Kapittel 7 Funksjonshemmede og europeisk integrasjon
7.3 Bestemmelser som kan få betydning for
få betydning for funksjonshemmede
Det er ikke bare regelverk som er spesielt rettet mot funk
sjonshemmede som kan få betydning for funksjonshemmedes situasjon. En rekke politikkområder, som EFs konkurranse
regler, arbeidsmiljølovgivning og reglene for gjennomførin
gen av De fire friheter vil også være av betydning. I denne rapporten har vi ikke drøftet dette regelverket, men nedenfor vil vi beskrive noen av de områdene der ovemasjonal lov
givning kan få betydning for funksjonshemmede. Gjennom
gangen er ikke ment å være fullstendig, men den gir et inntrykk av hvordan funksjonshemmedes situasjon påvirkes av langt mer enn den konkrete handikappolitikken, og den gir eksempler på hvilke politikkområder det kan være viktig å overvåke i en integrasjonsprosess.
Statsstøtte
Norge har en sterk tradisjon med å gi lønnssubsidier til bedrifter som ansetter funksjonshemmede. Et spørsmål man kan stille seg i forbindelse med EØS-avtalen eller et even
tuelt EF-medlemsskap, er om denne type subsidiering kan fortsette i Norge, eller om disse ordningene vil falle inn under EFs bestemmelser om statsstøtte.
Romatraktaten inneholder et generelt forbud mot stats
støtte og statlige monopoler (artikkel 92). I følge reglene kan ikke statsstøtte gis dersom det virker konkurransevridende.
Målet er å bygge ned konkurransevridende statsstøtte også innefor EØS. Det er imidlertid unntak blant annet for støtte av sosial og arbeidsmarkedspolitisk natur. Dessuten finnes det bestemmelser som definerer når støtten er såpass ube
tydelig at den normalt ikke kan sies å ha en konkurranse
vridende effekt. Støtte gitt til bedrifter med under 150 an
satte, og med en årlig omsetning under omtrent 120 millioner
norske kroner regnes som ubetydelig når gitte kriterier er oppfylt.
Det er ingenting som tyder på at den statsstøtte som gis for a forbedre funksjonshemmedes sysselsetting er uforenlig med EF/E0S-reglene.
Fri bevegelse av varer og
felles standarder for helse, sikkerhet og miljø
EFs mrusetting om like konkurransevilkår pa Det indre mar
ked kan fa konsekvenser for funksjonshemmede. EFs kon
kurranseregler innebærer for eksempel at man innenfor EF skal utvikle felles tekniske standarder (eller gjensidig god
kjenning av standarder) for å sikre varers frie bevegelig
het.51
Utviklingen av felles standarder for helse, sikkerhet og miljø kan ha betydning for funksjonshemmede pa flere måter.
Det er for eksempel viktig at standarder for produktsikkerhet utformes slik at man i størst mulig grad forebygger fram
tidige funksjonshemninger, eller at standarder for bygninger, maskiner, verktøy, konsumvarer og så videre er utformet med hensyn til at personer med funksjonshemninger skal kunne bruke dem.
Konkurransereglene innebærer også at man skal utforme felles standarder for merking og varedeklarasjon.52 Generelt har EF lavere standarder enn Norge når det gjelder klassi
fisering og merking av farlige stoffer og preparater. Ett eksempel er stoffer som kan framkalle hudallergier. Disse stoffene blir i EF klassifisert som irriterende, ikke som
51 For nærmere diskusjon se for eksempel Tørres m.fl. (1991), Berg 1991 eller Tørres (1992).
52 Mange av standardene er hjemlet i Romatraktatens artikkel lOOa, som stiller krav i henhold til produktenes sammensetning. Direktiver som er hjemlet i denne paragrafen er maksimums standarder, det vil si at direktiv
enes standarder er absolutte og ikke kan overgås av noe enkeltland.
85
allergiframkallende. Sett fra funksjonshemmedes synspunkt er det viktig å sørge for at produkter som er allergiframkal
lende faktisk blir registrert og merket som dette, både for å beskytte personer som allerede er allergiske, og for å fore
bygge funksjonshemninger foranlediget av kjemisk påvirk
ning (Svensson 1990).
