Exploramos aqui alguns padrões de coordenação intragovernamental construídos no Brasil a partir de 1930 à luz das distintas perspectivas de Administração Pública que
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marcaram tais períodos. Houve distintas formas de percepção do problema de coordenação, que mobilizou estratégias específicas. É importante destacar que a utilização do termo coordenação é relativamente recente na literatura internacional e mais ainda no Brasil. Além disso, embora pudessem ser compreendidos no que chamamos de estudos do Estado por dentro, os estudos sobre burocracia e política no Brasil não tinham a problemática de coordenação entre os órgãos governamentais como o enfoque central de suas análises. Aos autores interessavam outras coisas como, por exemplo: entender o padrão de expansão do Estado, as lógicas de atuação de sua burocracia, as estratégias administrativas de determinados presidentes, as dinâmicas de inter-relação entre Estado e Mercado, etc. Assim, embora nem usassem o termo coordenação nem enfocassem as relações entre os órgãos, os estudos abordavam componentes fundamentais da coordenação intragovernamental. Sendo, a breve revisão e síntese desta literatura um excelente ponto de partida para a formulação de perpectivas de comparação com o período recente, aumentando a capacidade analítica dos estudos de caso e de entender as variações de construção de coordenação.
Além disso, há que se fazer o exercício de compreender os significados dos conceitos dentro de uma determinada prática social, entendida como “qualquer padrão relativamente estável da atividade que é reproduzido no curso da vida diária e permite alguma forma estabelecida de fazer as coisas com os conceitos e significados que os participantes têm em comum” (Choi et al., 2005). Ao analisarmos conceitos passados, temos que ter em mente três precauções básicas (Bevir, 2000): com o relativismo conceitual; com o significado textual; e com sua natureza de “reencenação”.
Coordenação intragovernamental, a partir da década de 30, pode ser entendida como a de criação de estruturas insuladas para gerir e executar políticas públicas. Neste período, houve uma forte expansão das atribuições estatais, levando à criação de inúmeras estruturas organizacionais e empreendendo a reforma burocrática. Através do DASP, o primeiro governo de Getúlio Vargas construiu uma estrutura centralizada de planejamento e coordenação administrativa dos órgãos de governo. Era, pois, uma estratégia global formal e global de coordenação. Já o governo JK optou por estratégias ad hoc de coordenação através da montagem de grupos executivos para implementar com autonomia as ações de infraestrutura e de política industrial. Nas décadas de 40 e 50, também já existia a lógica de usar a nomeação para os gabinetes ministeriais e postos chave da Administração Pública Federal como mecanismos de consolidação de alianças partidárias. O governo Goulart tenta
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reconstruir uma estratégia global de coordenação e inova ao tentar fazê-la por meio da criação de um ministério coordenador das ações de desenvolvimento, o Ministério do Planejamento.
No governo militar houve forte expansão do aparato estatal via Administração Indireta, órgão de relativa autonomia e flexibilidade de gestão. Martins (1985) destaca a atuação insulada destes órgãos na execução dos projetos desenvolvimentistas e na forte interação entre seus altos burocratas, para dentro e para fora do governo. Seriam híbridos entre o perfil weberiano de burocrata e os executivos das empresas privadas. Eram articulações que davam forte poder financeiro e de agenda aos tecnocratas. Segundo Schneider (1994), este contexto era marcado por instituições fracas (por vezes recentes, sem um corpo burocrático estável e sobrepostas umas às outras e com ministérios setoriais) e intensa mobilidade entre os altos burocratas. Ao se deslocarem, estes construíam redes burocráticas de coordenação e circulação que superavam a excessiva fragmentação e autonomia das empresas. Entretanto, a atividade de coordenação foi ficando mais difícil na medida em que a máquina se multiplicava desenfreadamente e aumentavam os conflitos de sobreposição interinstitucionais.
