FUNKSJONSHEMMEDE I EUROPA

FUNKSJONSHEMMEDE I EUROPA

Det er stor usikkerhet om hvilken betydning en tettcr(' tilknytning til EF kan få for funksjonshemmede. I denne rapporten belyses funksjonshemmedes situasjon ved en tettere europeisk integrasjon:

• For det første sammenliknes situasjonen til

funksjonshemmede i Norge og fire sentrale LI-land både når det gjelder tiltak for integrering i

arbeidsl ivet og rettigheter i trygdesystemet.

• For det andre gis en bred gjennomgang av [I s politikk og tiltak overfor funksjonshemmed~.

• For det tredje inneholder rapporten en drofting ,lY

hvordan en tettere tilknytning til EF kan ft'

betydning for ulike sider ved funksjonshcrnmC'Ck<;

livssituasjon.

Rapporten er utarbeidet på oppdrag fra I unk.,jon,>

hemmedes Fellesorganisasjon.

~~

^{nr. 139}

~

~

~ ~'('r

\I

Tone Fløtten

FUNKSJONSHEMMEDE I EUROPA En rapport utarbeidet på oppdrag fra Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

FAFO-rapport nr. 139

© Fagbevegelsens senter for forskning.

utredning og dokumentasjon ISBN 82-7422-091-9

Omslagsillustrasjon: Herbjørn Skogs tad Trykk: <CFalch Hurtigtrykk, Oslo

Innhold

Forord. ^. .. . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . ... . . . . . . 6

KapittellInnledning ..^{. .}.. . . . . . . ........ . ..... 7

1 .1 Hvordan kan den europeiske integrasjonsprosessen påvirke funksjonshemmedes livssituasjon? . ... . . ... 7

1.2 Rapportens hovedtemaer ^{. . . .. . . •. . .. . .. . . .. . ..} 9

1.3 Rapportens oppbygning . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 10

Kapittel 2 Kort om EF . ^.... . . . .... . ........ . .... . 12

Det indre marked. . . . . . . . . . . . . . . . . .. 12

De ftre friheter .. . ..... . . .. ..... .... . ...... 13

EFs regelverk ^....... . ... .. . . .. . . ..... . .... . 1 3 EFs institusjoner ^{. .}. . ... . . ....... . ... .. ..... 1 3 2.1 EØS-avtalen. . . . . . . . . . . . . . 1 5 2.2 EFs myndighetsområde. . . . • . . • . . . . . . .. 15

Subsidiaritetsprinsippet . . . . . . . . . . . . . . .. 16

2.3 EFs sosiale dimensjon ^. . . . . .. 17

Politisk union .. .. . . .. ... .. ..... . ..^.... .. .. 18

EFs bestemmelser rettet mot funksjonshemmede ^{. .}... 18

Kapittel 3 Funksjonshemmede - en begrepsdiskusjon . . . .. 19

3.1 Hva er en funksjonshemning? ... 19

Formålet med defmisjonene ^. . . . .. 20

Hvordan registrere antall personer med funksjonshemninger? ^{.. . . .. . ... .. .. .. . . ..• .. .} 20

Vide og snevre defmisjoner . . . . . . . . . . . 20

3.2 Ulike deftnisjoner av begrepet funksjonshemmet ^..... 2 1 Kritikk av deftnisjonene ^{. . . .. .}.. ^..... ....... ^{. .} 2 3 3.3 Defrnisjoner i Norge og noen EF-land. . . . . .. 2 3 Dansk defrnisjon ......... . ...... . . . . ..... 2 3 Tysk defrnisjon ^{. . . .. . . .}.... ...... . . ... 24

Fransk definisjon . . . . . . . . . . . .. 24

Britisk defrnisjon ^. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 24

Norsk definisjon ^..... . . .. . .. . . . . .... ... . ... 25

Defrnisjon i EF ^{. . . . .. . • .. . . . .. . .. .. . .. .. . .. 26}

Oppsummering ^{. .}.. .... ... ..... . ..... ... ... 26

3.4 Grupper av funksjonshemmede ^.... ... '.' . . . . . . . .. 27

3.5 Hvor mange funksjonshemmede er det i Europa? .. ... 28

Variasjoner mellom land . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 29

Ulike anslag i ett og samme land . . . .. 2 9 Hvorfor blir det flere registrerte funksjonshemmede? ^{. .} 30

Fellestrekk på tvers av land ^. . . . .. 31

3

3.6 Politikk overfor funksjonshemmede ^{. . .}.. .^{. . . . . . .} . ^{3 2} Tiltak for å bedre funksjonshemmedes situasjon ^...^{. .} 3 3 Kapittel 4 Arbeid for alle? ^..... . ...^{. . . . . . .} ..... . 3 5 Rett til arbeid ^{. .. . .. . . . .. . . . .. . . . .. .. . . .. . .} 3 5 Hvorfor er integrering i arbeidslivet viktig? ^. . . . . . 3 5

Arbeid og europeisk integrasjon ^. . . . . . . . . . . .. 36

4.1 Funksjonshemmedes posisjon på arbeidsmarkedet.. 37

Ønske om større yrkesdeltakelse ^{. . .}. ..... . . .. ... 39

Mulige tiltak for integrering av funksjonshemmede i arbeidslivet ^{.. . .}. . . . . . . . . . . . .. 40

4. 2 Lovgivning for like muligheter. ^. . . . . . . . . . . . . . . .. 41

Hvilke land har lovgivning for like muligheter? ^. . . . .. 41

4.3 Kvoteordninger ^{. . ..}.. . ^{... .. . . . .. . . ....... . . 43}

Kvoteordningen i Storbritannia ^{. .}... ..^{. . . .}.. ... . 43

Kvoteordningen i Tyskland ....^{. . . . .}. . . .. . . . . " 44 Kvoteordningen i Frankrike ^. . . . . . . . 44