ArbeidsmiljØlovgiving
Undersøkelser har vist at funksjonshemmede som er i arbeid ser ut til å ha dårligere arbeidsforhold enn andre (Anderssen
1990). I tillegg kan selve funksjonshemningen medføre at det må stilles særlig strenge krav til arbeidssituasjonen eller arbeidsmiljøet.
Det er mye som er uavklart når det gjelder arbeidsmiljø
lovgivningen og Den sosiale dimensjon i EF. Romatraktatens paragraf 1 1 8A er den grunnleggende bestemmelse på dette området. 53 Kommisjonen har vedtatt tre handlingsprogram
mer om sikkerhet og helse på arbeidsplassen, og i disse programmene er det en rekke forslag til konkrete bestemmel
ser, hvorav flere er vedtatt i Ministerrådet.
Norge og de andre nordiske landene kjennetegnes av høye krav til miljø og sikkerhet på arbeidsplassen. I dag har Norge generelt høyere standarder enn EF på arbeidsmiljøområdet.
På noen områder stiller imidlertid EF strengere krav, eller regulerer områder som ikke reguleres i Norge. Dette gjelder for eksempel direktivet om arbeid ved skjenntenninale� og bruksdirektivet om personlig vemeutstyr5• Det er for øvrig vanskelig å sammenlikne EFs og Norges
arbeidsmiljølov-S3 1 1 8a gir hjemmel for minimumsbestemmelser, det betyr at medlems
landene kan opprettholde strengere bestemmelser enn de EF-bestemmelser som vedtas med hjemmel i denne paragrafen.
S4 90/270/E0F SS 89/656/E0F
givning før handlingsplanene er fulgt opp og direktiv
forslagene er vedtatt og iverksatt. 56
Ved en EØS-avtale eller et EF-medlemsskap er det viktig, både for funksjonshemmede og andre, å jobbe for at EFs regelverk på arbeidsmiljøområdet er i størst mulig samsvar med de arbeidsmiljøkrav vi setter i Norge. For funksjons
hemmede er det dessuten viktig at utformingen av regler i størst mulig grad ivaretar funksjonshemmede arbeidstakeres interesser.
Overgangsordninger
Norske regler for arbeidsmiljø og sikkerhet tilpasses nå EFs regelverk, men Norge har fått gjennomslag for overgangs
ordninger slik at nasjonal lovgivning kan gjelde i påvente av ny og bedre lovgivning i EF. Overgangsordningene i EØS
avtalen innebærer at høyere norske standarder kan gjelde fram til 1995. Hvis ikke EF innen den tid har hevet sine standarder opp til norsk nivå, skal denne avtalen ref or
handles. Formelt har vi dermed mulighet til å opprettholde de norske standardene også etter 1995, men den praktiske betydningen av dette kan være uklar (Tørres 1992). I EØS
avtalen legges det generelt opp til lik regelutvikling innen EØS-området. Hvis det ikke oppnås enighet om felles lØsnin
ger, åpner EØS-avtalen for såkalte balanserende mottiltak.
Det vil si at visse EØS-bestemmelser på det berørte området kan settes ut av kraft, og at avtalene fra før EØS-avtalen vil gjelde (Dølvik m.fl. 1991b).
For øvrig gis det i Romatraktatens artikkel 36 et generelt unntak for fri bevegelse av varer, dersom dette er begrunnet med hensyn til den offentlige sikkerhet, beskyttelse av men
neskers sunnhet med videre.
S6 Se for øvrig Berg (1991).
87
Offentlige innkjøp
EF har vedtatt at offentlige innkjøp og offentlige bygge- og anleggsarbeider over en viss størrelse skal legges ut til kon
kurranse i hele EFIE0S. I følge Svensson (1990) vil disse mellomnasjonale anbudsrundene gjøre det enda viktigere enn i dag å se til at stat og kommuner er påpasselige med å spesifisere funksjonskrav, for eksempel tilpasning til funk
sjonshemmede i forbindelse med anbudsinnhenting.