O período de 1985 a 2002 é marcado pela constatação da profunda sobreposição de funções governamentais e pela ausência de conhecimento consolidado sobre informações de pessoal e de atuação dos distintos órgãos setoriais. A agenda que aglutinou as principais medidas para reconstruir este cenário foi a do ajuste fiscal. O arranjo institucional construído para dar sustentação ao Plano Real buscou centralizar a coordenação da política econômica no Ministério da Fazenda e Conselho Monetário Nacional (CMN), fortalecendo-os. A priorização dos instrumentos de controle fiscal levou o governo a buscar estreito alinhamento dos ministérios à visão fiscalista. Uma das estratégias lançadas mão foi a de nomear secretários-executivo da estrita confiança do Ministro da Fazenda (Loureiro e Abrucio, 1999). Mais uma vez, buscou-se através da criação de uma rede de burocratas do alto escalão, garantir coesão e adesão às políticas prioritárias.
O empoderamento do Ministério da Fazenda representou o enfraquecimento da Casa Civil da Presidência da República como lócus decisório. Passou a ser mais uma instância de operacionalização administrativa da política econômica (viés técnico em detrimento da atuação de coordenação política) (Couto e Abrucio, 2003). Por outro lado, houve, no período, toda uma agenda de constituição de ferramentas formais de coordenação. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado introduziu uma série de mecanismos gerenciais (Bresser-
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Pereira, 1996). Era uma nova estratégia global de gerenciamento e coordenação da Administração Pública e que dependia de sólido patrocínio político presidencial, que acabou não vindo. Houve, no entanto, a construção de uma agenda de contratualização, na qual os órgãos deveriam aderir a uma série de compromissos entre si, a serem definidos e monitorados a partir dos contratos de gestão (Pacheco, 2004).
Tabela 10. Histórico da coordenação intragovernamental no Brasil
Princípios da gestão governamental Conceito do problema de coordenação intragovernamental Estratégias principais de coordenação Casos (políticas / agendas prioritárias) Sistema Político 1930- 1964 Estabilidade e planejamento Executar políticas públicas através de ilhas burocráticas insuladas Órgão Central de coordenação DASP (política de gestão governamental) – GV Autoritário Grupos
executivos Plano de Metas – JK Democrático
1964- 1985 Expansão e flexibilidade Expandir o aparelho estatal e agilizar o crescimento econômico
Planejamento Planos econômicos
Autoritário Redes entre atores públicos e privadas Programas industriais 1985- 2002 Equilíbrio fiscal e Contratualismo Reorganizar o Estado, regular e controlar despesas Contratual Privatizações e Agencificação Democrático Controle Orçamentário e nomeações para o alto escalão Ajuste fiscal
Fonte: elaboração própria
Deste modo, como analisado por Schneider (1994), houve no Brasil, principalmente no período do governo militar relações intragovernamentais calcadas em organizações frágeis, com burocracias pouco estáveis, onde predominavam mecanismos pouco formalizados. Eram, pois, formas de padrões de coordenação relativamente singulares e “adhocráticos”. Por outro lado havia algumas lóci de políticas públicas fortemente marcados pela dinâmica de insulamento burocrático. As redes tecidas pelas burocracias estatais historicamente eram muito mais orientadas para parcerias e interação com atores privados do que com atores intragovernamentais. Uma das hipóteses desta tese é a de que houve significativa reversão das características pouco institucionalizadas das organizações e da lógica de interação das burocracias, que passariam a engendrar mais interação intragovernamental no período recente. Buscaremos, a seguir, realizar um inventário sobre a trajetória recente dos instrumentos substantivos de políticas públicas mais fortemente associados à coordenação intragovernamental: órgãos (e suas fragmentações administrativas e de grupos políticos),
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pessoal, orçamento e instâncias/lóci formais de coordenação. A fragmentação organizacional no Executivo se já era um traço crescente, acentuou-se ainda mais, não só a partir da ampliação heterogênea da coalizão governamental, mas através da criação de diversas outras estruturas organizacionais. Um processo de fragmentação tanto administrativa como política no interior do Executivo.
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4. CAPÍTULO 4 – ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E BUROCRACIAS