Før vi starter med analysen av funksjonshemmedes situasjon i Norge og en del EF-land vil vi gi en kort beskrivelse av hva EF er. Hva er EFs viktigste politiske institusjoner, og hva er forskjellene mellom EFs og nasjonalstatenes myndig
hetsområde?
I kapittel tre vil vi se nænnere på begrepet funksjons
hemning: Defineres begrepet ulikt i forskjellige land, og hva er konsekvensene av ulike definisjoner? I dette kapitlet gir vi også en oversikt over hvor mange som er registrert eller estimert som funksjonshemmede i de landene vi ser på.
I kapittel fire beskriver vi noen av de vanligste tiltakene for å få funksjonshemmede i arbeid, og drøfter hvordan disse fungerer i Norge og utvalgte EF-land.
Mange funksjonshemmede er avhengige av økonomiske stønader. I noen land har det offentlige tatt ansvaret for å sikre alle funksjonshemmede en tilfredsstillende levestandard, i andre land kan rettighetene være mer begrensede. I kapittel fem går vi gjennom uføretrygdesystemene i Norge og de fire andre landene, for å belyse hvilke ytelser funksjonshemmede har rett til.
EF har iverksatt en rekke tiltak for å fokusere på og bedre funksjonshemmedes situasjon og i det sjette kapitlet skisserer vi de viktigste tiltakene på dette området.
Til slutt trekker vi trådene sammen og drØfter hvordan den europeiske integrasjonsprosessen kan få betydning for personer med funksjonshemninger i Norge.
Denne rapporten er tematisk avgrenset til å omhandle arbeid og sosiale rettigheter. Det er imidlertid ikke bare de tiltak og regler som er direkte rettet mot funksjonshemmede som vil ha betydning. EFs konkurranseregler og reglene som skal sikre de fire friheter kan også ha innvirkning på funk
sjonshemmedes livssituasjon. Vi vil derfor også kommentere andre temaer som er aktuelle når man diskuterer funksjons
hemmedes stilling i et integrert Europa. Det gjelder for
�b0in�1. �rsmro:
som har Igjøll romjskattebannonisering, uwiWng
'.y standarder, offentlige�4tilg:@Sl�Qm
'Bm..�.
JKÆlIfj)llltltæll � Kort om EF
EF er forkortelsen for de europeiske fellesskaper. Juridisk sett består EF av tre forskjellige mellomstatlige avtaler: Kull
og stålunionen, det Europeiske Fellesskapet (EEC) og Atom
energi fellesskapet (BURA TOM). EF ble formelt opprettet da seks land! undertegnet Romatraktaten i 1957. Denne avtalen er EFs grunnlov. Den gir EF-organene deres kompetanse og setter dermed rammene for EF-institusjonenes virksomhet.
Det indre marked
EFs tolv medlemsland2 planlegger innen utgangen av 1992 å få til et felles marked. Et fo rmelt indre marked ble etablert allerede med undertegningen av Romatraktaten. Nå ønsker imidlertid medlemslandene å etablere et reelt indre marked.
Fra 1993 skal varer, tjenester og personer som passerer EFs indre grenser ikke lenger registreres eller kontrolleres. Den bærende ide er at en nedbygging av handels barrierer og tiltak for å sikre fri konkurranse over landegrensene er nødvendig for å få fart på den europeiske økonomien, bekjempe arbeids
løsheten og forbedre EFs konkurranseevne overfor USA og Japan (Dølvik m.fl. 1991). Ved å etablere like konkurranse
forhold håper medlemslandene å få til en mer effektiv pro
duksjon, og Økt økonomisk vekst.
1 Vest-Tyskland, Belgia, Luxembourg, Frankrike, Italia og Nederland.
2 Eller opprettelsen i 1957 har Storbritannia, Irland, Danmark, Spania, Portugal og Hellas kommet til. Norge har for øvrig søkt om medlemskap to ganger (1961 og 1972).