Danmark. ^. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 45

Norge. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

Felles kvoteordninger i EF? . . . . . . . . . . . . . 46

Kritikk mot kvotesystemer ^.....^{. .}... .. ..... . . . 47

4.4 Vernede bedrifter og arbeidsplasser ^{. .}.^...^{. . . .}...^. 47

Kritikk av ordningen med vernede bedrifter ... . . ... 48

4.5 Rehabilitering og attføring . . . . . . . . . . . . .. 49

Integrert rehabilitering .......... . . . ......^{. . ..} 50

Evaluering av rehabiliteringsordninger ^..^{. .} ... ^{. .}.. . 5 1 4.6 Lønnssubsidier ^. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5 2 4.7 En kort oppsummering . . . . . . . . . . .. . . . . . .... . . 5 3 Kapittel 5 Uførepensjon i fem europeiske land ... . . . . 55

5.1 Hvem er omfattet av uførepensjonsordningen? ^{. .. . .} " 56 5.2 Hvilke kriterier må oppfylles? ^. .^{.... . . . ... . .}.^{. . .} 57

Den norske uførepensjonen ^. . . . . . . . . . . . . . .. 57

Sosial pensjon i Danmark ^{. . . .. .}. � . . . .. 58

Invalidepensjon i Storbritannia ^{. .}... . .... . .. . . .. 59

Invalideforsikring i Tyskland ^{. .}....... . . ^... ... " 60 Invalideforsikring i Frankrike ^{. .}.. . .^{.. . .. ... . ... 61}

5 . 3 Nivået på ytelsene ^{. . . .. . . . .}..... .. . ......... 6 2 Grunnpensjon og tilleggspensjon i Norge ^{. .}. . ... . .. 6 2 Fem pensjonsytelser i Danmark ^. . . . . . . . . . . 63

Fast ytelse i Storbritannia ^{.. . .} ... .... . . . . . . 63

Tre pensjonsnivåer i Tyskland ^{. . .. . . .} . . .. . . ... " 64 Tre pensjonsnivåer i Frankrike ^. . . . . . . . . . .. 64

5.4 Fellestrekk og ulikheter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Kapittel 6 EFs aktivitet overfor funksjonshemmede . ..... 68

6.1 Det sosiale charteret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

Det sosiale handlingsprogrammet ^. . . . . . . . . . . . . 69

6.2 Handlingsprogrammene for funksjonshemmede ...... 70

Det første handlingsprogrammet ( 1983-87) ... . 70

lIELIOS I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

lIELIOS Il . ..... . . . .. . .. ..... . .. . . . . . . .. . 73

Handlingsprogrammenes betydning . . . .. . ... . .. 74

6.3 HANDYNET . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 74

6.4 Transport . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

6.5 Integrering i arbeidslivet . . . . . . . . . . . . . 77

Horizon . . . .. .. .... .. ..... . . . . . . .. . .... 78

ERGO og strukturfondene ^. . . . . . . . . . . . . . . .. 78

6.6 Nasjonal og overnasjonal politikk . . . . . . . . . . . . . . .. 79

Kapittel 7 Funksjonshemmede og europeisk integrasjon ... 80

Europeisk integrasjon - funksjonshemmedes situasjon ^. 81 7. 2 Vil EFs handikapbestemmelser integreres i norsk lovverk? . ........ ......... ...... 8 2 Samarbeid på handikap-området . . . . . . . . . . . . . . . .. 83

7.3 Bestemmelser som kan få betydning for funksjonshemmede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

Statsstøtte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

Fri bevegelse av varer og felles standarder for helse, sikkerhet og miljø . . . . . . . . . . . . . . . .. 85

Arbeidsmiljølovgiving ^{. .. .. ... . ..... . .}. . . .. 86

Overgangsordninger ^. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 87

Offentlige innkjøp . . . .. . . .. .... . . . . . 88

Fri bevegelse av personer . . . . .... . . .. . 88

7.5 Utviklingen på arbeidsmarkedet ^.... . . . . . . . . . . . .. 88

Kan vi opprettholde våre tiltak for integrering? . .. . . . 89

7.6 Finansiering av velferdsstaten . . . . . . . . . . . 90

Skatte- og avgiftsharmonisering. ^. . . . . . . . . . . . . . . . 91

7.7 Kan vi opprettholde våre velferdsordninger? ...... .. 91

7.8 Utfordringer for organisasjonene ^.. . . .... .. . .. 9 2 Litteratur . . . .. . . .. ... . . . . .. ... . . . ..... 95

Stikkordliste ^.... . ... .. ... .. . ....... . . . .. . . . 100

5

Forord

I Norge pågår en diskusjonen om hvilken betydning en tettere tilknytning til EF kan få for ulike sider av norsk samfunnsliv. I denne forbindelse søkte Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) midler fra Norges råd for anvendt samfunnsforskning (NORAS) for å få utredet mulige konse­

kvenser for funksjonshemmede i Norge. FAFO fikk i opp­

drag fra FFO å gjennomføre denne utredningen, og arbeidet ble påbegynt i mars 1992.