Fri bevegelse av personer
EØS-avtalen omfatter EFs pnnslpp om fri bevegelse av personer.57 Bestemmelsene innebærer at EØS-borgere har rett til å ta arbeid overalt i fellesskapet. I 1990 vedtok Minis
terrådet tre direktiver som skal sikre fri bevegelse for alders
og uførepensjonister og for studenter. For funksjonshemmede er anledningen til fri bevegelighet helt avhengig av transport
muligheter. Transportsektoren skal dereguleres og det er fra funksjonshemmedes ståsted to aspekter ved dette som er særlig viktig. For det første må man sørge for at kravene til sikkerhet utfonnes slik at risikoen for at nye funksjons
hemninger oppstår minimaliseres. For det andre må standard
kravene til transportsektoren utfonnes slik at funksjons
hemmede faktisk får mulighet til å bevege seg fritt i Europa.
7.S Utviklingen på arbeidsmarkedet
Spørsmålet mange stiller seg er om en nænnere tilknytning til EF vil gjøre det lettere eller vanskeligere for funksjons
hemmede å bli integrert i arbeidslivet. Etableringen av Det indre markedet vil medføre Økt konkurranse mellom landene i Vest-Europa. Mange frykter at dette kan gi tøffere tilstander
57 Dette omfatter arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og deres medfølgende familiemedlemmer.
på arbeidsmarkedet, med strengere krav til arbeidstakernes produktivitet og Økt utstøting og marginalisering av arbeids
takergrupper som resultat. Tatt i betraktning at funksjons
hemmede som gruppe allerede til en viss grad er margina
lisert på arbeidsmarkedet Ufo kapittel 4), kan det bety en vanskeligere arbeidssituasjon for mange funksjonshemmede.
Andre hevder at dette kan motvirkes, for eksempel ved at den skjerpede konkurransen på arbeidsmarkedet kompenseres ved felles tiltak for å sikre arbeid for funksjonshemmede, for eksempel større bruk av lØnnssubsidier og mer aktiv bruk av trygdemidler.
Utviklingen med økt konkurranse og strengere krav til produktivitet kan imidlertid ramme Norge uansett formell tilknytning til EF.
Kan vi opprettholde våre tiltak for integrering?
Når det gjelder de tiltakene for integrering vi har beskrevet, ser vi at det er store forskjeller mellom landene når det gjelder hvilke tiltak som prioriteres og hvordan disse funge
rer. Generelt sett kan vi si at kvoteordninger vektlegges sterkt i EF-land, mens økonomiske subsidier til arbeidsgiver oftere er benyttet i Norge.
Per i dag er det ingenting i EFs lovgivning som tilsier at Norge, ved en eventuell tilknytning, må endre sine priorite
ringer når det gjelder tiltak for integrering i arbeidslivet, hverken ved EF-medlemsskap eller ved EØS-avtalen. EF har ingen lovgivning på dette området.
For øvrig er det viktig å se til at tiltak som er vanlige i Norge ikke kolliderer med EFs konkurranseregler, for eksem
pel reglene om statsstøtte (se ovenfor).
Uansett tilknytning til EF må norske myndigheter be
stemme seg for hva de skal satse på for å bedre integreringen av funksjonshemmede i arbeidslivet. Skal hovedvekten legges på å bedre funksjonshemmedes konkurranseevne gjennom rehabilitering og utdanning, eller skal man legge større vekt
89
på å endre arbeidsgiveres atferd, for eksempel gjennom lønns subsidier eller kvoteordninger? I Attføringsmeldingen (St.meld. nr. 39 1991-92) legger Regjeringen opp til en økt satsing både på å gjøre den funksjonshemmede arbeidstaker mer produktiv, og på lønnssubsidier.
Hvorvidt det politiske samarbeidet i Europa vil medføre en større vektlegging av tiltak som er mer vanlig i EF-land enn i Norge, for eksempel kvoteordninger, er et åpent spørs
mål.
7.6 Finansiering av velferdsstaten
Internasjonalisering av økonomien i forbindelse med tettere tilknytning til EF har skapt frykt for at velferdsstatens inn
tektsgrunnlag skal bli dårligere, blant annet som følge av skatte- og avgiftsharmonisering. 58 Offentlig sektor finan
sieres ved direkte og indirekte beskatning og sviktende inn
tektsgrunnlag for velferdsstaten kan skape et press på norske velferdsordninger. Mange funksjonshemmede er avhengige av de statlige ordningene for inntektssikring, for langt nær alle funksjonshemmede har mulighet til selvforsørgelse gjenrtom inntektsgivende arbeid.
