EFs politikk overfor funksjonshemmede er et supplement til nasjonale tiltak. Det betyr at vi kan gjøre mer for funksjons
hemmede enn det som fastsettes gjennom EFs bestemmelser.
Hittil har EFs politikk på dette området først og fremst vært rettet mot utveksling av erfaringer og infonnasjon, men på lang sikt ønsker man større politisk koordinering. Det er ikke snakk om noen harmonisering av dette politikkområdet.
I EF har samarbeidet om politikk overfor funksjonshem
mede kommet betydelig kortere enn det nordiske samarbei
det. Når det gjelder HELIOS er programmet såpass generelt at det er vanskelig å se om det bygger på de samme prinsip
per som Regjeringens Handlingsplan for funksjonshemmede 1990-93 (Arbeidsgruppen for EF 1992). Det er derfor lite sannsynlig at de overnasjonale tiltakene på handikap-området vil få direkte konsekvenser for funksjonshemmede i Norge.
Ved et EF-medlemsskap vil Norge imidlertid kunne søke midler fra EFs programmer for funksjonshemmede, men vi må selvfølgelig også være med å betale.
49 Det europeiske utviklings- og garantifondet for landbruket, utvik
lingsseksjonen (EUGLF), Det europeiske fondet for regionalutvikling (EFRU) og det europeiske sosialfondet (ESF).
79
IKæJ[p)n�lt®n 7J
Funksjonshemmede
og europeisk integrasjon
I denne rapporten har vi sammenliknet situasjonen til funk
sjonshemmede i Norge med situasjonen til funksjonshemme
de i fire sentrale EF-land. Vi finner både likheter og forskjel
ler når det gjelder funksjonshemmedes arbeids- og trygde
rettigheter.
Det er ikke mulig å finne eksakte tall på antall personer med funksjonshemning i hvert av de fem landene. Definisjo
ner og registreringsmetodene er ulike. Det er imidlertid ingen grunn til å anta at antallet personer med funksjonshemninger er særlig forskjellig i landene, gitt at man la samme defini
sjon til grunn for målingen.
Definisjonene brukes til mer enn å bestemme hvor mange som er funksjonshemmede i hvert land. De brukes også til å avgrense en målgruppe for spesielle tiltak og rettigheter. Når det gjelder funksjonshemmedes sosiale rettigheter (her; rett til uføretrygd) medfører definisjonsforskjellene at andelen funksjonshemmede som har rett til stønad eller trygd varierer fra land til land. Vi har ikke tall på hvor stor andel funk
sjonshemmede som mottar offentlig trygd i hvert enkelt land, men utformingen av trygdesystemene gjør det vanskeligere å oppfylle kriteriene i Tyskland og Frankrike enn i Norge, Danmark og Storbritannia. Nivået på de universelle grunn
ytelsene er dessuten høyere i Norge og Danmark enn i Stor
britannia.
Når det gjelder funksjonshemmedes posisjon i arbeidslivet er det også vanskelig å skaffe sammenliknbare data. Generelt ser det ut til at funksjonshemmede er undersysselsatt, at de oftere er registrert som arbeidsledige, at de har lavere lØnn og oftere jobber deltid. Denne beskrivelsen av
funksjons-hemmedes arbeidssituasjon går igjen i alle land, og Norge er ikke noe unntak.
Både i Norge og de fire EF-landene har myndighetene iverksatt tiltak for å bedre funksjonshemmedes integrasjon i arbeidslivet. I alle landene finnes det tiltak for å gjøre de funksjonshemmede mer konkurransedyktige på arbeids
markedet, for eksempel yrkesopplæring, jobbtrening og rehabilitering. Det finnes også skjermede arbeidsplasser i alle de fem landene. I Tyskland og Frankrike (og dels Storbritan
nia) har man dessuten satset sterkt på kvoteordninger, for å
"presse" arbeidsgivere til å ansette funksjonshemmede. I Norge og Danmark har man ikke kvoteordninger, her er det mer vanlig å motivere arbeidsgivere til å ansette funksjons
hemmede gjennom lønnssubsidier.so
De nordiske landene framheves ofte som et forbilde når det gjelder integreringen av funksjonshemmede i samfunnet (Svensson 1990). Som vi allerede har nevnt er det vanskelig å vurdere tiltakenes vellykkethet. I tillegg finnes det ikke sammenliknbare evalueringer av de ulike tiltakene som gjør det mulig å avgjøre hvilke av dem som fungerer best.