Formålet med denne rapporten om funksjonshemmede og EF har vært tredelt. For det første skal den dekke et behov for generell informasjon om EFs oppbygning og virkemåte, og om EFs tiltak for funksjonshemmede. For det andre har vi sammenliknet funksjonshemmedes situasjon i arbeidsmar­

kedet og trygdesystemet i noen europeiske land. Vi har gjort dette for å gi et bilde av situasjonen i land Norge, uansett EF-tilknytning, trolig vil utveksle politiske og institusjonelle erfaringer med. Det tredje formålet har vært å si noe om hvilke konsekvenser en tettere tilknytning til EF kan få for funksjonshjemmede i Norge.

Flere personer har bidratt med hjelp og veiledning under­

veis. Prosjektet har hatt en referansegruppe, bestående av Arild Furuseth, FFO, Trygve Slinde, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke, Tharald Bech, Norges Blindeforbund og Kaare Johansson, Norges Diabetesforbund. Jeg vil benytte anledningen til å takke referansegruppa for nyttig informa­

sjon og godt samarbeid.

På FAFO har jeg hatt stort utbytte av gode råd og kom­

mentarer fra Axel West Pedersen, Kåre Hagen og Jon Hippe.

En stor takk til dem alle tre. Sist, men ikke minst, takk til FAFOs publikasjonsavdeling for korrekturlesing og tilrette­

lagt manus for trykking.

FAFO, juni 1992 Tone FlØtten

OCÆljJDllfrfræll li Innledning

Norge er i ferd med å endre sin tilknytning til EF. E0S­

avtalen er ferdigforhandlet, og skal behandles av Stortinget i løpet av høsten 1992. Samtidig pågår diskusjonen om Norge skal søke fullt medlemsskap i EF eller ikke. Den norske EF-debatten er konsentrert om hvilke virkninger en nærmere økonomisk og politisk tilknytning til EF kan ha for ulike deler av norsk samfunnsliv. I forlengelsen av disse generelle spørsmålene drøftes mulige konsekvenser av en EF­

tilpasning for ulike grupper av befolkningen. En av de grup­

pene som har fått relativt liten oppmerksomhet er de funk­

sjonshemmede. I denne rapporten vil vi se nærmere på hvil­

ken betydning den politiske og økonomiske integrasjons­

prosessen i Europa kan få for ulike sider ved funksjons­

hemmedes livssituasjon.

1.1 Hvordan kan den europeiske integrasjonsprosessen påvirke funksjonshemmedes livssit�asjon?

I alle europeiske land har politikk�n for funksjonshemmede vært utformet på nasjonalt nivå, og rettet mot landets egne innbyggere. Planene om tettere integrasjon i Europa gjør det naturlig å stille spørsmål om politikken overfor funksjons­

hemmede skal samordnes.

De forestillingene vi gjør oss om hva en politisk og økonomisk samordning kan bety for funksjonshemmede kan være svært ulike. Betyr det for eksempel at alle land i Euro­

pa skal ha de samme tiltak? Eller betyr det at alle land skal ha den samme definisjonen av funksjonshemning? Betyr det at alle land skal ha like lydsignaler koblet til trafikklys, eller

7

at man skal få kjØpt de samme rullestolene? Skal funksjons­

hemmedes hjelpemidler skal være like i alle EF-land, eller skal alle funksjonshemmede ha de samme rettigheter?

De rettigheter og muligheter forskjellige grupper av funksjonshemmede har, henger sammen med den politikk hvert enkelt lands myndigheter fører. Det er ikke bare den politikken og de bestemmelser som angår funksjonshemmede spesielt som er relevante, men også bredere områder som arbeidsmarkeds- og sosialpolitikk. Dersom et land har som uttalt målsetting at alle personer i arbeidsdyktig alder skal være yrkesaktive, vil dette ha betydning for muligheten til yrkesaktivitet for personer med funksjonshemning. Likeens vil funksjonshemmede som bor i land med generøse sosiale ordninger ha lettere for å opprettholde en tilfredsstillende levestandard enn personer som bor i land der det er vanskelig

å få tildelt ytelser, eller der utbetalingene er små.

De rettigheter og muligheter personer med funksjons­

hemning har, er et resultat av samspill mellom generell politikk, økonomiske forhold, definisjon av og holdninger til personer med funksjonshemning og særlige tiltak overfor funksjonshemmede.

For å analysere mulige konsekvenser for funksjons­

hemmede ved nærmere norsk tilknytning til EF, er det viktig å få bedre innsikt i den politikk sentrale EF-land fører over­

for funksjonshemmede og hvilke tiltak som gjennomføres for å bedre funksjonshemmedes livssituasjon. Det er viktig å samle kunnskap om praksis, holdninger og verdier i land vi, ved en tettere integrasjon, kan komme til å utveksle er­

faringer om institusjonelle og politiske løsninger med.

I denne rapporten konsentrerer vi oss spesielt om fire EF­

land: Danmark, Tyskland, Frankrike og Storbritannia. År­

saken til at vi har valgt akkurat disse landene er dels at dette er land som regnes som toneangivende i EF-sammenheng, dels at de har utformet sin sosial- og arbeidsmarkedspolitikk på ulik vis. Ved å se på funksjonshemmedes situasjon i disse

landene får vi derfor et godt inntrykk av variasjonsbredden innenfor EF.

Det er også behov for å samle kunnskap om den direkte EF-aktiviteten i forhold til funksjonshemmede. Ved en for­

mell tilknytning til EF, enten gjennom EØS-avtalen eller EF­

medlemsskap vil Norge omfattes av de regler og tiltak EF måtte iverksette for funksjonshemmede. Vi må skaffe oss oversikt over hva disse reglene og tiltakene eventuelt vil innebære, og vi må i så stor utstrekning som mulig danne oss et bilde av hvilke konsekvenser dette kan ha for funksjons­

hemmede i Norge.