De fire friheter
Etableringen av det indre marked medfører at en rekke tiltak må gjennomføres for å realisere fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft (de fire friheter). Nasjonale regelverk må tilpasses felles EF-regler. En stor del av disse reglene og tiltakene er inkludert i EØS-avtalen. Også norsk regelverk må dermed tilpasses EFs lovgivning på en rekke områder.
EFs regelverk
EFs regelverk kan deles inn i to grupper: bindende og ikke
bindende retts akter. Forordninger, direktiver og beslutninger får direkte juridiske følger for nasjonalstatenes lovgivning.
Forordninger er EFs lover. De er bindende både for myndig
heter og borgere i de enkelte medlemsland, og de nasjonale myndigheter kan ikke forandre en forordning. Direktiver er også bindende for medlemslandene. De nøyer seg imidlertid med å sette krav til de mål som skal oppnås og overlater til hvert enkelt medlemsland å utforme midlene som er nød
vendige for å nå målet. Beslutninger er bare bindende for den eller de medlemsstater, bedrifter eller enkeltpersoner de er rettet mot.
Anbefalinger, resolusjoner og handlingsprogrammer er ikke juridisk bindende, men mer en form for felles inten
sjonserklæringer.
EFs institusjoner
De viktigste institusjonene i EF-systemet3 er Det Europeiske Råd, Ministerrådet, Kommisjonen, Domstolen og Parlamentet
3 Beskrivelsen av EFs organer er hentet fra Fløtten og Skaldehaug 1992.
13
Det Europeiske Råd er EFs toppmøte. Regjeringssjefene i de tolv medlemslandene møter to ganger i året med kommi
sjonens leder.
Ministerrådet er EFs hØyeste beslutningsorgan. Det består av de tolv medlemslands utenriks- eller fagministre. Ministerrådet vedtar felles EF-lovgivning i fonn av direktiver, forordninger eller beslutninger på de områdene EF har kompetanse til å utfonne felles lovgivning.
Kommisjonen er EFs utØvende organ. Dens viktigste oppgaver er å fremme lovforslag, passe på al EFs traktater og vedtak som fattes i ministerrådet følges opp (den kan føre saker for EF-domstolen), og forvalte EFs budsjetter og felles fond.
Kommisjonen består av sytten utnevnte kommisjonære� som har hvert sitt ansvarsområde. Kommisjonen bistås av et sekretariat som er organisert i stabsfunksjoner, generaldirek
torat og andre funksjoner. Spørsmål som har spesielt med funksjonshemmede å gjøre sorterer under Generaldirektorat v.
Europaparlamentet består av 518 folkevalgte representanter. Det har fØrst og fremst en rådgivende og kontrollerende status.
Europaparlamentet kan ikke sammenliknes med nasjonal
statenes parlamenter. For det første har Parlamentet lite formell myndighet. For det andre er det ingen "regjering"
som er avhengig av Parlamentets godkjenning (Parlamentet oppnevner heller ingen slik "regjering"). For det tredje har Parlamentet ingen lovgivende myndighet.
EF-domstolen er den dømmende myndighet i EF. Den er en overstatlig institusjon som består av tretten dommereS og seks generaladvokater. Det er de enkelte lands regjeringer som nominerer dommere hvert sjette år. Domstolen kan
4 To fra hver av de største landene, en fra de andre.
5 En fra hvert land pluss en ekstra for A hindre stemmelikhet.
overprøve nasjonal rett på de områder der EF har kompe
tanse, og beslutninger kan ikke ankes.
2.1 EØS-avtalen
Etter at EF ble opprettet i 1957, samlet en del andre euro
peiske land seg i det europeiske frihandelsforbundet (EFf A).
På midten av 1980-tallet begynte EF og EFfA å diskutere et nærmere samarbeid, og E0S-avtalen6 legger opp til et poli
tisk samarbeid mellom EF og EFfA-landene når det gjelder økonomi, handel, miljø, utdanning, arbeidsliv, sosiale spørs
mål og forskning. Planen er at avtalen skal tre i kraft innen 1. januar 1993, men dette forutsetter at samtlige nitten lands nasjonalforsamlinger, EF-parlamentet og EF-domstolen godkjenner avtalen.
