Na tabela a seguir há o levantamento da data de criação de cada um dos 39 ministérios existentes até janeiro de 2015. Nele poderemos diferenciar a maturidade das instituições, identificando o quanto cada período aportou para a estrutura institucional atualmente vigente. Na parte de baixo da tabela há o destaque dos ministérios criados a partir de 2003, quando da chegada do Partido dos Trabalhadores ao Executivo, em vermelho estão as estruturas ministeriais criadas no governo do presidente Lula e em rosa as estruturas criadas no governo da presidente Dilma. Veremos, pois, que dos 39 ministérios que existiam no final de 2014, 13 foram criados nos governos de Lula e Dilma. Na seção 4 deste capítulo, dedicada à análise das despesas da União, poderemos observar o montante de recursos executados por cada uma destas pastas. Por hora, podemos ressaltar a temática alçada a destaque por cada um deles. Há uma proeminência de áreas vinculadas à promoção de políticas sociais, segundo diferentes temas (pobreza, raça, gênero, comunidades tradicionais e direitos humanos). Observa-se,
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ainda, a emergência de estruturas de maior relacionamento com os governos subnacionais e com os partidos (como a Secretaria de Relações Institucionais e o Ministério das Cidades), bem como órgãos da área de infraestrutura (como o próprio Ministério das Cidades, Secretaria de Portos e Secretaria de Aviação Civil).
Tabela 11. A criação dos 39 ministérios presentes na estrutura organizacional do governo federal em janeiro de 2015, segundo sua data de criação.
Ministérios Data de criação Ato de criação
Ministério das Relações Exteriores 28/07/1736 datas estimadas
Ministério da Fazenda 28/06/1808 datas estimadas
Ministério da Justiça 03/07/1822 datas estimadas
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento 31/12/1860 datas estimadas
Advocacia-Geral da União 10/02/1993 LC 73/93 Ministério da Previdência Social 24/01/1923 Decreto 4.682 Ministério da Educação 14/11/1930 Decreto 19.402 Ministério do Trabalho e Emprego 26/11/1930 Decreto 19.433 Casa Civil da Presidência da República 01/12/1938 DL 920/1938 Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da
República 01/12/1938 DL 920/1938
Ministério da Saúde 25/07/1953 Lei 1.920
Ministério de Minas e Energia 22/07/1960 Lei 3.782 Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio
Exterior 22/07/1960 Lei 3.782
Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão 25/01/1962 Lei Delegada nº 1 de 25/01/1962 Banco Central do Brasil 31/12/1964 Lei 4.595/64
Ministério das Comunicações 25/02/1967 DL 200 Ministério dos Transportes 25/02/1967 Decreto-lei 200
Secretaria de Comunicação Social da Presidência da
República 23/05/1979 Lei 6.650
Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação 15/03/1985 Decreto 91.146 Ministério da Cultura 15/03/1985 Decreto 91.144
Secretaria Geral da Presidência da República 12/04/1990 Lei 8028
Ministério do Meio Ambiente 19/11/1992 Lei n° 8.490
Ministério do Esporte 01/01/1995 Decreto 1.361
Ministério da Defesa 09/06/1999 LC 97/99
Ministério da Integração Nacional 29/07/1999 MP 1.911-8 Ministério do Desenvolvimento Agrário 25/11/1999 MP 1.911-12 Ministério da Pesca e Aquicultura 01/01/2003 MP 103 (Lei 10.683) Ministério das Cidades 01/01/2003 MP 103 (Lei 10.683) Ministério do Turismo 01/01/2003 MP 103 (Lei 10.683)
Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da
República 01/01/2003 MP 103 (Lei 10.683)
Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade
Racial da P.R. 01/01/2003 MP 103 (Lei 10.683)
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Controladoria Geral da União 28/05/2003 Lei 10.683/03 Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
Fome 23/01/2004 MP 163
Secretaria de Relações Institucionais da P. R. 21/07/2005 MP 259 (Lei 11204) Secretaria de Portos da Presidência da República 07/05/2007 MP 309 (Lei 11518/2007) Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da
República 23/07/2008 Lei 11.754
Secretaria de Aviação Civil da Presidência da
República 18/03/2011 MP 527
Secretaria da Micro e Pequena Empresa 01/04/2013 Lei 12.792
Fonte: Elaboração própria
As estruturas em cinza escuro foram criadas no governo Lula e as em cinza claro foram criadas no governo Dilma. De modo geral, além das temáticas já apontadas, a criação dos novos órgãos representa dois movimentos que incidem de formas opostas sobre a problemática da coordenação intragovernamental: a especialização organizacional (Bouckaert et al., 2010) e a integração de políticas públicas (Peters, 2015).
Do ponto de vista organizacional, há uma significativa especialização dos ministérios, seja pelo grande aumento no número de ministérios e secretarias com status ministerial, seja pela divisão de temáticas (especialização de atuação), como o assunto “Pesca e Aquicultura” separando-se do assunto “Agricultura, Pecuária e Abastecimento”; “Portos” e, mais tarde, “Aviação Civil” separando-se do assunto “Transportes”; e “Micro e Pequena Empresa” separando-se do assunto “Desenvolvimento e Indústria”. Todos estes quatro novos órgãos supracitados (Pesca e Aquicultura, Portos, Aviação Civil e Micro e Pequena Empresa) tiveram seus gabinetes nomeados por indicações de partidos da base aliada durante a maior tempo do período de 2007 a 2014.