1.2 Rapportens hovedtemaer

Det finnes ingen samlet studie av hvordan etableringen av det indre markedet kan berøre funksjonshemmede. Den danske handikaporganisasjonen har forsøkt å få EF-Kommisjonen til å lage en slik rapport uten å lykkes (Svensson 1990). Det ligger også utenfor denne rapportens rammer å foreta en slik fullstendig analyse. Vi har i stedet valgt å begrense oss til to trekk ved funksjonshemmedes situasjon. For det første funk­

sjonshemmedes posisjon på et arbeidsmarked som blir mer internasjonalisert, for det andre funksjonshemmedes posisjon i det sosiale rettighetssystemet. Ved å studere både politikk­

utformingen i sentrale EF-land og EFs tiltak for funksjons­

hemmede ønsker vi å belyse:

Hvilken stilling har funksjonshemmede i arbeidslivet og det sosiale rettighetssystemet i ulike europeiske land?

Hvilke tiltak har EF iverksatt for å bedre funksjonshemmedes situasjon?

- Hvilken betydning kan den europeiske integrasjonsprosessen få for norske funksjonshemmedes posisjon i arbeidslivet og det sosiale rettighetssystemet?

9

1.3 Rapportens oppbygning

Før vi starter med analysen av funksjonshemmedes situasjon i Norge og en del EF-land vil vi gi en kort beskrivelse av hva EF er. Hva er EFs viktigste politiske institusjoner, og hva er forskjellene mellom EFs og nasjonalstatenes myndig­

hetsområde?

I kapittel tre vil vi se nænnere på begrepet funksjons­

hemning: Defineres begrepet ulikt i forskjellige land, og hva er konsekvensene av ulike definisjoner? I dette kapitlet gir vi også en oversikt over hvor mange som er registrert eller estimert som funksjonshemmede i de landene vi ser på.

I kapittel fire beskriver vi noen av de vanligste tiltakene for å få funksjonshemmede i arbeid, og drøfter hvordan disse fungerer i Norge og utvalgte EF-land.

Mange funksjonshemmede er avhengige av økonomiske stønader. I noen land har det offentlige tatt ansvaret for å sikre alle funksjonshemmede en tilfredsstillende levestandard, i andre land kan rettighetene være mer begrensede. I kapittel fem går vi gjennom uføretrygdesystemene i Norge og de fire andre landene, for å belyse hvilke ytelser funksjonshemmede har rett til.

EF har iverksatt en rekke tiltak for å fokusere på og bedre funksjonshemmedes situasjon og i det sjette kapitlet skisserer vi de viktigste tiltakene på dette området.

Til slutt trekker vi trådene sammen og drØfter hvordan den europeiske integrasjonsprosessen kan få betydning for personer med funksjonshemninger i Norge.

Denne rapporten er tematisk avgrenset til å omhandle arbeid og sosiale rettigheter. Det er imidlertid ikke bare de tiltak og regler som er direkte rettet mot funksjonshemmede som vil ha betydning. EFs konkurranseregler og reglene som skal sikre de fire friheter kan også ha innvirkning på funk­

sjonshemmedes livssituasjon. Vi vil derfor også kommentere andre temaer som er aktuelle når man diskuterer funksjons­

hemmedes stilling i et integrert Europa. Det gjelder for

�b0in�1. �rsmro:

gjøll romjskattebannonisering, uwiWng

�4tilg:@Sl�Qm

�.

JKÆlIfj)llltltæll � Kort om EF

EF er forkortelsen for de europeiske fellesskaper. Juridisk sett består EF av tre forskjellige mellomstatlige avtaler: Kull­

og stålunionen, det Europeiske Fellesskapet (EEC) og Atom­

energi fellesskapet (BURA TOM). EF ble formelt opprettet da seks land! undertegnet Romatraktaten i 1957. Denne avtalen er EFs grunnlov. Den gir EF-organene deres kompetanse og setter dermed rammene for EF-institusjonenes virksomhet.

Det indre marked

EFs tolv medlemsland2 planlegger innen utgangen av 1992 å få til et felles marked. Et fo rmelt indre marked ble etablert allerede med undertegningen av Romatraktaten. Nå ønsker imidlertid medlemslandene å etablere et reelt indre marked.

Fra 1993 skal varer, tjenester og personer som passerer EFs indre grenser ikke lenger registreres eller kontrolleres. Den bærende ide er at en nedbygging av handels barrierer og tiltak for å sikre fri konkurranse over landegrensene er nødvendig for å få fart på den europeiske økonomien, bekjempe arbeids­

løsheten og forbedre EFs konkurranseevne overfor USA og Japan (Dølvik m.fl. 1991). Ved å etablere like konkurranse­

forhold håper medlemslandene å få til en mer effektiv pro­

duksjon, og Økt økonomisk vekst.

1 Vest-Tyskland, Belgia, Luxembourg, Frankrike, Italia og Nederland.

2 Eller opprettelsen i 1957 har Storbritannia, Irland, Danmark, Spania, Portugal og Hellas kommet til. Norge har for øvrig søkt om medlemskap to ganger (1961 og 1972).

De fire friheter

Etableringen av det indre marked medfører at en rekke tiltak må gjennomføres for å realisere fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft (de fire friheter). Nasjonale regelverk må tilpasses felles EF-regler. En stor del av disse reglene og tiltakene er inkludert i EØS-avtalen. Også norsk regelverk må dermed tilpasses EFs lovgivning på en rekke områder.