2.2 EFs myndighetsområde
EF skiller seg fra andre internasjonale organisasjoner, som for eksempel EFr A, ved at det på en del områder, overføres suverenitet fra medlemslandene til EFs institusjoner. EFs regelverk går på disse områdene foran nasjonalstatenes regelverk. En viktig konflikt mellom politiske partier, både i og utenfor EF, er hvorvidt det er ønskelig med en overbyg
ning over det frie markedet
Denne konflikten er utgangspunktet for diskusjonen om Norges mulighet til å opprettholde selvråderetten ved en eventuell nærmere tilknytning til EF. Forpliktende overnasjo
nalt samarbeid må nødvendigvis innskrenke den nasjonale selvråderetten. Ideen med overnasjonalt samarbeid er nettopp å sørge for at nasjonalstatene ikke tar beslutninger som er
6 EØS står for Europeisk Økonomisk Samarbeidsområde.
15
praktisk mulig. lO EF vil derfor bare prøve å fastsette mini
mumsstandarder for å medvirke til å fremme en bedring av arbeidstakernes livs- og arbeidsvilkår (Romatraktaten, artikkel
117).
Politisk union
I planene om en politisk union i EF er det forslag om en utvidelse av EFs beslutningsmyndighet blant annet på det sosiale området. På toppmøtet i Maastricht i desember 1991 kom EFs statssjefer til enighet om at elleve medlemsland (alle unntatt Storbritannia) skal gå videre med å utvikle et forpliktende samarbeid på det sosiale området.
I et anneks til traktaten om den politiske union ble det åpnet for at det på en del sosialpolitiske områder kan fattes beslutninger med kvalifisert flertall, noe som i praksis vil utvide EFs sosialpolitiske kompetanse. 11
EFs bestemmelser rettet mot funksjonshemmede
De fleste av de bestemmelser som konkret er rettet mot funksjonshemmede hører inn under EFs sosiale dimensjon.
De er blant annet formulert i det sosiale charteret og det sosiale handlingsprogrammet (dette blir beskrevet i kapit
tel 6).
10 De eksisterende institusjonelle forskjellene i sosiale sikkerhetssystemer, arbeidslov og industrielle forhold er en uoverstigelig barriere for harmoni
sering innen EF i den nærmeste framtid. Harmonisering nedad vil være uakseptabelt for land med høyere standarder for sosial sikkerhet, mens sosial harmonisering oppad ligger utenfor de finansielle mulighetene til og avvises av regjeringene i, de fattigere landene (Mosley 1990 s 162).
11 Ved folkeavstemningen i juni 1992 sa danskene nei til å ratifisere traktatene om en politisk og økonomisk union. Det er inntil videre usikkert om og på hvilken måte de øvrige elleve landene vil gå videre med unions
planene og hvilken status Danmark vil få i det framtidige EF-samarbeidet.
JKÆ1[p)llltltæll J
Funksjonshemmede en begrepsdiskusjon
Hittil har vi brukt begrepet "funksjonshemmet" som om dette er en klart definert og enhetlig gruppe. Å omtale funksjons
hemmede på denne måten tilslører både den uklarheten som ligger i selve forståelsen av begrepet, og det faktum at funk
sjonshemmede slett ikke er en ensartet gruppe.
Før vi går videre med diskusjonene om funksjonshem�
medes livssituasjon i Norge og ulike EF-land er det derfor på sin plass med en avklaring av hvilke kriterier som ligger til grunn når vi sier at en person er funksjonshemmet. Som vi skal se har Norge en relativt vid definisjon av funksjons
hemning.
3.1 Hva er en funksjonshemning?
Betegnelsen "funksjonshemmet" vekker ulike assosiasjoner og har ingen entydig, allmenngyldig definisjon. I Norge knyttes betegnelsen ofte til uførebegrepet, men i den offent
lige debatten er det en diffus forståelse av hvem de funk
sjonshemmede, eller hva en funksjonshemning, egentlig er.