Europeisk integrasjon - funksjonshemmedes situasjon På hvilken måte kan så den europeiske integrasjonsprosessen få betydning for situasjonen til funksjonshemmede i Norge?
Det er to forhold som gjør det vanskelig å gi sikre svar på et slikt spørsmål. For det første er det svært viktig å huske på at vi ikke snakker om en enhetlig gruppe når vi snakker om funksjonshemmede. Selv om funksjonshemmede kan ha felles interesser som følge av sine funksjonshemninger, kan de ha ulike interesser som menn og kvinner, som gamle og unge, som fysisk og psykisk funksjonshemmede, som byfolk og
SO I alle land finnes det dessuten en rekke tiltak som skal gjøre det enklere for funksjonshemmede å være i lønnet arbeid ved å innføre tekniske hjelpemidler o.l. Disse tiltakene er imidlertid ikke beskrevet i denne rapporten.
8 1
bygdefolk og så videre. Når vi nedenfor beskriver noen av de områdene der den europeiske integrasjonsprosessen kan ha betydning for funksjonshemmede, har vi imidlertid begrenset oss til de felles interessene man kan anta at funksjons
hemmede har, for eksempel i størst mulig grad å ha tilgang til yrkesaktivitet, å ha et tilpasset arbeidsmiljø, å ha tilgang til velferdsytelser og annet. For det andre er den europeiske integrasjonsprosessen nettopp en prosess. Det betyr at vi må forholde oss til mulige konsekvenser av "noe" som er under utvikling. Som vi allerede har nevnt er for eksempel EFs sosiale dimensjon ikk.e ferdigutviklet, og EFs sosialpolitikk vil kanskje være svært forandret om fem-ti år. Etter at Dan
mark stemte nei til Maastricht-avtalen i juni 1992, er fram
tiden til sosialpolitikken blitt enda mer usikker.
Når vi likevel sier noe generelt om hvordan den euro
peiske integrasjonsprosessen kan få betydning for funksjons
hemmede, gjør vi dette med utgangspunkt i hvordan EF er i dag, samtidig som vi tar hensyn til de mest konkrete sig
nalene som er gitt om en videre utvikling.
7.2 Vil EFs handikap bestemmelser integreres i norsk lovverk?
Som vi har sett i denne rapporten er det ikke mange av EFs lover og regler som angår funksjonshemmede spesielt. De bestemmelser som konkret angår funksjonshemmede hører inn under EFs sosiale dimensjon, de er blant annet formulert i Det sosiale charteret og Det sosiale handlingsprogrammet og vil bli inkludert i EØS-avtalen (se kapittel 6), men dette er å regne som politiske erklæringer, ikke som lover og regler.
Den eneste bindende regelen på handikapområdet er et direktivet om å bedre transportmulighetene til funksjons
hemmede (jf. kapittel 6). Dette direktivet er hjemlet i Roma
traktatens paragraf 1 1 8A som omhandler
arbeidsmiljø-spørsmål, og man trekker dermed arbeidsmiljø-begrepet forholdsvis langt. Det fInnes ingen tilsvarende bestemmelse i Norge, siden vi ikke strekker vår arbeidsmiljølovgivning til å omfatte reiser til og fra jobb. I Norge finnes det for øvrig ingen lovreguleringen av transportmuligheter for funksjons
hemmede, bortsett fra når det gjelder skoleskyss.
Det er ikke umiddelbart klart hvilken betydning dette direktivet kan få for funksjonshemmede i Norge. Man må først se hvordan det tolkes. Det kan være vanskelig å relatere direktivet til norske forhold, blant annet fordi man har andre transportordninger i mange EF-land enn i Norge. I en del EF-land har man for eksempel ordninger hvor arbeidsgiver har arbeids ruter som frakter arbeidstakerne til og fra jobb. I EFs direktiv legges det vekt på arbeidsgiveres plikt til å sørge for trygg transport av arbeidstakerne. Tilsvarende forpliktelser kan være vanskelig i Norge, siden det i liten grad påligger arbeidsgiver ansvar for arbeidstakeres transport til og fra jobb.