EFs regelverk

EFs regelverk kan deles inn i to grupper: bindende og ikke­

bindende retts akter. Forordninger, direktiver og beslutninger får direkte juridiske følger for nasjonalstatenes lovgivning.

Forordninger er EFs lover. De er bindende både for myndig­

heter og borgere i de enkelte medlemsland, og de nasjonale myndigheter kan ikke forandre en forordning. Direktiver er også bindende for medlemslandene. De nøyer seg imidlertid med å sette krav til de mål som skal oppnås og overlater til hvert enkelt medlemsland å utforme midlene som er nød­

vendige for å nå målet. Beslutninger er bare bindende for den eller de medlemsstater, bedrifter eller enkeltpersoner de er rettet mot.

Anbefalinger, resolusjoner og handlingsprogrammer er ikke juridisk bindende, men mer en form for felles inten­

sjonserklæringer.

EFs institusjoner

De viktigste institusjonene i EF-systemet3 er Det Europeiske Råd, Ministerrådet, Kommisjonen, Domstolen og Parlamentet

3 Beskrivelsen av EFs organer er hentet fra Fløtten og Skaldehaug 1992.

13

Det Europeiske Råd er EFs toppmøte. Regjeringssjefene i de tolv medlemslandene møter to ganger i året med kommi­

sjonens leder.

Ministerrådet er EFs hØyeste beslutningsorgan. Det består av de tolv medlemslands utenriks- eller fagministre. Ministerrådet vedtar felles EF-lovgivning i fonn av direktiver, forordninger eller beslutninger på de områdene EF har kompetanse til å utfonne felles lovgivning.

Kommisjonen er EFs utØvende organ. Dens viktigste oppgaver er å fremme lovforslag, passe på al EFs traktater og vedtak som fattes i ministerrådet følges opp (den kan føre saker for EF-domstolen), og forvalte EFs budsjetter og felles fond.

Kommisjonen består av sytten utnevnte kommisjonære� som har hvert sitt ansvarsområde. Kommisjonen bistås av et sekretariat som er organisert i stabsfunksjoner, generaldirek­

torat og andre funksjoner. Spørsmål som har spesielt med funksjonshemmede å gjøre sorterer under Generaldirektorat v.

Europaparlamentet består av 518 folkevalgte representanter. Det har fØrst og fremst en rådgivende og kontrollerende status.

Europaparlamentet kan ikke sammenliknes med nasjonal­

statenes parlamenter. For det første har Parlamentet lite formell myndighet. For det andre er det ingen "regjering"

som er avhengig av Parlamentets godkjenning (Parlamentet oppnevner heller ingen slik "regjering"). For det tredje har Parlamentet ingen lovgivende myndighet.

EF-domstolen er den dømmende myndighet i EF. Den er en overstatlig institusjon som består av tretten dommereS og seks generaladvokater. Det er de enkelte lands regjeringer som nominerer dommere hvert sjette år. Domstolen kan

4 To fra hver av de største landene, en fra de andre.

5 En fra hvert land pluss en ekstra for A hindre stemmelikhet.

overprøve nasjonal rett på de områder der EF har kompe­

tanse, og beslutninger kan ikke ankes.

2.1 EØS-avtalen

Etter at EF ble opprettet i 1957, samlet en del andre euro­

peiske land seg i det europeiske frihandelsforbundet (EFf A).

På midten av 1980-tallet begynte EF og EFfA å diskutere et nærmere samarbeid, og E0S-avtalen6 legger opp til et poli­

tisk samarbeid mellom EF og EFfA-landene når det gjelder økonomi, handel, miljø, utdanning, arbeidsliv, sosiale spørs­

mål og forskning. Planen er at avtalen skal tre i kraft innen 1. januar 1993, men dette forutsetter at samtlige nitten lands nasjonalforsamlinger, EF-parlamentet og EF-domstolen godkjenner avtalen.

2.2 EFs myndighetsområde

EF skiller seg fra andre internasjonale organisasjoner, som for eksempel EFr A, ved at det på en del områder, overføres suverenitet fra medlemslandene til EFs institusjoner. EFs regelverk går på disse områdene foran nasjonalstatenes regelverk. En viktig konflikt mellom politiske partier, både i og utenfor EF, er hvorvidt det er ønskelig med en overbyg­

ning over det frie markedet

Denne konflikten er utgangspunktet for diskusjonen om Norges mulighet til å opprettholde selvråderetten ved en eventuell nærmere tilknytning til EF. Forpliktende overnasjo­

nalt samarbeid må nødvendigvis innskrenke den nasjonale selvråderetten. Ideen med overnasjonalt samarbeid er nettopp å sørge for at nasjonalstatene ikke tar beslutninger som er

6 EØS står for Europeisk Økonomisk Samarbeidsområde.

15

praktisk mulig. ^lO EF vil derfor bare prøve å fastsette mini­

mumsstandarder for å medvirke til å fremme en bedring av arbeidstakernes livs- og arbeidsvilkår (Romatraktaten, artikkel

117).

Politisk union

I planene om en politisk union i EF er det forslag om en utvidelse av EFs beslutningsmyndighet blant annet på det sosiale området. På toppmøtet i Maastricht i desember 1991 kom EFs statssjefer til enighet om at elleve medlemsland (alle unntatt Storbritannia) skal gå videre med å utvikle et forpliktende samarbeid på det sosiale området.

I et anneks til traktaten om den politiske union ble det åpnet for at det på en del sosialpolitiske områder kan fattes beslutninger med kvalifisert flertall, noe som i praksis vil utvide EFs sosialpolitiske kompetanse. ¹¹

EFs bestemmelser rettet mot funksjonshemmede

De fleste av de bestemmelser som konkret er rettet mot funksjonshemmede hører inn under EFs sosiale dimensjon.