Denne uklarheten finner vi igjen i alle land. Forståelsen varierer med tid og sted, med kultur og situasjon. Begrepet og definisjonene av det reflekterer holdninger og politiske tradisjoner eOliver 1990). Definisjonens utforming vil av
henge av hvem som definerer, hva som vektlegges og for hvilket formål definisjonen er utformet (Rådet for funksjons
hemmede 1992).
19
Formålet med definisjonene
Et viktig fonn ål med definisjonene er 11 bidra til en klassifise
ring av personer i ulike grupper, for deretter 11 kunne avgren
se en målgruppe for tiltak og/eller støtteordninger. Siden definisjonen denned bidrar til å bestemme hvor mange som vil omfattes av støtteordninger/tiltak, vil ulike definisjoner gi forskjellige politiske og økonomiske konsekvenser.
Hvordan registrere antall personer med funksjonshemninger?
Hvor mange personer i en befolkning som passer inn under betegnelsen funksjonshemmet, bestemmes ikke bare av hvordan begrepet defineres, men også av hvordan man går fram for å registrere funksjonshemmede. Beregnes størrelsen på gruppen ut fra egemapportering kan dette medføre en underregistrering. Det finnes undersøkelser som tyder på at det blir registrert færre funksjonshemmede i undersØkelser som bygger på egenvurdering enn ved objektiv vurdering av fagfolk (Regjeringens handlingsplan for funksjonshemmede
1990-93).
Vide og snevre definisjoner
Forskjellen mellom vide og snevre definisjoner vil blant annet ha betydning for hvor mange som har bestemte rettig
heter. En vid definisjon vil i større grad sikre at alle som er funksjonshemmet får tilgang til aktuelle tiltak, eller får rett til spesielle ytelser. En vid definisjon vil dessuten synliggjøre at det er mange i befolkningen som har felles problemer.
Dette kan sette press bak kravet om at noe bØr gjøres for å bedre denne gruppens kår. Ulempen med en vid definisjon er at den kan medvirke til at personer som strengt talt ikke har behov for spesielle tiltak likevel får tilgang til dem. Mange som fungerer nesten like bra som resten av befolkningen vil innbefattes i gruppen funksjonshemmede, og dette kan fØre
til en utvanning av begrepet. Det er også en risiko at tiltak bare rettes mot de funksjonshemmede som fungerer best, siden man ikke vil ha ressurser til å fange opp alle (Anders
sen 1990).
En snever definisjon kan på sin side være en fordel fordi de midlene som kanaliseres til tiltak for funksjonshemmede trolig vil nå dem som trenger det mest, men personer som er i grenseområdet mellom funksjonshemmede og ikke-funk
sjonshemmede vil falle utenfor aktuelle ordninger.
3.2 Ulike definisjoner
av begrepet funksjonshemmet
Når vi ønsker å sammenlikne funksjonshemmedes situasjon i forskjellige land er det viktig å klargjøre hva som menes med "funksjonshemmet" i hvert enkelt av dem. Dette for å sikre at forståelsen av begrepet er den samme, og at analysen konsentreres rundt sammenliknbare grupper. Som vi skal se har de landene vi har valgt å konsentrere oss om ulike defi
nisjoner av funksjonshemning. Vi må være klar over dette når vi senere i rapporten foretar sammenlikninger mellom landene.
I mange land tar definisjonen av funksjonshemning ut
gangspunkt i Verdens helseorganisasjons (WHOs) definisjon.
Denne definisjonen deler begrepet opp i tre nivåer: Svekkelse (impairment) er enhver mangel eller unormal tilstand i psy
kologiske, fysiologiske eller anatomiske strukturer eller funksjoner. Når svekkelsen er så alvorlig at den får konse
kvenser for en persons evne til 11. gjennomføre en eller flere aktiviteter innenfor det som betraktes som et normalt aktivi
tetsområde, snakker vi om funksjonsnedsettelse (di s abilit y).
