou possível a incorporação quase total de todos os processos de implementação da política tributária.
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estruturas de coordenação intragovernamental, com especial menção a redes fixas, onde o coordenador sempre será o MDS. Para a gestão do PBF, há forte interação do MDS com os ministérios da Saúde - MS e da Educação - MEC. O MDS apresenta alto índice de articulação intragovernamental de acordo com a survey. Este estudo de caso seria constituído de mecanismos mais horizontais de coordenação intragovernamental (Ambrózio, 2013).
Já a política de comércio exterior no âmbito do Mercosul seria um caso de política coordenada por diversos atores, variando de acordo com cada um dos temas da área de comércio exterior. No estudo de caso será dado destaque maior para as estruturas institucionais próprias da área de comércio exterior e para o papel do Ministério das Relações Exteriores – MRE, como o grande coordenador ministerial dos assuntos processados no âmbito do Mercosul. O MRE é um órgão com altíssimo índice de interação intragovernamental, mas é também um órgão clássico da estrutura da Administração Pública Federal. Esta combinação chama a atenção, principalmente pelo entendimento consolidado na literatura de que órgãos clássicos, com burocracias estáveis e maduras, seriam fortemente insulados, ideia expressa através do conceito de ilhas de excelência (Nunes, 2010). Entretanto, há estudos recentes que começam a explicar este fenômeno (Faria, 2012), apontando que, apesar de ser uma burocracia clássica, o Itamaraty passou, durante o governo Lula, por um processo de abertura para a articulação com outros órgãos, principalmente consolidando-se como o canal para internacionalizar temas de diversos ministérios. O Mercosul seria um âmbito interessante para analisarmos os mecanismos de coordenação intragovernamental para por conta da necessidade de coordenação entre os órgãos envolvidos diretamente na atuação brasileira. A estrutura institucional do Mercosul prevê diversos foros com participação de vários ministérios, exigindo mecanismos de construção de consenso entre os órgãos que representam o Brasil. Analisaremos os mecanismos de coordenação em torno da política de comércio exterior, entendida dentro do conjunto da política de relações exteriores.
Em suma, o recorte final dos casos poderia ser sintetizado e demarcado através das informações contidas na tabela abaixo. Onde os órgãos em negritos assumem papel de destaque na coordenação.
Tabela 5. Políticas públicas analisadas e seus principais órgãos responsáveis pela coordenação intragovernamental
Política pública Âmbito de análise da política Principais coordenadores
Política de Comércio Exterior Mercosul MRE; MDIC; MF
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Política Tributária Administração Tributária SRFB
Fonte: Elaboração própria