Dersom norske velferdsordninger blir dårligere kan det ha konsekvenser for funksjonshemmedes inntekt og levestan
dard. Videre er det viktig at offentlig sektor fremdeles har økonomisk bæreevne for eksempel til å dekke utgifter til attføring og andre tiltak for å bedre funksjonshemmedes situasjon.
58 For en nærmere beskrivelse av EFs skatte- og avgiftsharmonisering se f.eks. Paus (1991) og Dølvik ffi.fl. (1991a).
Skatte- og avgiftsharmonisering
Hvorvidt den planlagte skatte- og avgiftshannoniseringen innenfor EF vil være en trussel mot norsk offentlig sektor, er omstridt. 59 Offentlig sektor vil utvilsomt oppleve et visst inntektstap fra moms og særavgifter ved et EF-medlemsskap.
Dette avgiftstapet anslås til mellom 2 og 1 1 milliarder i året (Paus 1 99 1 ).
Mange hevder at dette inntektstapet kan kompenseres av høyere forbruk og andre typer avgifter som gir inntekt til statskassen. Andre hevder at man ikke vil kunne kompensere dette inntektstapet, og at skatte- og avgiftshannoniseringen derfor vil ramme de som er mest avhengige av offentlig sektor, som tjenesteyter, arbeidsgiver eller forsørger.
Muligheten til å finansiere en stor offentlig sektor er ikke bare avhengig av nivået på enkelte skatte- og avgiftssatser.
Det forutsetter også politisk vilje i Norge, vilje til å opprett
holde et høyt skattenivå og en positiv utvikling i norsk økonomi. Fonnell frihet i skattepolitikken må derfor vurderes opp mot eventuelle negative effekter for norsk økonomi ved å stå utenfor EF og EØS.
7.7 Kan vi opprettholde våre velferdsordninger?
Medlemsstatene i EF har etterhvert utvist sterkere interesse for hverandres sosialpolitikk. En årsak er at det er interesse for å trekke både positive og negative lærdommer fra andre lands systemer. En annen årsak er etableringen av Det indre
59 EØS-avtalen innebærer ikke at Norge forplikter seg til å forandre sine skatter og avgifter. Skattespørsmlilet har ikke vært tema i EØS-forhand
lingene, og de norske grensekontrollene blir ikke berørt av EØS-avtalen.
Man må imidlertid regne med at markedspress kan gjøre seg gjeldende i en slik grad at Norge blir nødt til å endre sitt avgiftssystem. Det gjelder imidlertid også ved en fortsatt frihandelsavtale.
9 1
marked. Man spør seg om det er mulig, ønskelig eller prak
tisk å harmonisere sosialpolitikken innenfor fellesmarkedet (Pieters 1990).
Innenfor EF regnes sosialpolitikken først og fremst som et nasjonalt ansvar Gf. kapittel 1). EF har imidlertid kommet med politiske erklæringer om at alle EF-borgere skal ha rett til tilstrekkelig sosial sikring (Det sosiale charteret, artikkel 10). Disse politiske erklæringene er ikke konkretisert, og det er hØyst usikkert om EF i nærmeste framtid vil utforme felles krav til inntekts sikringsordninger.
Hvorvidt det vil væte Ønskelig for norske funksjons
hemmede at EF har en felles politikk når det gjelder uføre
pensjoner er også uklart. Dette avhenger av hvordan disse uførepensjonene vil bli utformet. Dersom EF skulle komme til å utforme felles regler, er det mye som tyder på at dette vil være minstekrav. Den norske uførepensjonen vil trolig være bedre enn slike ordninger, så kravene vil ikke represen
tere noen "drahjelp" for funksjonshemmede i Norge. I beste fall kan slike minsteordninger være en sikkerhet mot radikale nedskjæringer i den norske ordningen.
7.8 Utfordringer for organisasjonene
Et av de spØrsmålene som ofte kommer opp i EF-debatten er hvorvidt Norge kan gjøre sine interesser gjeldende i EF
systemet, og hvorvidt vi kan Øve innflytelse på overnasjonale beslutninger. Det snakkes om hvilke muligheter Norge og resten av Norden har til å danne en nordisk blokk som kan ivareta de (antatte) særnordiske interesser.
