Kapittel 3 Funksjonshemmede - en begrepsdiskusjon
4.4 Vernede bedrifter og arbeidsplasser
Når personer har så store funksjonshemninger at det er vanskelig å integrere dem i det vanlige arbeidsmarkedet, kan det være aktuelt med skjermet sysselsetting. I Norge er denne formen for sysselsetting særlig kjent gjennom ordningen med vernede bedrifter. Her kan funksjonshemmede få arbeid som er spesielt tilpasset deres behov, uten å utsettes for samme produktivitetskrav som i "vanlige" bedrifter. EF-landene Danmark, Tyskland, Frankrike og Storbritannia har også en
47
ikke i tråd med den generelle utviklingen på arbeidsmarkedet, og det er også dårlig tilpasset en svært sammensatt mål
gruppe.
4.6 Lønnssubsidier
Den siste type tiltak for integrering vi skal nevne her, er lønnssubsidier. Gjennom lønnstilskudd til arbeidsgivere, kompenserer staten de utgifter arbeidsgiver har med lavere produktivitet og/eller opplæringskostnader.29 Ordningene med lønns subsidier skiller seg fra hverandre både hva angår periodn subsidiene gis, målgruppen og nivået på subsidiene.
I Frankrike gis lønnssubsidier for å kompensere forskjel
len mellom minimumslønn og faktisk produktivitet. I Tysk
land kan arbeidsgivere motta subsidier opp til 80 prosent av lønnen når de rekrutterer mentalt eller fysisk funksjons
hemmede personer (Hernes 1990).
I forhold til mange europeiske land har man i Norge (og andre nordiske land) satset sterkt på subsidiering av yrkes
hemmede på det åpne marked eller innen skjermet sektor for å fremme integrering av yrkeshemmede i ordinært arbeids
liv.3o De siste årene har bevilgningene samlet gitt rom for ca 2600 arbeidsplasser (St.meld. nr. 39, 1991-92)
Hernes (1990) påpeker at det, til tross for mange lands sterke satsing på lønnssubsidier, mangler evaluering av disse tiltakene. Det ser imidlertid ut til at overgangen til permanent arbeidsmarkedsdeltakelse etter å ha vært på et lønns
subsidie-29 En noe annen form for subsidiering av arbeidsgiver er å gi skattelette.
30 De sentrale innslusingstihakene fOT yrkeshenuncde arbeidssøkere under arbeidsmarkedsetaten er "Sysse.lsetling av yrkeshemmede i offentlig virksomhet (kapittel 1543.60) og "Lønnstilskudd fOT yrkeshemmede"
(kapittel 1 543.70). De to tiltakene utgjør vel 25 prosent av den samlede kapasiteten i de spesielle sysselsettingstiltakene for yrkeshemmede (SL meld. nr. 39, 199 1-92).
program, er større i privat enn i offentlig sektor. Hernes nevner videre at lønnssubsidier kan virke som disincentiv for arbeidsgivere til å ansette funksjonshemmede som er utenfor dette systemet.
En del funksjonshemmede vil alltid ha problemer med å leve opp til markedets produktivitetskrav , selv etter attføring og en periode med lønnssubsidier. Når det gj elder per
manente subsidier til funksjonshemmede arbeidstakere, er dette et virkemiddel man er forsiktig med å ta i bruk. I mange land pågår imidlertid den samme diskusjonen som i Norge om å åpne for større muligheter til å kombinere arbeid og trygd (Hernes 1990, St.meld. nr. 39, 199 1-92).