Samarbeid på handikap-området
EF har for øvrig iverksatt en rekke tiltak for å bedre funk
sjonshemmedes situasjon på arbeidsmarkedet (og i samfunnet for øvrig). Dette gjelder for eksempel handlingsprogrammene for funksjonshemmede (HELIOS) og tiltak for å hindre arbeidsledighet blant funksjonshemmede. Slik disse tiltakene ser ut i dag er de ikke bedre enn tilsvarende norske hand
lingsprogrammer og tiltak. Norske myndigheter har imidlertid sagt at de ønsker å delta i den type samarbeid (Arbeids
gruppen for EF 1992). Norge deltar ikke i HELIOS gjennom EØS-avtalen.
83
7.3 Bestemmelser som kan
få betydning for funksjonshemmede
Det er ikke bare regelverk som er spesielt rettet mot funk
sjonshemmede som kan få betydning for funksjonshemmedes situasjon. En rekke politikkområder, som EFs konkurranse
regler, arbeidsmiljølovgivning og reglene for gjennomførin
gen av De fire friheter vil også være av betydning. I denne rapporten har vi ikke drøftet dette regelverket, men nedenfor vil vi beskrive noen av de områdene der ovemasjonal lov
givning kan få betydning for funksjonshemmede. Gjennom
gangen er ikke ment å være fullstendig, men den gir et inntrykk av hvordan funksjonshemmedes situasjon påvirkes av langt mer enn den konkrete handikappolitikken, og den gir eksempler på hvilke politikkområder det kan være viktig å overvåke i en integrasjonsprosess.
Statsstøtte
Norge har en sterk tradisjon med å gi lønnssubsidier til bedrifter som ansetter funksjonshemmede. Et spørsmål man kan stille seg i forbindelse med EØS-avtalen eller et even
tuelt EF-medlemsskap, er om denne type subsidiering kan fortsette i Norge, eller om disse ordningene vil falle inn under EFs bestemmelser om statsstøtte.
Romatraktaten inneholder et generelt forbud mot stats
støtte og statlige monopoler (artikkel 92). I følge reglene kan ikke statsstøtte gis dersom det virker konkurransevridende.
Målet er å bygge ned konkurransevridende statsstøtte også innefor EØS. Det er imidlertid unntak blant annet for støtte av sosial og arbeidsmarkedspolitisk natur. Dessuten finnes det bestemmelser som definerer når støtten er såpass ube
tydelig at den normalt ikke kan sies å ha en konkurranse
vridende effekt. Støtte gitt til bedrifter med under 150 an
satte, og med en årlig omsetning under omtrent 120 millioner
norske kroner regnes som ubetydelig når gitte kriterier er oppfylt.
Det er ingenting som tyder på at den statsstøtte som gis for a forbedre funksjonshemmedes sysselsetting er uforenlig med EF/E0S-reglene.
Fri bevegelse av varer og
felles standarder for helse, sikkerhet og miljø
EFs mrusetting om like konkurransevilkår pa Det indre mar
ked kan fa konsekvenser for funksjonshemmede. EFs kon
kurranseregler innebærer for eksempel at man innenfor EF skal utvikle felles tekniske standarder (eller gjensidig god
kjenning av standarder) for å sikre varers frie bevegelig
het.51
Utviklingen av felles standarder for helse, sikkerhet og miljø kan ha betydning for funksjonshemmede pa flere måter.
Det er for eksempel viktig at standarder for produktsikkerhet utformes slik at man i størst mulig grad forebygger fram
tidige funksjonshemninger, eller at standarder for bygninger, maskiner, verktøy, konsumvarer og så videre er utformet med hensyn til at personer med funksjonshemninger skal kunne bruke dem.