De er blant annet formulert i det sosiale charteret og det sosiale handlingsprogrammet (dette blir beskrevet i kapit­

tel 6).

10 De eksisterende institusjonelle forskjellene i sosiale sikkerhetssystemer, arbeidslov og industrielle forhold er en uoverstigelig barriere for harmoni­

sering innen EF i den nærmeste framtid. Harmonisering nedad vil være uakseptabelt for land med høyere standarder for sosial sikkerhet, mens sosial harmonisering oppad ligger utenfor de finansielle mulighetene til og avvises av regjeringene i, de fattigere landene (Mosley 1990 s 162).

11 Ved folkeavstemningen i juni 1992 sa danskene nei til å ratifisere traktatene om en politisk og økonomisk union. Det er inntil videre usikkert om og på hvilken måte de øvrige elleve landene vil gå videre med unions­

planene og hvilken status Danmark vil få i det framtidige EF-samarbeidet.

JKÆ1[p)llltltæll J

Funksjonshemmede en begrepsdiskusjon

Hittil har vi brukt begrepet "funksjonshemmet" som om dette er en klart definert og enhetlig gruppe. Å omtale funksjons­

hemmede på denne måten tilslører både den uklarheten som ligger i selve forståelsen av begrepet, og det faktum at funk­

sjonshemmede slett ikke er en ensartet gruppe.

Før vi går videre med diskusjonene om funksjonshem�

medes livssituasjon i Norge og ulike EF-land er det derfor på sin plass med en avklaring av hvilke kriterier som ligger til grunn når vi sier at en person er funksjonshemmet. Som vi skal se har Norge en relativt vid definisjon av funksjons­

hemning.

3.1 Hva er en funksjonshemning?

Betegnelsen "funksjonshemmet" vekker ulike assosiasjoner og har ingen entydig, allmenngyldig definisjon. I Norge knyttes betegnelsen ofte til uførebegrepet, men i den offent­

lige debatten er det en diffus forståelse av hvem de funk­

sjonshemmede, eller hva en funksjonshemning, egentlig er.

Denne uklarheten finner vi igjen i alle land. Forståelsen varierer med tid og sted, med kultur og situasjon. Begrepet og definisjonene av det reflekterer holdninger og politiske tradisjoner eOliver 1990). Definisjonens utforming vil av­

henge av hvem som definerer, hva som vektlegges og for hvilket formål definisjonen er utformet (Rådet for funksjons­

hemmede 1992).

19

Formålet med definisjonene

Et viktig fonn ål med definisjonene er 11 bidra til en klassifise­

ring av personer i ulike grupper, for deretter 11 kunne avgren­

se en målgruppe for tiltak og/eller støtteordninger. Siden definisjonen denned bidrar til å bestemme hvor mange som vil omfattes av støtteordninger/tiltak, vil ulike definisjoner gi forskjellige politiske og økonomiske konsekvenser.

Hvordan registrere antall personer med funksjonshemninger?

Hvor mange personer i en befolkning som passer inn under betegnelsen funksjonshemmet, bestemmes ikke bare av hvordan begrepet defineres, men også av hvordan man går fram for å registrere funksjonshemmede. Beregnes størrelsen på gruppen ut fra egemapportering kan dette medføre en underregistrering. Det finnes undersøkelser som tyder på at det blir registrert færre funksjonshemmede i undersØkelser som bygger på egenvurdering enn ved objektiv vurdering av fagfolk (Regjeringens handlingsplan for funksjonshemmede

1990-93).

Vide og snevre definisjoner

Forskjellen mellom vide og snevre definisjoner vil blant annet ha betydning for hvor mange som har bestemte rettig­

heter. En vid definisjon vil i større grad sikre at alle som er funksjonshemmet får tilgang til aktuelle tiltak, eller får rett til spesielle ytelser. En vid definisjon vil dessuten synliggjøre at det er mange i befolkningen som har felles problemer.

Dette kan sette press bak kravet om at noe bØr gjøres for å bedre denne gruppens kår. Ulempen med en vid definisjon er at den kan medvirke til at personer som strengt talt ikke har behov for spesielle tiltak likevel får tilgang til dem. Mange som fungerer nesten like bra som resten av befolkningen vil innbefattes i gruppen funksjonshemmede, og dette kan fØre

til en utvanning av begrepet. Det er også en risiko at tiltak bare rettes mot de funksjonshemmede som fungerer best, siden man ikke vil ha ressurser til å fange opp alle (Anders­

sen 1990).

En snever definisjon kan på sin side være en fordel fordi de midlene som kanaliseres til tiltak for funksjonshemmede trolig vil nå dem som trenger det mest, men personer som er i grenseområdet mellom funksjonshemmede og ikke-funk­

sjonshemmede vil falle utenfor aktuelle ordninger.

3.2 Ulike definisjoner

av begrepet funksjonshemmet

Når vi ønsker å sammenlikne funksjonshemmedes situasjon i forskjellige land er det viktig å klargjøre hva som menes med "funksjonshemmet" i hvert enkelt av dem. Dette for å sikre at forståelsen av begrepet er den samme, og at analysen konsentreres rundt sammenliknbare grupper. Som vi skal se har de landene vi har valgt å konsentrere oss om ulike defi­

nisjoner av funksjonshemning. Vi må være klar over dette når vi senere i rapporten foretar sammenlikninger mellom landene.

I mange land tar definisjonen av funksjonshemning ut­

gangspunkt i Verdens helseorganisasjons (WHOs) definisjon.