4.7 En kort oppsummering
Fakta om funksjonshemmedes yrkesaktivitet tyder på at funksjonshemmede er en underutnyttet arbeidskraft. En rekke undersøkelser viser også at mange funksjonshemmede har et sterkt ønske om å være yrkesaktive.31
Norge skiller seg lite fra de andre landene vi har sett på når det gj elder funksjonshemmedes situasjon på arbeids
markedet. Norske tiltak for integrering i arbeidslivet utmerker seg heller ikke som -spesielt avanserte. I Norge har myndig
hetene lagt større v ekt på lønns subsidier, mens det i EF
landene er lagt særlig vekt på kvoteordninger. Vi har imidler
tid ingen holdepunkter for å hevde at lønns subsidier er mer v ellykket enn kvoteordninger til å sikre funksjonshemmede innpass på arbeidsmarkedet, eller omvendt. Som vi har sett kan alle formene for tiltak medføre både ulemper og fordeler,
31 Arbeid og Helse- undersøkelsen fra begynnelsen av 1980-tallet viser at blant funksjonshemmede som var uten arbeid, var det 20 prosent som ønsket arbeid, og ytterligere 8 prosent som ønsket arbeid dersom dette kunne kombineres med trygdeytelser (Andres sen 1990). En amerikansk undersøkelse viser likeledes at 2(3 av funksjonshemmede utenfor arbeids
livet (i arbeidsfør alder) ønsket en jobb (Hernes 1990).
53
og hva slags tiltak man skal Salse på bUr derfor en avveining av positive og negative effekter. Tiltakene for integrering må dessuten ses i sammenheng med de enkelLe lands sosial
politikk, generelle arbeidsmarkedspolitikk og utdannings
politikk.
KÆl[p)llllltæll § Uførepensjon
i fem europeiske land
Funksjonshemmede som ikke kan forsørge seg selv ved inntektsgivende arbeid er avhengige av privat eller offentlig forsørging. I Norge tar vi det mer eller mindre for gitt at det offentlige har et ansvar for personer som ikke kan forsørge seg selv. Dette er langt fra selvfølgelig i alle andre land.
Noen land har, i likhet med Norge, valgt å utvikle et vel
ferdssystem som sikrer alle som ikke kan forsørge seg selv en viss inntekt, men i mange land må innbyggerne oppfylle mer eller mindre strenge kriterier for å ha rett til støtte.
I dette kapitlet vil vi se nærmere på hvilke sosiale rettig
heter funksjonshemmede har i Norge, Danmark, Tyskland, Frankrike og Storbritannia.32 Vi konsentrerer oss om de offentlige uførepensjonene.33 I sammenlikningen av uføre
pensjonsordningene legger vi vekt på hvordan de ulike lands (offisielle) definisjoner av begrepet funksjonshemmet har betydning for hvilke rettigheter funksjonshemmede har.
Vest-Europa består av stater som utformer sin velferds
politikk utfra ulike velferdsstatsmodeller. Modellene skiller seg fra hverandre både med hensyn til omfang av de sosiale behov velferdsstaten dekker, hvem som har tilgang til vel
ferdsstatens ytelser, og nivået
p
å ytelsene. I alle landene som inngår i denne analysen finnes det en eller annen form for offentlig inntektssikring for personer med varigfunksjons-32 Vi har valgt a. konsentrere oss om de økonomiske ytelsene varig funk sjonshemmede har krav på/rett til A. motta. Tjenester, som for eksempel transporttjenester, helsetjenester o.l. er holdt utenfor i denne rapporten.
33 Arbeidsmarkedsbasert velferd, der arbeidsgiver bidrar til arbeidstakers sosiale sikkerhet, fAr stadig økende betydning i europeiske land, men denne formen for inntektssikring vil bli holdt utenfor her.
55
.'
hemning, men som vi skal se nedenfor er det klare forskjeller mellom landenes systemer.34
5.1 Hvem er omfattet
av uførepensjonsordningen?
Når vi stiller spørsmålet om hvem som er omfattet av en inntekts sikringsordning, ønsker vi å peke på forskjellen mellom universelle velferdsytelser og ytelser som tildeles på grunnlag av et status-, prestasjons- eller bidragsprinsipp.
Dersom alle statsborgere er omfattet av en inntektssikrings
ordning, snakker vi om en velferdsmodell som bygger på et universalistisk prinsipp. Når ytelser tildeles på grunnlag av status-, prestasjons- eller bidragsprinsippet stilles strengere betingelser, man må for eksempel ha vært i arbeid et visst antall år, ha en viss yrkesposisjon, eller at ha betalt inn penger til en statlig forsikringskasse.
I tre av landene som inngår i denne studien har funksjons
hemmede rett til uføretrygd etter et universalistisk prinsipp:
Norge, Danmark og Storbritannia. Tyskland og Frankrike har ikke utfOlmet sitt velferdssystem med basis i et universalis
tisk tildelingsprinsipp. Her har yrkesaktivitet og bidrag til forsikringskasser stor betydning for hvilke sosiale rettigheter en person har.