Funksjonshemning (handicap) er de vansker et individ har som følge av svekkelse og funk�jonsnedsetting som gjør det vanskelig eller umulig for vedkommende å leve et normalt liv, i henhold til alder, kjønn, sosiale og kulturelle forhold.
21
'.
Kritikk av definisjonene
WHOs deflnisjon har, sammen med mange andre deflnisjoner av funksjonshemning, blitt sterkt kritisert, blant annet av de funksjonshemmedes organisasjoner. Denne kritikken er dels begrunnet med at de i for liten grad skiller funksjonshemning fra sykdom. Selv om det vel er nødvendig at funksjons
hemninger deflneres ut fra medisinske termer, er dette ikke tilstrekkelig. Sosiale normer spiller også en rolle i defini
sjonen.
Kritikken er videre rettet mot at funksjonshemning blir gjort til et trekk ved individet, heller enn et resultat av sam
spillet mellom individets særtrekk og de krav fra omgivel
sene som dette individet møter. Funksjonshemmedes organi
sasjoner i en rekke land har strevet med å flytte fokus i begrepet fra individ til samfunn, fra det funksjonshemmede individet til det funksjonshemmede samfunnet (Blomqvist 1982, Haveman m.fl. 1984, Barth 1987, Andressen 1990, Oliver 1990). En slik forskyvning vil bidra til å tydeliggjøre det relative i begrepet funksjonshemmet.
Et tredje ankepunkt er definisjonenes utgangspunkt i "det normale". Så lenge omgivelsene består av sosiale roller som er betraktet som normale, kan individets utilstrekkelighet i forhold til disse rollenes krav sette han/henne i en ugunstig situasjon og dermed produsere en funksjonshemning (Oliver 1990). Denne vektleggingen av hva som er normalt medfører at funksjonshemning presenteres som en statisk tilstand og at det faktum at mange situasjoner "produserer" funksjons
hemninger tilsløres.
3.3 Definisjoner i Norge og noen EF-land
De landene som omtales i denne rapporten har noe ulike definisjoner av funksjonshemning. Innad i landene finnes det trolig også ulike definisjoner, avhengig av hvem som har
utformet dem, og til hvilke formål. Her vil vi begrense oss til å beskrive de offisielle definisjonene som er utformet for å lage avgrensninger i politiske tiltak (for eksempel tiltak for integrering i arbeidslivet eller økonomiske støtteordninger).
Grovt sett kan vi si at definisjonene skiller seg fra hver
andre med hensyn til om de skiller mellom fysiske og psy
kiske funksjonshemninger, om de tar utgangspunkt i funk
sjonsevne utelukkende i arbeidslivet eller om funksjonsevne i andre deler av livet også er relevant, samt om den nedsatte funksjonsevnen er varig eller midlertidig. Definisjoner kan imidlertid også skille mellom ulike typer funksjonshemninger og de kan også spesifisere alvorlighet eller grad av funk
sjonshemning.
Dansk definisjon
Danmark12 er det eneste av de landene vi studerer som ikke
har en definisjon av funksjonshemning. I henhold til endrin
gene i den danske loven om sosial bistand kan
" det ytes hjelp til alle som har behov for rådgivning, økonomisk eller praktisk hjelp, støtte til utvikling eller gjenopprettelse av erhvervsevnen, pleie eller særlig behandling. Dette gjelder alle fysiske, mentale eller psykologiske funksjonshemninger og sosialt baserte handikap."
Den danske sosiallovgivnin.gen tar sikte på å sikre alle en tilværelse som er så "normal" som mulig.
12 DefInisjonene for Danmark, Tyskland, Frankrike og Storbritarmia er hentet fra ''Beretning fra Kommisjonen vedrørende gjennemførelse af RMets henstilling 86/379/EØF af 24. juli 1986 om beskæftigelse af handicappede i Fællesskabet" (Kom(88) 746 endelig utg).
