domstolen og EU-domstolen for norsk rett
11 Veiledning og rutiner for EØS-arbeidet
115 11. Veiledning og rutiner for EØS-arbeidet
Departementenes EØS-arbeid |
11.1 Innledning
EØS-arbeidet i departementene er mangfoldig og sammensatt og byr på detaljrike spørsmål om alt fra institusjoner og beslutningsprosesser i EU og EØS, prosesser for utforming og fremming av norske posisjoner, spørsmål knyttet til innlemmelse av regelverk i EØS-avtalen, gjennomføring av EØS-avtalens grunnleggende prinsipper og øvrig EØS-regelverk på de ulike fagområder i norsk rett og vurdering og oppfølging av rettspraksis fra EFTA- og EU-domstolen.
Skriftlig veiledere er et godt hjelpemiddel for saksbehandlere og ledere som jobber med EØS-saker. Det finnes allerede en del veiledningsdokumenter om EØS-arbeid. Mange av disse er imidlertid til dels utdatert og inneholder heller ikke veiledning som er tilstrekkelig for å gi svar på hvordan en konkret arbeidsoppgave skal gjennomføres. De er dessuten i stor grad knyttet til innlemmelse og gjennomføring av nye rettsakter, og ikke til hvordan utvikling i primærretten og sekundærretten gjennom rettspraksis om nødvendig skal gjennomføres i norsk rett på en best mulig måte.
Nedenfor gir arbeidsgruppen først en beskrivelse av de forskjellige veiledningsdokumenter som finnes i dag, og foreslår deretter tiltak som kan forbedre og styrke veiledning om EØS-saker i departementsfellesskapet. Arbeidsgruppen vurderer ikke behovet for veiledere eller strategiske dokumenter innenfor enkeltdepartementers ansvarsområde.
11.2 Dagens rutinebeskrivelser og veiledningsdokumenter
Det finnes ulike rutinebeskrivelser og veiledningsdokumenter for EØS-arbeidet i dag.
De viktigste er utredningsinstruksen med tilhørende veileder, EU/EØS-håndboken og Lovavdelingens veileder om lovteknikk og lovforberedelse.
Utredningsinstruksen er det sentrale utgangspunktet i denne forbindelse. Instruksen fastsetter både generelle krav til utredning som også omfatter EØS-arbeidet, og enkelte særlige bestemmelser om EØS-saker i kapittel 5. Kravene er overordnede og kortfattede.
Kapittel 5 om EØS-saker er i grove trekk først og fremst innrettet mot å fastlegge de overordnede målsettingene for arbeidet snarere enn å oppstille mer detaljerte rutiner.
Veilederen til utredningsinstruksen er utarbeidet av DFØ og sist oppdatert i 2018. Omtalen av utredningsinstruksen kapittel 5 om EU/EØS-saker gir en viss veiledning og utdyping av kravene i utredningsinstruksen. Den er imidlertid knapp, og gir liten detaljert veiledning om rutiner eller hvilke oppgaver som skal utføres på de ulike stadiene, herunder hvilke beslutninger som skal fattes, og av hvem.
EU/EØS-håndboken er utarbeidet av Utenriksdepartementet og sist oppdatert i 2016.
Håndboken gir blant annet en oversikt over institusjoner og beslutningsprosesser
11. Veiledning og rutiner for EØS-arbeidet
i EU og EØS, Norges arbeid overfor EU og saksgangen i EØS. Den er i første rekke deskriptiv og fastlegger i liten grad konkrete rutiner og retningslinjer for departementenes EØS-arbeid, interne beslutningsprosesser osv. Gjennomføring av EØS-rett omtales kun kort med tekst fra utredningsinstruksen.