34 Sammenlikningene j dette kapitlet bygger på følgende kilder: "Tables of Social Senerit Systems in the European Cornrnuruties" (Departement of Soeial Sccurity 1989); "Det sociala skyddsnatet i Vest-Europa 1990.
Landbilaga" (Konsulentrapport til den Svenske Arbeidsgiverforeningen);
"Social Protection in the Mernber States of the Community Situation on luly 1 st and evolulion" (MISSOC 1991); "lntroduction into the SociaJ Security Law of the Mernber States of the European Community" (Pieters 1990); "Soeial Security Programs Throughout the World - 1989" (US Department of Health and Human Services 1989).
5.2 Hvilke kriterier må oppfylles?
Skillet mellom universalistisk tildelingsprinsipp og status-, prestasjons- eller bidragsprinsippet er ikke tilstrekkelig for å kunne si hvem som faktisk får utbetalt en stønad. I tillegg må man oppfylle visse kriterier som sier at man faktisk er funk
sjonshemmet eller arbeidsufør. Her blir forskjellene mellom definisjonene viktig. Et universalistisk prinsipp kan ha for
holdsvis liten verdi dersom man samtidig har en definisjon som gjør at nesten ingen personer blir godkjent som ytelses
berettigede.
Det er særlig tre elementer i definisjonene som er viktige i denne sammenheng. For det første krav om varighet, for det andre krav om grad av funksjonshemning, for det tredje om funksjonshemningen utelukkende defineres ut fra funksjons
krav i arbeidslive t.
Den norske uførepensjonen
I Norge er funksjonshemmede dekket av Folketrygdens uførepensjon. For å ha rett til uførepensjon må man være definert som varig ufør. I tillegg må man være minst 50 prosent funksjonshemmet, enten i forhold til lønnsarbeid eller i forhold til hjemmearbeid. Som hovedregel er det snakk om å kompensere varig tap av evnen til å skaffe seg arbeidsinn
tekt på grunn av varig helsesvikt, men uførepensjonen har også til formål å kompensere varig tap av evne hos uføre hjemmearbeidende til å utføre husarbeid (NOU 1990: 17).35
3S Undersøkelser viser at fastsettelsen av uføregraden er lavere når man uførevurderes i forhold til hjemmearbeid enn når man vurderes i forhold til lønnsarbeid. Dette har først og fremst sanunenheng med hjemme
arbeidets art. Noe av arbeidet i hjemmet kan utføres selv om helsesvikten er betydelig (NOU 1990: 17). Konsekvensen av dette er at det kan være vanskeligere for en hjemmearbeidende enn for en lønnsarbeidende å bli tilstått uførepensjon.
57
Før man har rett til uførepensjon i Norge skal attføring være forsøkt, eller i det minste skal attføringsspørsmMet av
klares dersom det fremmes krav om uførepensjonering. Ofte er det uten videre klart at attføringsforsøk er uten hensikt.
På 1970-tallet foregikk en sterk liberalisering av kriteriene for tildeling av uførepensjon i Norge. De senere år har det imidlertid vært en innstramning av disse kriteriene igjen.
Bedømmelsen av erhvervsevnen har blitt strengere. Tidligere mMte man uføregrad i forhold til "høvelig arbeid", nå mMer man uføregrad i forhold til alt arbeid man kan utføre. Ved lov av 14. ju..�J 1991 ble det også innført en innstramming i de medisinske vilkår for uførepensjon. Det kreves etter dette at sykdom, skade eller lyte skal være en vesentlig grunn til den nedsatte arbeidsevnen. Sosialdepartementet har fått hjemmel til å fastsette nænnere forskrift om hvilke krav som skal stilles til sykdom, skade eller lyte og den nedsatte erhvervsevnen som vilkår for rett til uførepensjon (St.prp. nr.
l , 1991-1992). Siste tids innstramminger henger selvfølgelig
sammen med utgiftsveksten.
Det finnes også en grunn- og hjelpestønad i den norske folketrygden. Grunnstønad ytes til den som på grunn av varig skade eller lyte har ekstrautgifter for eksempel til transport, fordyret kosthold eller ekstra slitasje av klær. Hjelpestønad ytes til den som må ha særskilt tilsyn eller pleie i hjemmet (av et visst omfang) (Hippe 1988).