Konkurransereglene innebærer også at man skal utforme felles standarder for merking og varedeklarasjon.52 Generelt har EF lavere standarder enn Norge når det gjelder klassi
fisering og merking av farlige stoffer og preparater. Ett eksempel er stoffer som kan framkalle hudallergier. Disse stoffene blir i EF klassifisert som irriterende, ikke som
51 For nærmere diskusjon se for eksempel Tørres m.fl. (1991), Berg 1991 eller Tørres (1992).
52 Mange av standardene er hjemlet i Romatraktatens artikkel lOOa, som stiller krav i henhold til produktenes sammensetning. Direktiver som er hjemlet i denne paragrafen er maksimums standarder, det vil si at direktiv
enes standarder er absolutte og ikke kan overgås av noe enkeltland.
85
allergiframkallende. Sett fra funksjonshemmedes synspunkt er det viktig å sørge for at produkter som er allergiframkal
lende faktisk blir registrert og merket som dette, både for å beskytte personer som allerede er allergiske, og for å fore
bygge funksjonshemninger foranlediget av kjemisk påvirk
ning (Svensson 1990).
ArbeidsmiljØlovgiving
Undersøkelser har vist at funksjonshemmede som er i arbeid ser ut til å ha dårligere arbeidsforhold enn andre (Anderssen
1990). I tillegg kan selve funksjonshemningen medføre at det må stilles særlig strenge krav til arbeidssituasjonen eller arbeidsmiljøet.
Det er mye som er uavklart når det gjelder arbeidsmiljø
lovgivningen og Den sosiale dimensjon i EF. Romatraktatens paragraf 1 1 8A er den grunnleggende bestemmelse på dette området. 53 Kommisjonen har vedtatt tre handlingsprogram
mer om sikkerhet og helse på arbeidsplassen, og i disse programmene er det en rekke forslag til konkrete bestemmel
ser, hvorav flere er vedtatt i Ministerrådet.
Norge og de andre nordiske landene kjennetegnes av høye krav til miljø og sikkerhet på arbeidsplassen. I dag har Norge generelt høyere standarder enn EF på arbeidsmiljøområdet.
På noen områder stiller imidlertid EF strengere krav, eller regulerer områder som ikke reguleres i Norge. Dette gjelder for eksempel direktivet om arbeid ved skjenntenninale� og bruksdirektivet om personlig vemeutstyr5• Det er for øvrig vanskelig å sammenlikne EFs og Norges
arbeidsmiljølov-S3 1 1 8a gir hjemmel for minimumsbestemmelser, det betyr at medlems
landene kan opprettholde strengere bestemmelser enn de EF-bestemmelser som vedtas med hjemmel i denne paragrafen.
S4 90/270/E0F SS 89/656/E0F
givning før handlingsplanene er fulgt opp og direktiv
forslagene er vedtatt og iverksatt. 56
Ved en EØS-avtale eller et EF-medlemsskap er det viktig, både for funksjonshemmede og andre, å jobbe for at EFs regelverk på arbeidsmiljøområdet er i størst mulig samsvar med de arbeidsmiljøkrav vi setter i Norge. For funksjons
hemmede er det dessuten viktig at utformingen av regler i størst mulig grad ivaretar funksjonshemmede arbeidstakeres interesser.
Overgangsordninger
Norske regler for arbeidsmiljø og sikkerhet tilpasses nå EFs regelverk, men Norge har fått gjennomslag for overgangs
ordninger slik at nasjonal lovgivning kan gjelde i påvente av ny og bedre lovgivning i EF. Overgangsordningene i EØS
avtalen innebærer at høyere norske standarder kan gjelde fram til 1995. Hvis ikke EF innen den tid har hevet sine standarder opp til norsk nivå, skal denne avtalen ref or
handles. Formelt har vi dermed mulighet til å opprettholde de norske standardene også etter 1995, men den praktiske betydningen av dette kan være uklar (Tørres 1992). I EØS
avtalen legges det generelt opp til lik regelutvikling innen EØS-området. Hvis det ikke oppnås enighet om felles lØsnin
ger, åpner EØS-avtalen for såkalte balanserende mottiltak.