Já do ponto de vista da integração de políticas públicas, há diversos ministérios e secretarias com status ministerial que foram criados com o intuito de promover maior integração de ações, inclusive coordenando suas políticas com as de diversos ministérios. São órgãos responsáveis por políticas públicas chamadas de “transversais”: Cidades, Desenvolvimento Social, Direitos Humanos, Políticas de Promoção da Igualdade Racial, Políticas para as Mulheres. Destes cinco ministérios, apenas o Ministério das Cidades teve seu gabinete indicado por partidos da base aliada38. Todos os outros estiveram para o período
38
O caso do Ministério das Cidades é bastante específico. Quando de sua criação, também teve seu gabinete nomeado por indicações do partido presidencial. Após alguns anos, o presidente precisou fazer reacomodações em seu gabinete ministerial, cedendo mais espaço aos partidos aliados. A partir de então, o ministério passou a receber indicações para o gabinete ministerial de membros do Partido Progressista – PP. Ainda assim, houve secretarias do ministério que não foram “cedidas” permanecendo pessoas ligadas ao mesmo grupo. Eram,
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analisado com seus gabinetes indicados por membros do partido presidencial e pessoas da estreita confiança do presidente.
Tabela 12. Criação de ministérios e secretarias com status ministerial nos governos Lula e Dilma, as tendências de especialização e integração e a lógica de nomeação do gabinete ministerial
Ministério Criação Implicações para
a coordenação
Composição do gabinete
Ministério da Pesca e Aquicultura 01/01/2003 Especialização Base
Ministério das Cidades 01/01/2003 Integração Base
Ministério do Turismo 01/01/2003 Especialização Base
Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da
República 01/01/2003 Integração Partido
Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade
Racial da P.R. 01/01/2003 Integração Partido
Secretaria de Políticas para as Mulheres da P. R. 01/01/2003 Integração Partido
Controladoria Geral da União 28/05/2003 Neutro Neutro Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
Fome 23/01/2004 Integração Partido
Secretaria de Relações Institucionais da P. R. 21/07/2005 Especialização Partido
Secretaria de Portos da Presidência da República 07/05/2007 Especialização Base Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência
da República 23/07/2008 Neutro Neutro
Secretaria de Aviação Civil da Presidência da
República 18/03/2011 Especialização Base
Secretaria da Micro e Pequena Empresa 01/04/2013 Especialização Base Fonte: Elaboração própria
Na tabela acima, são elencadas as implicações da criação dos órgãos sob a coordenação intragovernamental, indicando se há incidência majoritariamente de especialização de atuação ou de integração de ações. Tais apontamentos foram feitos com base na análise das temáticas ministeriais e das atribuições conferidas aos órgãos. Também são apresentados dados sobre a composição dos gabinetes ministeriais, analisando a vinculação partidária das nomeações dos ministros durante a maior parte do período em questão (2007 a 2014), se vinculados ao partido presidencial (Partido), a partidos da base coalizacional (Base) ou sem fortes vinculações durante a maior parte do período (Neutro).
Há, no período, uma forte relação entre órgãos criados com tendências de especialização e a nomeação de gabinetes vinculados aos partidos da base coalizacional, enquanto os órgãos criados com tendências de integração de políticas públicas, em especial políticas sociais, tiveram seus gabinetes ocupados por pessoas com estreita ligação ao partido
fundamentalmente, as áreas do ministério que detinham os maiores orçamentos, como a Secretaria Nacional de Habitação (Lima-Silva, 2014).
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presidencial, Partido dos Trabalhadores – PT. Entre os 13 órgãos da tabela há apenas 2 casos de dispersão desta relação, o já iluminado caso do Ministério das Cidades e o caso da Secretaria de Relações Exteriores, que é um órgão com tendência de especialização e que teve seu gabinete ligado ao partido presidencial pela maioria do tempo. Tal situação tem um atenuante, já que durante os 8 anos analisados houve mais de 2 anos em que a pasta foi ocupada por políticos de partido da coalizão, o PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), através da nomeação de Walfrido dos Mares Guia e, posteriormente, de José Múcio Monteiro, de março de 2007 a setembro de 2009. Entretanto, faz algum o sentido que o comando deste órgão, responsável pela articulação política com o parlamento e os partidos, voltasse a ser um nome da estrita confiança do presidente com a melhora do capital político do governo no ano de 2009, já bem mais recomposta do que aquela encontrada em 2007 pós crise política do episódio do “mensalão”.
As relações entre especialização e integração com a lógica de nomeação dos gabinetes ministeriais é algo que necessita de maiores aprofundamentos analíticos. Seria interessante identificar se houve, de fato, a estratégia de manter a zona de influência dos partidos da base mais associadas a pastas de atuação mais especializada, enquanto aquelas mais calcadas no tema de políticas sociais e integração de ações ficassem mais associadas com a zona de influência do partido presidencial. Buscaremos, na terceira sessão deste capítulo e ao longo dos estudos de caso, tentar avançar sobre esta análise, embora sem grandes pretensões, dado alguns limites metodológicos e de recorte.