7.4.1 Innledning og problemstilling
Norsk lov og forskrift og alle endringer i disse kunngjøres i Norsk Lovtidend. Etter kunngjøringen vil Lovdata konsolidere endringene inn i loven eller forskriften slik at rettsanvenderen ved å gå inn i Lovdata vil kunne finne den til enhver tid gjeldende lov eller forskrift i ett og samme dokument. Den konsoliderte versjonen ligger i Lovdatas gratisbase.
Slik er det ikke med EØS-retten. For å finne frem til innholdet i en EØS-rettsakt er det nødvendig først å lese den underliggende EU-rettsakten, deretter lese eventuelle EØS-tilpasninger i EØS-komiteens beslutning, sjekke om det finnes sektorvise EØS-tilpasninger i det aktuelle vedlegget i EØS-avtalen og undersøke de horisontale tilpasningene som fremgår av EØS-avtalens protokoll 1. Bildet kompliseres ytterligere dersom det er foretatt endringer i EØS-rettsakten. I og med at endringer i en EØS-rettsakt vedtas som en endringsrettsakt,
7. Tiltak for å bedre kvaliteten på gjennomførings regelverk
og at endringene ikke konsolideres inn i den opprinnelige EØS-rettsakten i forbindelse med at den inntas i EØS-avtalen, kan dette gi et svært komplisert og fragmentert rettskildebilde når innholdet i EØS-retten skal fastlegges.
Fragmentering av regelverket på grunn av endringer er også en kjent problemstilling i EU.
Også i EU vedtas endringer som oftest som endringsrettsakter, selv om Kommisjonen av og til foreslår nye rettsakter hvor også alle tidligere endringer er tatt med (en såkalt «recast»).
I EU lages det imidlertid jevnlig veiledende konsoliderte versjoner av rettsakter44, som gir en samlet og oppdatert fremstilling av gjeldende regelverk. Tall fra 2018 viser at EU har publisert over 4400 konsoliderte versjoner, og disse versjonene sammenstiller over 18000 dokumenter. Det er et omfattende konsolideringsarbeid som gjøres, og bare i året 2017 konsoliderte EU mer enn 2.3 millioner tekstsider.45
I praksis vil nok mange norske rettsanvendere forholde seg til de konsoliderte versjonene av EU-rettsakten. I tråd med EØS-avtalens grunnleggende formål om rettslikhet (homogenitet) vil forskjellene mellom EØS-rettsakten og EU-rettsakten ofte være små, slik at innholdet i EØS-rettsakten i hovedsak tilsvarer rettsakten i EU. Den EU-konsoliderte rettsakten vil imidlertid ikke inneholde EØS-tilpasninger, som kan være viktige. Den EU-konsoliderte rettsakten vil også kunne inneholde endringer som ennå ikke er tatt inn i EØS-avtalen.
En rettsanvender må i prinsippet derfor undersøke de ulike regelfragmentene før det kan legges til grunn at EU-regelen og EØS-regelen – for praktiske formål – er identiske. Det krever god kjennskap til EØS-rettslig metode og oppbygningen av EØS-avtalen for å sette sammen helheten i det gjeldende regelverket.
At det er krevende å finne frem til innholdet i en EØS-rettsakt, kan særlig være problematisk for forordninger, som gjennom en henvisning gjelder direkte som norsk lov.
Nedenfor gir arbeidsgruppen først noen eksempler på gjennomføring av EØS-forordninger, herunder eksempler på hvordan enkelte direktorater konsoliderer rettsaktene i dag.
Deretter drøfter arbeidsgruppen tiltak for å avhjelpe problemet med fragmentering av regelverket.
Arbeidsgruppen benytter uttrykket EØS-konsolidering om et dokument som sammenstiller EØS-tilpasningene med den underliggende EU-rettsakten slik at dokumentet gir en riktig fremstilling av innholdet i EØS-forpliktelsen. Endringskonsolidering benyttes for å beskrive prosessen der endringer i et regelverk tas inn i den opprinnelige rettsakten slik at den konsoliderte versjonen gir en samlet fremstilling av det gjeldende regelverket.
De konsoliderte versjonene av EU-rettsakter anses som endringskonsolideringer.
44 Ettersom de konsoliderte versjonene kun er veiledende må lovanvenderne formelt forholde seg til hver enkelt rettsakt.
Såkalte «recasts» er en kodifisering av den konsoliderte versjonen, og følger ordinær lovgivningsprosedyre.