Det vil si at visse EØS-bestemmelser på det berørte området kan settes ut av kraft, og at avtalene fra før EØS-avtalen vil gjelde (Dølvik m.fl. 1991b).
For øvrig gis det i Romatraktatens artikkel 36 et generelt unntak for fri bevegelse av varer, dersom dette er begrunnet med hensyn til den offentlige sikkerhet, beskyttelse av men
neskers sunnhet med videre.
S6 Se for øvrig Berg (1991).
87
Offentlige innkjøp
EF har vedtatt at offentlige innkjøp og offentlige bygge- og anleggsarbeider over en viss størrelse skal legges ut til kon
kurranse i hele EFIE0S. I følge Svensson (1990) vil disse mellomnasjonale anbudsrundene gjøre det enda viktigere enn i dag å se til at stat og kommuner er påpasselige med å spesifisere funksjonskrav, for eksempel tilpasning til funk
sjonshemmede i forbindelse med anbudsinnhenting.
Fri bevegelse av personer
EØS-avtalen omfatter EFs pnnslpp om fri bevegelse av personer.57 Bestemmelsene innebærer at EØS-borgere har rett til å ta arbeid overalt i fellesskapet. I 1990 vedtok Minis
terrådet tre direktiver som skal sikre fri bevegelse for alders
og uførepensjonister og for studenter. For funksjonshemmede er anledningen til fri bevegelighet helt avhengig av transport
muligheter. Transportsektoren skal dereguleres og det er fra funksjonshemmedes ståsted to aspekter ved dette som er særlig viktig. For det første må man sørge for at kravene til sikkerhet utfonnes slik at risikoen for at nye funksjons
hemninger oppstår minimaliseres. For det andre må standard
kravene til transportsektoren utfonnes slik at funksjons
hemmede faktisk får mulighet til å bevege seg fritt i Europa.
7.S Utviklingen på arbeidsmarkedet
Spørsmålet mange stiller seg er om en nænnere tilknytning til EF vil gjøre det lettere eller vanskeligere for funksjons
hemmede å bli integrert i arbeidslivet. Etableringen av Det indre markedet vil medføre Økt konkurranse mellom landene i Vest-Europa. Mange frykter at dette kan gi tøffere tilstander
57 Dette omfatter arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og deres medfølgende familiemedlemmer.
på arbeidsmarkedet, med strengere krav til arbeidstakernes produktivitet og Økt utstøting og marginalisering av arbeids
takergrupper som resultat. Tatt i betraktning at funksjons
hemmede som gruppe allerede til en viss grad er margina
lisert på arbeidsmarkedet Ufo kapittel 4), kan det bety en vanskeligere arbeidssituasjon for mange funksjonshemmede.
Andre hevder at dette kan motvirkes, for eksempel ved at den skjerpede konkurransen på arbeidsmarkedet kompenseres ved felles tiltak for å sikre arbeid for funksjonshemmede, for eksempel større bruk av lØnnssubsidier og mer aktiv bruk av trygdemidler.
Utviklingen med økt konkurranse og strengere krav til produktivitet kan imidlertid ramme Norge uansett formell tilknytning til EF.
Kan vi opprettholde våre tiltak for integrering?
Når det gjelder de tiltakene for integrering vi har beskrevet, ser vi at det er store forskjeller mellom landene når det gjelder hvilke tiltak som prioriteres og hvordan disse funge
rer. Generelt sett kan vi si at kvoteordninger vektlegges sterkt i EF-land, mens økonomiske subsidier til arbeidsgiver oftere er benyttet i Norge.
Per i dag er det ingenting i EFs lovgivning som tilsier at Norge, ved en eventuell tilknytning, må endre sine priorite
ringer når det gjelder tiltak for integrering i arbeidslivet, hverken ved EF-medlemsskap eller ved EØS-avtalen. EF har ingen lovgivning på dette området.
For øvrig er det viktig å se til at tiltak som er vanlige i Norge ikke kolliderer med EFs konkurranseregler, for eksem
pel reglene om statsstøtte (se ovenfor).