Spørsmålet om overnasjonal innflytelse er også viktig for funksjonshemmede. Som vi har sett er det mange områder i den politiske integrasjonsprosessen i Europa der det er viktig at funksjonshemmedes interesser blir hørt.
I følge Svensson (1990) har EF-kommisjonen per i dag regelmessig kontakt med de europeiske
handikaporganisasjo-nene.60 Disse organisasjonene anses også ha en viss inn
flytelse i EF-parlamentet. Organisasjonene ville imidlertid ha større innflytelse dersom de ikke konkurrerte innbyrdes, var flinkere til å videreformidle informasjon og skaffet seg bedre kunnskaper om hvordan EF og dets organer og beslutnings
prosesser fungerte.
I tillegg medfører organisasjonenes begrensede kapasitet at de har svært liten innflytelse på andre områder enn den politikken som er spesielt rettet mot funksjonshemmede. Som vi har sett i dette kapitlet er det en rekke andre politikk
områder som også er av stor betydning for funksjons
hemmede.
Lobbyvirksomhet er viktig i EF (Andersen og Eliassen
1990). Også handikaporganisasjonene har planer om å lage en egen lobby. European Conferenee for the Employment of the Disabled (CEEH) skal dannes og er ment å fungere som en lobby for grupper av funksjonshemmede i EF.
I Sverige har man kommet et stykke på vei når det gjelder innflytelse over handikapspørsmål i Europa. Sekretariatet for det europeiske standardiseringsorganet CENs komite for handikaphjelpemidler (Technical aids for disabled persons) har blant annet blitt plassert i Sverige.61 Dette kan medvirke til at de tradisjonelt høye svenske sikkerhets- og kvalitets
kravene vil påvirke de kommende europeiske standarder på handikapområdet (Månadens Standard).
Også de svenske handikaporganisasjonene arbeider med europaspørsmål. Paraplyorganisasjonen HCK (Handikapp
forbundens Centralkommitte) har ansatt en person som jobber
60 I Kommisjonen finnes det en egen handikap avdeling. Denne avdelingen er relativt ny, den har bare to embetsmenn og den har ikke ressurser eller mandat til å bevokte handikap aspektene generelt, men konsentrerer seg bare om EFs politikk overfor funksjonshemmede.
61 CEN er ikke et EF-organ, men en av de europeiske standardiserings
organisasjonene. Her er det altså ikke snakk om innflytelse på EF-nivå, men på europeisk nivå.
93
..
med europaspørsmål, og mange av enkeltforbundene jobber også spesielt med EF-spørsmål. Flere forbund har også gått sammen om å ansette en person som jobber i Brussel med å overvåke europaspørsmål.
De norske organisasjonene for funksjonshemmede har alltid vært opptatt av internasjonalt og inler-europeisk sam
arbeid. For å kunne Øve innflytelse på de beslutninger som tas i EF, vil det være viktig at de norske organisasjonene for funksjonshemmede fortsetter å jobbe internasjonalt og at samarbeidet med europeiske organisasjoner videreføres .
Litteratur
Andersen, Svein og K.A. Eliassen 1990
The Explosion of European Community Lobbying: The Emergence of a European Political System. Sandvika:
HandelshØyskolen BI Anderssen, Jorid 1990
Levekår for funksjonshemmede. Rådet for funksjons
hemmede
Arbeidsgruppen for EF of Den sosial dimensjon i europeisk integrasjon 1992
Den sosiale dimensjon of EFs indre marked
B arth, Erling 1 987
Funksjonshemmede i Norge. En analyse av antall, helse og levekår på grunnlag av Helseundersøkelsen i 1985.
Rapport nr 6 - 1987. Oslo: Statens institutt for folkehelse Berg, Anne Marie 199 1
Arbeidsmiljøet o g den sosiale dimensjonen - arbeidstaker
rettigheter og arbeidsmiljøreguleringer i Norge og EF.