Sosial pensjon i Danmark
I Danmark har alle som er varig arbeidsudyktig rett til en av de fire typene sosial pensjon, avhengig av hvilke andre kriterier personen oppfyller:
- Høyeste førtidspensjon gis til personer mellom 18 og 59 år som fullstendig, eller nesten fullstendig har mistet sin arbeidsevne.
- Mellomste førtidspensjon gis til personer som er mellom 60 og 66 år og som oppfyller betingelsene for å få hØY
tidlig-pensjon. Gis også til personer som er mellom 1 8 og 59 år, hvis arbeidsevne bare er redusert med to tredjedeler.
ForhØyet alminnelig førtidspensjon gis til personer mellom 1 8 og 59 år hvis arbeidsevne er redusert med minst 50 prosent. Eller til personer mellom 50 og 59 som ikke har mistet arbeidsevnen, men som tilstås pensjon av sosiale og/eller helsemessige årsaker.
Alminnelig førtidspensjon gis til personer mellom 60 og 66 år hvis arbeidskapasitet har blitt redusert med minst 50 prosent. Eller til personer mellom 60 og 66 år som ikke har mistet sin arbeidsevne, men som tilstås pensjon av sosiale og/eller helsemessige årsaker.
Under gitte betingelser gis også sosial pensjon til personer som ikke har hatt noen tilknytning til arbeidsmarkedet.
Den allminnelige førtidspensjonen kan gis pensjon til personer mellom 50 og 67 år som ikke har mistet sin ar
beidsevne, men som er funksjonshemmede av sosiale årsa
ker.36
Invalidepensjon i Storbritannia
I Storbritannia finnes det også flere fonner for "invalide
pensjon" . Dersom en person fremdeles ikke kan arbeide etter at sykepengeperioden er avsluttet, har vedkommende rett til invalidepensjon. Arbeidsudyktigheten må ekskludere per
sonen fra alt passende arbeid.
Når arbeidsuførheten er resultat av en arbeidsulykke eller en yrkesrelatert sykdom, har den funksjonshemmede rett til noe som kalles "disablement benefit". I dette tilfellet er det ikke et krav at inntektsevnen er borte, det er heller ingen krav til tidligere innbetalinger.
På toppen av "disablement benefit" kan man også få spesielle tillegg. Arbeidsuføre som ikke kan utføre det
ar-36 Antallet slike pensjoner har vært stigende de siste årene, og kvinner i alderen 55 -67 år utgjør den stØrste andelen (NOU 1 990: 17).
59
beidet de hadde når arbeidsulykken eller yrkesskaden inntrMte, har for eksempel rett til å kompensere dette inn
tektstapet.
Det finnes en egen ordning for krigsinvalidepensjoner. I store trekk minner dette om ordningen for yrkesskader, men kriteriet for å få utbetalt en ytelse er al funksjonshemningen kan relateres til tjenestegjøring i det britiske forsvar.
Personer som er minst 80 prosent uføre, og som ikke dekkes av noen av de nevnte ordningene har rett til en egen ytelse (severe disablement allowance). I tillegg finnes det også ytelser som skal kompensere utgifter til pleieistell i hjemmet, samt en egen ytelse til personer som ikke kan gå.
Invalideforsikring i Tyskland
I Tyskland er det to definisjoner som ligger til grunn for utbetaling av invalideforsikring. Man skiller mellom yrkes
udyktighet og arbeidsudyktighet. For å bli definert som yrkesudyktig kreves det at en person må ha redusert arbeids
evnen med minst 50 prosent. Arbeidsevnen sammenliknes da med arbeidsevnen til en person med samme utdannelse og med sammenliknbar kompetanse og erfaring. For å bli defi
nert som arbeidsudyktig er det tilstrekkelig at man, i over
skuelig framtid, ikke kan utføre et yrke, eller ikke ha mer enn minimal inntekt i et slikt yrke. Denne definisjonen tar ikke hensyn til utdanningsnivå.