Denne definisjonen deler begrepet opp i tre nivåer: Svekkelse (impairment) er enhver mangel eller unormal tilstand i psy­

kologiske, fysiologiske eller anatomiske strukturer eller funksjoner. Når svekkelsen er så alvorlig at den får konse­

kvenser for en persons evne til 11. gjennomføre en eller flere aktiviteter innenfor det som betraktes som et normalt aktivi­

tetsområde, snakker vi om funksjonsnedsettelse (di s abilit y).

Funksjonshemning (handicap) er de vansker et individ har som følge av svekkelse og funk�jonsnedsetting som gjør det vanskelig eller umulig for vedkommende å leve et normalt liv, i henhold til alder, kjønn, sosiale og kulturelle forhold.

21

'.

Kritikk av definisjonene

WHOs deflnisjon har, sammen med mange andre deflnisjoner av funksjonshemning, blitt sterkt kritisert, blant annet av de funksjonshemmedes organisasjoner. Denne kritikken er dels begrunnet med at de i for liten grad skiller funksjonshemning fra sykdom. Selv om det vel er nødvendig at funksjons­

hemninger deflneres ut fra medisinske termer, er dette ikke tilstrekkelig. Sosiale normer spiller også en rolle i defini­

sjonen.

Kritikken er videre rettet mot at funksjonshemning blir gjort til et trekk ved individet, heller enn et resultat av sam­

spillet mellom individets særtrekk og de krav fra omgivel­

sene som dette individet møter. Funksjonshemmedes organi­

sasjoner i en rekke land har strevet med å flytte fokus i begrepet fra individ til samfunn, fra det funksjonshemmede individet til det funksjonshemmede samfunnet (Blomqvist 1982, Haveman m.fl. 1984, Barth 1987, Andressen 1990, Oliver 1990). En slik forskyvning vil bidra til å tydeliggjøre det relative i begrepet funksjonshemmet.

Et tredje ankepunkt er definisjonenes utgangspunkt i "det normale". Så lenge omgivelsene består av sosiale roller som er betraktet som normale, kan individets utilstrekkelighet i forhold til disse rollenes krav sette han/henne i en ugunstig situasjon og dermed produsere en funksjonshemning (Oliver 1990). Denne vektleggingen av hva som er normalt medfører at funksjonshemning presenteres som en statisk tilstand og at det faktum at mange situasjoner "produserer" funksjons­

hemninger tilsløres.

3.3 Definisjoner i Norge og noen EF-land

De landene som omtales i denne rapporten har noe ulike definisjoner av funksjonshemning. Innad i landene finnes det trolig også ulike definisjoner, avhengig av hvem som har

utformet dem, og til hvilke formål. Her vil vi begrense oss til å beskrive de offisielle definisjonene som er utformet for å lage avgrensninger i politiske tiltak (for eksempel tiltak for integrering i arbeidslivet eller økonomiske støtteordninger).

Grovt sett kan vi si at definisjonene skiller seg fra hver­

andre med hensyn til om de skiller mellom fysiske og psy­

kiske funksjonshemninger, om de tar utgangspunkt i funk­

sjonsevne utelukkende i arbeidslivet eller om funksjonsevne i andre deler av livet også er relevant, samt om den nedsatte funksjonsevnen er varig eller midlertidig. Definisjoner kan imidlertid også skille mellom ulike typer funksjonshemninger og de kan også spesifisere alvorlighet eller grad av funk­

sjonshemning.

Dansk definisjon

Danmark12 er det eneste av de landene vi studerer som ikke

har en definisjon av funksjonshemning. I henhold til endrin­

gene i den danske loven om sosial bistand kan

" det ytes hjelp til alle som har behov for rådgivning, økonomisk eller praktisk hjelp, støtte til utvikling eller gjenopprettelse av erhvervsevnen, pleie eller særlig behandling. Dette gjelder alle fysiske, mentale eller psykologiske funksjonshemninger og sosialt baserte handikap."

Den danske sosiallovgivnin.gen tar sikte på å sikre alle en tilværelse som er så "normal" som mulig.

12 DefInisjonene for Danmark, Tyskland, Frankrike og Storbritarmia er hentet fra ''Beretning fra Kommisjonen vedrørende gjennemførelse af RMets henstilling 86/379/EØF af 24. juli 1986 om beskæftigelse af handicappede i Fællesskabet" (Kom(88) 746 endelig utg).

23

Tysk definisjon

I Tyskland betraktes en person som funksjonshemmet (han­

dikapet) når:

" hun/hun på grunn av virkningene av en fysisk, mental eller psykisk l.Iregelmessighetlider av en vedvarende eller midlertidig funksjonshemning. som samtidig ptIvirker deres evne til å bli integrert i samfunnet. En person betraktes således som handikapet i henhold til loven, hvis den angjeldendes handicap medfører et integrasjonsproblem."

Konsekvensene av en funksjonshemning fastlegges gjen­

nom en særskilt prosedyre. Personer med funksjonshemning, samt personer som risikerer å bli funksjonshemmede, har rett til å motta den hjelp de behøver for å unngå. fjerne eller forminske funksjonshemningen. Den funksjonshemmede skal også sikres den plass i samfunnet som er i overensstemmelse med dennes preferanser og evner (KEF 1988).

Fransk definisjon

Frankrike har en definisjon av funksjonshemmede som er sterkt knyttet til deltakelse i arbeidslivet. I den franske lov­

givningen om innføreise på arbeidsmarkedet heter det at:

" Enhver person, hvis mulighet til å få eller forbli i et arbeid rent faktisk er forminsket som følge av at per­

sonens fysiske eller mentale evner er utilstrekkelige eller redusert."