Lovavdelingens veileder Lovteknikk og lovforberedelse er sist oppdatert i år 2000. Hovedvekten i veilederen ligger på spørsmål om selve utformingen av lov- og forskriftstekster, altså lovtekniske og lovstrukturelle spørsmål. Den inneholder et eget kapittel om gjennomføring av EØS-rett, som blant annet omtaler gjennomføring av direktiver, utformingen av
inkorporasjonsbestemmelser mv. Det oppstilles en rekke detaljerte føringer, men teksten bærer på mange punkter preg av ikke å være oppdatert, særlig i lys av utviklingstrekkene i EU/EØS-retten som beskrevet i punkt 2.3 i rapporten her. Det er en rekke problemstillinger som ofte dukker opp i dag, som ikke er omtalt, særlig knyttet til gjennomføring av
forordninger og nivå 2-regelverk. Veilederen er også noe misvisende på enkelte punkter sammenlignet med det som er praksis i dag. Spørsmålene om fragmentering, utforming av tilpasninger, oversettelse og EØS-markører som arbeidsgruppen har omtalt i kapittel 7 over, omtales i liten grad. Veilederen inneholder heller ingen omtale av utredning av EØS-retten (herunder primærretten) ved nasjonalt initiert lovgivning, jf. arbeidsgruppens anbefaling i punkt 7.3. Det er generelt et stort behov for å revidere denne veilederen ut fra spesifikke behov knyttet til EØS arbeid.
Utenriksdepartementets rettsavdeling har et særlig veiledningsansvar for horisontale og institusjonelle spørsmål knyttet til EØS-avtalen. Lovavdelingen i Justis- og
beredskapsdepartementet har et særlig ansvar knyttet til gjennomføring av EØS-forpliktelser i norsk rett.
11.3 Arbeidsgruppens vurderinger
Etter arbeidsgruppens syn er det nødvendig å styrke veiledningen i EØS-spørsmål.
God veiledning er viktig både for den enkelte saksbehandler og for å sikre en helhetlig, gjennomtenkt og konsistent behandling av EØS-saker på tvers av departementene.
Veiledning kan skje enten ved at det utarbeides skriftlige veiledninger eller ved at det gis veiledning i enkeltsaker.
Etter arbeidsgruppens syn foreligger det et klart behov for mer utfyllende og oppdaterte skriftlige veiledere og rutinebeskrivelser til bruk i departementenes EØS-arbeid. Dette gjelder for hele EØS-prosessen, men etter arbeidsgruppens syn er det særlig viktig med styrket veiledning om innlemmelsesprosessen i EØS og gjennomføring av EØS-rett.
I en rekke av punktene foran i rapporten foreslår arbeidsgruppen endringer i
utredningsinstruksen og at det utvikles rutiner i andre veiledningsdokumenter. På bakgrunn av dette foreslår arbeidsgruppen at utredningsinstruksens kapittel om EØS-arbeidet
revideres, se vedlagte forslag. Dersom utredningsinstruksen revideres som foreslått, vil det også være behov for å revidere veilederen til utredningsinstruksen.
117 11. Veiledning og rutiner for EØS-arbeidet
Departementenes EØS-arbeid |
Utredningsinstruksen med veileder har en struktur som medfører at kapitlet om EØS-arbeid bare vil kunne inneholde mer overordnede regler og føringer. Arbeidsgruppen foreslår derfor at det utarbeides en håndbok i EØS-arbeid, som beskriver prosessen og oppstiller rutiner og retningslinjer for alle fasene i EØS-arbeidet. Håndboken kan til en viss grad bygge videre på det som står i dagens EU/EØS-håndbok, men med den forskjell at hovedformålet bør være å fastsette mer detaljerte rutiner og retningslinjer for hva departementene konkret skal gjøre på de enkelte stadiene i prosessen. Håndboken bør utformes slik at den fungerer som et praktikabelt oppslagsverk, med sjekklister, maler og eksempler, på samme måte som SMKs hefter Om r-konferanser og Om statsråd. Etter arbeidsgruppens syn bør håndboken romme alle temaene som behandles i rapporten her, med unntak av lovtekniske spørsmål.
Håndboken bør utarbeides i samarbeid mellom Utenriksdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Finansdepartementet og SMK, og med bidrag fra DFØ.
En håndbok som oppstiller detaljerte rutiner og retningslinjer, vil det normalt kunne være nødvendig å justere og vedlikeholde forholdsvis ofte. Etter arbeidsgruppens syn vil det være en fordel om håndboken utformes som en fleksibel nettbasert løsning i stedet for som en trykt bok. Det vil gjøre det mulig å foreta raske justeringer og klargjøringer, slik at innholdet alltid er oppdatert. En slik løsning har også fremstillingstekniske fordeler, ved at det for eksempel kan benyttes lenker og legges ved eksempler og maler på en enkel og tilgjengelig måte.