I tillegg til å være defmert som yrkes- eller arbeidsudyk
tig, må ytterligere to betingelser være oppfylt før man har rett til en ytelse. For det første må man i de siste fem årene før yrkes- eller arbeidsudyktigheten inntrMte ha vært i arbeid, og i 36 av disse månedene må man ha betalt bidrag.
I tillegg må en venteperiode på fem år være fullført, med mindre ansvaret for arbeids- eller yrkesudyktigheten kan legges på samfunnet, eller dersom man som følge av alder eller andre årsaker ikke har kunnet være i arbeid i fem år.
Det er spesielle regler for unge funksjonshemmede. De kan kreve invalidepensjon hvis de har vært forsikret i 240 måneder (for eksempel gjennom foreldres forsikring), uav
hengig av om deres arbeids- eller yrkesudyktighet var til stede når forsikringen ble startet.
Det er også spesielle regler for skadeforsikringene dersom arbeids- eller yrkesudyktigheten er et resultat av yrkesskade.
Personer som ikke har opptjent pensjonsrettigheter gjen
nom yrkesaktivitet, kan være forsikret gjennom ektefelle. For øvrig har ikke-forsikrede personer rett til behovsprøvet sosialhjelp. Disse ytelsene kan vært på like hØyt nivå som de ytelsene man får som forsikret.
Invalideforsikring i Frankrike
For å få utbetalt invalidepensjon, under invaliditetsforsik
ringsordningen (assuranee invalidite), må den forsikrede personen være under 60 år og ha redusert sin arbeids- eller inntektskapasitet med minst to tredjedeler. Når man skal avgjøre søkerens arbeidskapasitet vurderes ikke bare den resterende kapasitet, men også søkerens generelle tilstand, samt alder, fysiske og mentale kapasitet, utdanning og tid
ligere yrkeserfaring. For å ha rett til invalidepensjon må søkeren ha vært registrert som forsikret person i minst tolv måneder.
Yrkesaktive personer som ikke er berettiget til invalide
pensjon har rett til en benovsprøvet ytelse.
Personer som blir funksjonshemmede som følge av en yrkesrelatert skade eller en arbeidsulykke, kan også ha rett til stønad under forsikringsordningen for industrielle skader og yrkesmessige sykdommer.
Personer som ikke har vært yrkesaktive kan være forsikret gjennom ektefelle, eller de er, som i Tyskland, henvist til behovsprøvet sosialhjelp.
61
5.3 Nivået på ytelsene
Vi har nå sett at landene skiller seg fra hverandre både når det gjelder hvem som er omfattet av en inntekts sikrings
ordning og hvilke kriterier som må oppfylles for at en ord
ning skal utløses. De to foregAentle elementene i en inntekts
sikringsordning er imidlertid ikke tilstrekkelige for å forutsi om en ordning er god eller dårlig. En universalistisk ordning kan for eksempel karakteriseres som en dårlig ordning der
som nivået på stØnaden er lavt og ikke tilstrekkelig til livs
opprellholdelse.
Det er svært vanskelig å foreta sammenlikninger av kompensasjonsnivået fra land til land, på grunn av ulikheter i skattenivå, prisnivå, fradragsrettigheter og så videre. Beskri
velsen nedenfor gir imidlertid et inntrykk av hvordan stØrrel
sen på uførepensjonene beregnes.
Grunnpensjon og tilleggspensjon i Norge
Det finnes to typer utbetalinger av uførepensjon i Norge. For det første har alle som er defmert som uføre i forhold til kriteriene gitt ovenfor rett til en grunnpensjon, uavhengig av tidligere yrkesaktivitet. Maksimal grunnpensjon (ved 100
prosent uførhet) er på nivå med minstepensjonen i alderstryg
den (58 584 kroner i 1992).
I tillegg utbetales en inntektsrelatert ytelse, avhengig av antall år man har vært i arbeid (trygdetid), og lønnsnivået i disse årene. Denne siste formen for ytelse skal sikre yrkes
aktive personer som blir uføre en mulighet til A opprettholde tilvant levestandard ved uførhet. Full uførepensjon skal i prinsippet tilsvare den alderspensjon som den trygdede ville fått ved å fortsette i arbeid fram til pensjonsalderen. Det ftnnes særregler for personer som blir uføre i ung alder, slik at disse får ekstra pensjonspoeng til beregning av trygden.