Uansett tilknytning til EF må norske myndigheter be
stemme seg for hva de skal satse på for å bedre integreringen av funksjonshemmede i arbeidslivet. Skal hovedvekten legges på å bedre funksjonshemmedes konkurranseevne gjennom rehabilitering og utdanning, eller skal man legge større vekt
89
på å endre arbeidsgiveres atferd, for eksempel gjennom lønns subsidier eller kvoteordninger? I Attføringsmeldingen (St.meld. nr. 39 1991-92) legger Regjeringen opp til en økt satsing både på å gjøre den funksjonshemmede arbeidstaker mer produktiv, og på lønnssubsidier.
Hvorvidt det politiske samarbeidet i Europa vil medføre en større vektlegging av tiltak som er mer vanlig i EF-land enn i Norge, for eksempel kvoteordninger, er et åpent spørs
mål.
7.6 Finansiering av velferdsstaten
Internasjonalisering av økonomien i forbindelse med tettere tilknytning til EF har skapt frykt for at velferdsstatens inn
tektsgrunnlag skal bli dårligere, blant annet som følge av skatte- og avgiftsharmonisering. 58 Offentlig sektor finan
sieres ved direkte og indirekte beskatning og sviktende inn
tektsgrunnlag for velferdsstaten kan skape et press på norske velferdsordninger. Mange funksjonshemmede er avhengige av de statlige ordningene for inntektssikring, for langt nær alle funksjonshemmede har mulighet til selvforsørgelse gjenrtom inntektsgivende arbeid.
Dersom norske velferdsordninger blir dårligere kan det ha konsekvenser for funksjonshemmedes inntekt og levestan
dard. Videre er det viktig at offentlig sektor fremdeles har økonomisk bæreevne for eksempel til å dekke utgifter til attføring og andre tiltak for å bedre funksjonshemmedes situasjon.
58 For en nærmere beskrivelse av EFs skatte- og avgiftsharmonisering se f.eks. Paus (1991) og Dølvik ffi.fl. (1991a).
Skatte- og avgiftsharmonisering
Hvorvidt den planlagte skatte- og avgiftshannoniseringen innenfor EF vil være en trussel mot norsk offentlig sektor, er omstridt. 59 Offentlig sektor vil utvilsomt oppleve et visst inntektstap fra moms og særavgifter ved et EF-medlemsskap.
Dette avgiftstapet anslås til mellom 2 og 1 1 milliarder i året (Paus 1 99 1 ).
Mange hevder at dette inntektstapet kan kompenseres av høyere forbruk og andre typer avgifter som gir inntekt til statskassen. Andre hevder at man ikke vil kunne kompensere dette inntektstapet, og at skatte- og avgiftshannoniseringen derfor vil ramme de som er mest avhengige av offentlig sektor, som tjenesteyter, arbeidsgiver eller forsørger.
Muligheten til å finansiere en stor offentlig sektor er ikke bare avhengig av nivået på enkelte skatte- og avgiftssatser.
Det forutsetter også politisk vilje i Norge, vilje til å opprett
holde et høyt skattenivå og en positiv utvikling i norsk økonomi. Fonnell frihet i skattepolitikken må derfor vurderes opp mot eventuelle negative effekter for norsk økonomi ved å stå utenfor EF og EØS.
7.7 Kan vi opprettholde våre velferdsordninger?
Medlemsstatene i EF har etterhvert utvist sterkere interesse for hverandres sosialpolitikk. En årsak er at det er interesse for å trekke både positive og negative lærdommer fra andre lands systemer. En annen årsak er etableringen av Det indre
59 EØS-avtalen innebærer ikke at Norge forplikter seg til å forandre sine skatter og avgifter. Skattespørsmlilet har ikke vært tema i EØS-forhand
lingene, og de norske grensekontrollene blir ikke berørt av EØS-avtalen.
Man må imidlertid regne med at markedspress kan gjøre seg gjeldende i en slik grad at Norge blir nødt til å endre sitt avgiftssystem. Det gjelder
Man må imidlertid regne med at markedspress kan gjøre seg gjeldende i en slik grad at Norge blir nødt til å endre sitt avgiftssystem. Det gjelder