AFI-rapport 2/9 1 . Oslo: Arbeidsforskningsinstituttet Blomqvist, Martha 1982
Handikappade i arbetslivet. Forstudie til prosjektet "An
passningsgrupper i arbetet" Stockholm: Arbetslivscentrum Bosworth, Derek 199 1
Employment and handicap: Distance Learning Package for the labour Market Analysts Development Programme
University of Warwick
Departement of Social Security 1989
Tables of Social Benefit Systems in the European Com
munities. London
Det sociala skyddsnatet i Vest-Europa 1990. Landbilaga.
Konsulentrapport til den Svenske Arbeidsgiverforeningen.
Stockholm
d'Intignano, Beatrice Majnoni og Jacqueline Repellin 1984
"Disability Policy in France" i R.H. Haveman m.fl. Public Policy Toward Disabled Workers. Ithaca: Comell Univer
sity Press
95
Dølvik, Jon Erik, Dag Odnes, Elisabeth M. Stene, Dag Stokland 1 99 1 a
Norsk økonomi og europeisk integrasjon. FAFO-rapport nr 1 30. Oslo: Fagbevegelsens senter for forskning, utred
ning og dokumentasjon
Dølvik, Jon Erik, Jon M. Hippe, Axel W. Pedersen, Dag Stokland 199 1b
Debattopplegg. Fagbevegelsen og Europa. FAFO-rapport nr 128. Oslo: Fagbevegelsens senter for forskning, utred
ning og dokumentasjon Dølvik. Jon Erik 1992
Lov eller avtale FAFO-Arbeidsnotat Oslo: Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon Eriksen, John og Siri Næss 1986
Funksjonshemmede i Nord-Trøndelag. Oslo: INAS-notat 1986:6
Fløtten, Tone og Birgit Skaldehaug 1992
Kvinners Europa? Norske kvinner og europeisk integra
sjon Oslo: FAFO-rapport nr 1 34 Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon
Grammenos, Stephanos 1991
Staristies on the social siluation of disabled people in the European Community. Summary Statistikkontoret i EF og Generaldirektorat V, V/147/92
Hatland, Aksel 1991
"25 års folketrygd" i Aksel Hatland (red) Trygd som fortjent? Oslo: Ad Notam
Haveman, Robert H., Victor Halberstadt og Richard V.
Burkhauser 1 984
Public Policy Toward Disabled Workers Ithaca: Comell University Press
HELlOS magazine, nr 1 , 1989 HELlOS magazine, nr 6, 1 990 HELlOS magazine, nr 8 , 1 99 1
Hernes, Thorgeir 1990
Employment Policies for People with Disabilities Draft report by OECD Manpower and Socia! Affaire Commit
tee, evaluation Panel 12 Hippe, Jon 1988
Sosialpolitisk kalender. Oslo: FAFO-rapport nr 82 Fag
bevegelsens senter for forskning, utredning og dokumen
tasjon
Hunt, H. Allan og Monroe Berlcowitz (red) 1992
New technologies and the employment of disabled persons Geneve: ILO
KEF (Kommisjonen for de europeiske fellesskap) 1988 Beretningjra Kommissionen vedrørende gennemførelse aj Rådets henstilling 86/379/EØF aJ24 juli 1986 om beskæj
tigelse aj handicappede i Fællesskabet. KOM(88) 746 endelig utg.
Lødemel, Ivar 1991
Sosialpolitikken i EF. Oslo: FAFO-rapport nr 1 1 1 Fag
bevegelsens senter for forskning, utredning og dokumen
tasjon
McCrostie M.J. og Alan Peacock 1984
"Disability Policy in the United Kingdom" i Haveman m.fl. Public Policy Toward Disabled Workers. Ithaca:
Cornell University Press MISSOC 1991
Social Protection in the Member States of the Community Situation on July 1st and evolution. Commission of the European Community
Mosley, Hugh G. 1990
''The Social dimension of European integration" i Inter
national Labour Review Vol 129, Nr 2 Månadens Standard nr 5 1992
Norges offentlige utredninger 1990 UfØrepensjon NOU 1990: 17
97
Paus, Espen 1991
HØyt skattet? F APO-rapport nr 1 14. Oslo: Fagbevegelsens Senter for Forskning, utredning og dokumentasjon Pfaff, Martin og Walter Huber 1984
"Disability Policy in the Federal Republie of Gennany"
i Haveman m.fl. Public Policy Toward Disabled Workers.
Ithaca: Comell University Press
Ithaca: Comell University Press