Etter arbeidsgruppens syn er det også behov for en oppdatert lovteknikk-veileder, for å tilpasse denne til utviklingen som er skjedd i EØS-retten og nye problemstillinger som er oppstått i denne forbindelse. Dette vil kunne gi et viktig bidrag til departementenes arbeid med å forbedre regelkvaliteten i gjennomføringsregelverket samt bidra til å sikre at det tas tilstrekkelig hensyn til primærretten ved utforming av nasjonalt initiert lovgivning.
Arbeidsgruppen vil understreke at skriftlige veiledere ikke vil være tilstrekkelig alene. Det vil være nødvendig også å kunne få veiledning i enkeltsaker, spesielt hvis de reiser mer komplekse spørsmål. Slik veiledning vil kunne gis innad i departementet ved at mer erfarne saksbehandlere veileder mindre erfarne saksbehandlere, eller ved at fagdepartementene selv har enheter som har et særskilt ansvar for EØS-saker. Det er derfor vesentlig at departementene bygger opp tilstrekkelig EØS-kompetanse, og at EØS-kompetanse deles innad i departementene.
I tillegg er det i en del tilfeller nødvendig med veiledning fra Utenriksdepartementet og Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet. Dette gjelder særlig for horisontale og institusjonelle problemstillinger, herunder vurdering av EØS-relevans, vurdering av behov for og utarbeidelse av tilpasningstekster, samt lovtekniske og prinsipielle spørsmål knyttet til gjennomføring av EØS-forpliktelser.
Utenriksdepartementets rettsavdeling yter rådgivning i EØS-rettslige spørsmål til regjeringen og sentralforvaltningen og skal gjennom dette blant annet bistå regjeringen i å føre en aktiv europapolitikk. Dette gjøres blant annet gjennom å yte rettslig rådgivning overfor departementsfellesskapet i forbindelse med innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalen, i behandlingen av traktatbruddssaker og innlegg for EFTA- og EU-domstolen, samt saker for ESA. Avdelingen har mindre kapasitet til å bistå departementene i mer generell rådgivning
11. Veiledning og rutiner for EØS-arbeidet
knyttet til hvordan EØS-retten er å forstå på deres respektive fagområder, for eksempel i vurderinger av handlingsrom eller prosessrisiko ved en konkret forståelse av Norges EØS-rettslige forpliktelser, selv om dette også gjøres på forespørsel og ved kapasitet. Det antas at det ville kunne vært nyttig for flere av departementene å kunne motta slik bistand, og det ville trolig også ha kunnet bidratt til å bygge kompetanse i fagdepartementene på sikt. Det lar seg imidlertid ikke gjøre med de stillingshjemler avdelingen har til rådighet i dag. Dette vil i så fall innebære behov for å få tilført flere stillinger. Arbeidsgruppen anbefaler å styrke rettsavdelingens veiledningskapasitet på dette området.
Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet gir veiledning om tekniske og prinsipielle spørsmål knyttet til utforming av gjennomføringslovgivning. Det gis veiledning både om hvordan gjennomføringslovgivningen må utformes for å gjennomføre EØS-rettsakter korrekt, og om klarhet og tilgjengelighet i regelverket. Arbeidet er imidlertid ressurskrevende, og Lovavdelingen har i de siste årene ikke hatt kapasitet til å følge opp eller gi slik veiledning i tilstrekkelig grad, verken ved departementsforeleggelser, i lovtekniske gjennomgåelser eller ved enkelthenvendelser. Arbeidsgruppen anbefaler å styrke
Lovavdelingens veiledningskapasitet på dette området.
Arbeidsgruppen anbefaler:
• Utredningsinstruksen med veileder endres i tråd med anbefalingene i rapporten her.
• Det utarbeides en nettbasert håndbok med detaljerte rutiner og retningslinjer for departementenes EØS-arbeid.69
• Lovavdelingens veileder om lovteknikk og lovforberedelse oppdateres i lys av utviklingen i EØS-retten.
• Rettsavdelingens og Lovavdelingens veiledningskapasitet styrkes.
69 Se også anbefaling i kapittel 12 om å utarbeide veiledningstilbud for departementenes oppfølging av EØS-arbeid i underliggende etater.
119 11. Veiledning og rutiner for EØS-arbeidet
Departementenes EØS-arbeid |