Både minste- og tilleggspensjon avkortes hvis mottakeren er mindre enn 100 prosent ufør.
Det utbetales tillegg for ektefelle og barn, dersom ektefel
len er over 60 år og bamet/bama er under 1 8 år.
Fem pensjonsytelser i Danmark
Nivået på uførepensjonen i Danmark er avhengig av hvilken førtidspensjonsordning man kommer inn under. Det er fem pensjonsdeler i Danmark:
Grunnbeløp (40 092 Dkr. i 1988)
- Pensjonstillegg (7932 Dkr. i 1988)
Invaliditetsbeløp (18 660 Dkr. i 1988)
- Ervervsudyktighetsbeløp (25 860 Dkr i 1988)
Førtidsbeløp (9336 Dkr. i 1988)
Høyeste førtidspensjon består av grunnbeløp, pensjons
tillegg, invaliditetsbeløp og erhvervudyktighetsbeløp (92 544
Dkr. brutto i 1988). Mellomste førtidspensjon består av grunnbeløp, pensjonstillegg og invaliditetsbeløp (66 684 Dkr.
brutto i 1988).
ForhØyet alminnelig førtidspensjon består av grunnbeløp, pensjonstillegg og førtidsbeløp som bortfaller ved fyllte 60
år (57 360 Dkr. brutto i 1988).
Alminnelig førtidspensjon består av grunnbelØp og pen
sjonstillegg (48 024 DKr brutto i 1988).
Hvis uførheten er resultat av en arbeidsulykke eller en yrkesskade, har man ved full uførhet, rett til 75 prosent av gjennomsnittlig årsinntekt. Er man mindre enn 100 prosent, men over 50 prosent ufØr får man avkortet ytelse. Fastsettes uføregraden til mellom 15 og 49 prosent har man rett til en engangssum.
Fast ytelse i Storbritannia
I Storbritannia gis en invalidepensjon som er uavhengig av tidligere inntektsnivå (2139 pund per år i 1988). I tillegg gis en invaliditetsytelse på mellom 3 og 10 pund i uka, avhengig av alder. Tidligere var det bare disse flate ytelsene man
63
hadde rett på i Storbritannia. Etter 1979 har imidlertid alle nye uføre hatt rett til en inntektsrelatert ytelse.
Det gis faste tilleggsytelser ved forsørgeransvar, hvis den uførepensjonerte ikke kan bevege seg eller hvis vedkom
mende har behov for særskilt hjelp i hjemmet.
Tre pensjonsnivåer i Tyskland
I Tyskland blir størrelsen på uførepensjonen utregnet i for
hold til antall år man har vært forsikret og lønnsnivå i disse årene (opptil en viss grense). Ved utregningen tas det også hensyn til forholdet mellom den uføres inntekt og gjennoms
nittet av alle uføres inntekt. Det finnes ingen grunnpensjon i Tyskland.
For personer som blir uføre som resultat av en arbeids
ulykke eller en yrkesskade blir uførepensjonen beregnet på en annen måte. Disse har ved full uførhet rett til to tredje
deler av siste års inntekt i pensjon.
Personer som ikke har opptjent trygderettigheter har som nevnt tilgang til en behovsprøvet stØnad, som i mange til
feller vil være på nivå med en trygd.
Også i Tyskland får den trygdede tilleggsytelser ved forsørgeransvar og liknende.
Tre pensjonsnivåer i Frankrike
For å bestemme nivået på ytelsene deler man i Frankrike de som ikke er arbeidsdyktige inn i tre kategorier:
- personer som er i stand til å utføre en viss aktivitet - personer som ikke er i stand til å gjøre dette
- personer som ikke er i stand til dette, og som videre trenger hjelp av en annen person for å fungere i vanlig hverdagsliv Kategori 1 har rett til en ytelse som tilsvarer 30 prosent av gjennomsnittslønnen i de ti mest lønnsomme yrkesaktive årene. Kategori 2 har rett til SO prosent, mens kategori tre har
rett til 90 prosent. Det er imidlertid en Øvre og nedre grense for ytelsen.37
Personer som ikke er forsikret, og dermed ikke har rett til
Personer som ikke er forsikret, og dermed ikke har rett til