23
Tysk definisjon
I Tyskland betraktes en person som funksjonshemmet (han
dikapet) når:
" hun/hun på grunn av virkningene av en fysisk, mental eller psykisk l.Iregelmessighetlider av en vedvarende eller midlertidig funksjonshemning. som samtidig ptIvirker deres evne til å bli integrert i samfunnet. En person betraktes således som handikapet i henhold til loven, hvis den angjeldendes handicap medfører et integrasjonsproblem."
Konsekvensene av en funksjonshemning fastlegges gjen
nom en særskilt prosedyre. Personer med funksjonshemning, samt personer som risikerer å bli funksjonshemmede, har rett til å motta den hjelp de behøver for å unngå. fjerne eller forminske funksjonshemningen. Den funksjonshemmede skal også sikres den plass i samfunnet som er i overensstemmelse med dennes preferanser og evner (KEF 1988).
Fransk definisjon
Frankrike har en definisjon av funksjonshemmede som er sterkt knyttet til deltakelse i arbeidslivet. I den franske lov
givningen om innføreise på arbeidsmarkedet heter det at:
" Enhver person, hvis mulighet til å få eller forbli i et arbeid rent faktisk er forminsket som følge av at per
sonens fysiske eller mentale evner er utilstrekkelige eller redusert."
Britisk definisjon
Storbritannias definisjon av funksjonshemning vektlegger også ilirekte forholdel mellom funksjonshemningen og dens konsekvenser for yrkesaktivirelen. I følge loven (The Disab
led Persons (Employment) Act av 1944) defineres en ''handi
kapet person" som:
" en person som følge av en skade, sykdom eller med
født handikap er vesentlig funksjonshemmet i relasjon til det å få eller forbli i en jobb, eller selvstendig iverksette et arbeid som ville være passende for denne personen, alder, erfaringer og kvalifikasjoner tatt i betraktning. "
Denne definisjonen brukes for å vurdere om en person skal registreres som funksjonshemmet. Defineringen inne
bærer et visst personlig skjønn, og derfor kan det variere hvem som defineres som funksjonshemmet. Registreringen var fØrst og fremst innført for å kunne utforme et kvote
system (se kapittel 4). Ifølge denne loven kan funksjons
hemmede deles inn i to grupper: Section I og Section Il.
Hvilken gruppe en person er i, bestemmer om vedkommende kan være i skjermet eller åpent arbeid.
Norsk definisjon
I Norge benyttes ofte en definisjon gitt av Sentralrådet for yrkesvalghemmede:
" Funksjonshemmet er den som på grunn av varig syk
dom, skade eller lyte, eller på grunn av avvik av sosial art er vesentlig hemmet i sin praktiske livsførsel i forhold til det samfunn som omgir ham. Dette kan bl.a. gjelder utdanning og yrke, psykisk eller kulturell aktivitet" (Barth 1987).
Denne definisjonen legger vekt på forholdet mellom våre individuelle funksjonsevner og miljøets krav til funksjons
evner.13 I Regjeringens Handlingsplan for
funksjonshem-13 Regjeringens Handlingsplan for funksjonshemmede 1990-1993 trekker ogs! inn en annen definisjon: " Funksjonshemming er et misforhold mellom individets forutsetninger og miljøets krav til funksjon på områder som er vesentlig for etablering av selvstendighet og sosial tilværelse." En vesen
tlig forskjell mellom disse to definisjonene er at det sistnevnte ikke presiserer et varighetskrav, en annen forskjell at de ikke vektlegger forholdet mellom individ og samfunn like sterkt.
25
mede 1990-93, finner vi en definisjon som i enda større grad presiserer dette forholdet:
" Funksjonshemming er et misforhold mellom individets forutsetninger og miljøets krav til funksjon på områder som er vesentlig for etablering av selvstendighet og sosial tilværelse."
Som nevnt vil ulike definisjoner av funksjonshemning ha praktiske konsekvenser for politikkutforming. I Norge er det for eksempel bare personer med varige funksjonshemninger
Som nevnt vil ulike definisjoner av funksjonshemning ha praktiske konsekvenser for politikkutforming. I Norge er det for eksempel bare personer med varige funksjonshemninger