Britisk definisjon

Storbritannias definisjon av funksjonshemning vektlegger også ilirekte forholdel mellom funksjonshemningen og dens konsekvenser for yrkesaktivirelen. I følge loven (The Disab­

led Persons (Employment) Act av 1944) defineres en ''handi­

kapet person" som:

" en person som følge av en skade, sykdom eller med­

født handikap er vesentlig funksjonshemmet i relasjon til det å få eller forbli i en jobb, eller selvstendig iverksette et arbeid som ville være passende for denne personen, alder, erfaringer og kvalifikasjoner tatt i betraktning. "

Denne definisjonen brukes for å vurdere om en person skal registreres som funksjonshemmet. Defineringen inne­

bærer et visst personlig skjønn, og derfor kan det variere hvem som defineres som funksjonshemmet. Registreringen var fØrst og fremst innført for å kunne utforme et kvote­

system (se kapittel 4). Ifølge denne loven kan funksjons­

hemmede deles inn i to grupper: Section I og Section Il.

Hvilken gruppe en person er i, bestemmer om vedkommende kan være i skjermet eller åpent arbeid.

Norsk definisjon

I Norge benyttes ofte en definisjon gitt av Sentralrådet for yrkesvalghemmede:

" Funksjonshemmet er den som på grunn av varig syk­

dom, skade eller lyte, eller på grunn av avvik av sosial art er vesentlig hemmet i sin praktiske livsførsel i forhold til det samfunn som omgir ham. Dette kan bl.a. gjelder utdanning og yrke, psykisk eller kulturell aktivitet" (Barth 1987).

Denne definisjonen legger vekt på forholdet mellom våre individuelle funksjonsevner og miljøets krav til funksjons­

evner.13 I Regjeringens Handlingsplan for funksjonshem-

13 Regjeringens Handlingsplan for funksjonshemmede 1990-1993 trekker ogs! inn en annen definisjon: " Funksjonshemming er et misforhold mellom individets forutsetninger og miljøets krav til funksjon på områder som er vesentlig for etablering ^av selvstendighet og sosial tilværelse." En vesen­

tlig forskjell mellom disse to definisjonene er at det sistnevnte ikke presiserer et varighetskrav, en annen forskjell at de ikke vektlegger forholdet mellom individ og samfunn like sterkt.

25

mede 1990-93, finner vi en definisjon som i enda større grad presiserer dette forholdet:

" Funksjonshemming er et misforhold mellom individets forutsetninger og miljøets krav til funksjon på områder som er vesentlig for etablering av selvstendighet og sosial tilværelse."

Som nevnt vil ulike definisjoner av funksjonshemning ha praktiske konsekvenser for politikkutforming. I Norge er det for eksempel bare personer med varige funksjonshemninger som faller inn under definisjonen, og i Frankrike og Stor­

britannia bestemmes funksjonshemningen ut fra funksjons­

dyktighet i arbeidslivet.

Definisjon i EF

EF har ingen egen, offisiell definisjon av funksjonshemmede.

Det er det enkelte medlemsland som defmerer målgruppen for aktuelle tiltak. Når det gjelder tiltak i EF-regi, for eksem­

pel handlingsprogrammet HELlOS (jf. kapittel 6), har imid­

lertid EF formulert en avgrensning av hvem som berøres av programmet. I Artikkel 2 i HELlOS I heter det:

" For the purpose of the programrne, "disabled people"

means all people with serious disabilities resulting from physical or mental impairments" (OJ L 104).

Definisjonen er svært generell og står ikke i motsetning til de enkelte EF-landenes defmisjoner. I andre EF-dokumen­

ter som inneholder bestemmelser i forhold til funksjonshem­

mede finner vi liknende, generelle definisjoner om målgrup- pen for tiltakene. .

Oppsummering

I Frankrike og Storbritannia er definisjonen utelukkende rettet mot funksjonshemning i forhold til arbeidslivet. I den tyske definisjonen legges det vekt på en persons integrerings­

muligheter. Norge har den relativt sett videste definisjonen av

de landene vi har sett på. Her er det varig hemning i forhold til praktisk livsførsel som er kriteriet for å være funksjons­

hemmet. Problemer i forhold til yrkesaktivitet eller i inte­

grering er ikke et nødvendig kriterium for å bli definert som funksjonshemmet.

3.4 Grupper av funksjonshemmede

Hvis det er vanskelig å avgrense gruppen funksjonshemmede, er det enda vanskeligere å differensiere begrepet. I mange tilfeller kreves en bestemt grad av funksjonshemning før man kommer inn under de ytelser og de tiltak som lovverket fastsetter. I Norge må en person for eksempel være registrert som 50 prosent ufør før vedkommende har rett på uførepen­

sjon fra Folketrygden. I Tyskland gjelder også bestemmels­

ene i loven for personer med minst 50 prosent funksjonshem­

ning (KEF 1988).

Det er ikke tilstrekkelig med kunnskap om antall funk­

sjonshemmede for å tilrettelegge en høvelig politikk.

Tabe1l3.} Skjematisk framstilling av ulike land definisjoner av begrep­

et funksjonshemmet

Skiller mellom fysisk og psykisk funksjonshenrning Skiller mellom Funksjonshenrning i forhold til arbeidsliv og andre livsområder Skiller mellom varig og midlertidig funksjonshemning 6

Norge Danmark Tyskland Frankrike Stor- britannia

Nei Nei Nei Nei

Nei Nei Ja Ja

Ja Nei Nei Nei

27