Kodifiserings prosessene kan sammenfalle med at regelverket revideres (se for eksempel direktiv 2014/49/EU), eller det kan være en ren kodifisering av den konsoliderte versjonen (se for eksempel kommisjonens forslag til kodifisering av euroforordningen, KOM(2020) 323).
45 Se publikasjonen «Consolidation – Tracking the evolution of legal acts», 2018, EU publication office.
79 7. Tiltak for å bedre kvaliteten på gjennomførings regelverk
Departementenes EØS-arbeid |
7.4.2 Nærmere om problemstillingen – eksempler på fragmentering
Tekniske uttrykk som regelfragmentering og konsolidering kan tilsløre at utfordringene som beskrives, er svært relevante ved praktisk regelanvendelse. Konkrete eksempler kan derfor synliggjøre de praktiske utfordringene ved dagens gjennomføringsteknikk. Arbeidsgruppen har valgt å trekke frem to ulike eksempler. Det første eksemplet er fra åndsverkloven og viser den «enkleste» varianten av en inkorporasjonsbestemmelse. Lenger ned i teksten er det også tatt inn inkorporasjonsbestemmelsen i REACH-forskriften, som viser et eksempel på et svært fragmentert regelbilde.
Eksempel 1: Åndsverkloven
Ǥ 112 a Portabilitet av nettbaserte innholdstjenester
EØS-avtalen vedlegg XVII punkt 12 (europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2017/1128 om grensekryssende portabilitet av nettbaserte innholdstjenester i det indre marked (portabilitetsforordningen)) gjelder som lov med de tilpasninger som følger av vedlegg XVII, protokoll 1 til avtalen og avtalen for øvrig.»
Loven § 112 a gjør forordning (EU) nr. 2017/1128 til norsk lov ved at det henvises til det vedlegget i EØS-avtalen (vedlegg XVII) hvor rettsakten er ført inn. Det innebærer at selve innholdet i regelverket ikke kan leses ut av den norske gjennomføringslovgivningen (eller av vedlegget i EØS-avtalen). Den som vil se hvilke rettigheter og plikter forordningen gir, må finne frem til forordningsteksten.
Samtidig vil det ikke være tilstrekkelig å konsultere forordningsteksten alene. Det kan være at innholdet er endret i EØS-komiteens beslutning – altså beslutningen som fastsetter at forordningen skal tas inn i EØS-avtalen og føres opp i vedlegg XVII punkt 12 – ved at det er besluttet enten tekniske eller materielle endringer i forordningens innhold. I beslutningen som innlemmer portabilitetsforordningen, er det blant annet bestemt at ordene «2. juni 2018» i artikkel 9 nr. 2 skal forstås som to måneder og en dag etter ikrafttredelsesdatoen for EØS-komiteens beslutning.46
I tillegg kan det følge såkalte sektorvise tilpasninger av den innledende delen av vedlegget.
Slike finnes også i vedlegg XVII. Som nevnt i punkt 7.2.1, har EØS-avtalen også en egen protokoll med såkalte horisontale eller gjennomgående tilpasningstekster (protokoll 1).
Også denne protokollen fører til at forordningen får et annet innhold i EØS.47
46 Se EØS-komiteens beslutning nr. 158/2018.
47 Eksempelvis kan det vises til nr. 8 i protokollen, som foreskriver at «[h]ver gang omhandlede rettsakter inneholder henvisninger til «Fellesskapets» eller «det felles markeds» territorium, skal henvisningene for avtalens formål forstås som henvisninger til avtalepartenes territorium som definert i avtalens artikkel 126». Tilsvarende følger det av nr. 9 i protokollen at «[h]ver gang omhandlede rettsakter inneholder henvisninger til borgere i EFs medlemsstater, skal henvisningene for avtalens formål forstås som henvisninger også til EFTA-statenes».
7. Tiltak for å bedre kvaliteten på gjennomførings regelverk
Eksemplet fra åndsverkloven viser den enkleste formen for inkorporasjonsbestemmelse, hvor det kun er én forordning som er gjennomført og hvor denne ikke senere er endret.
Samtidig viser eksemplet at selv i et slikt tilfelle kreves det grunnleggende kjennskap til den tekniske oppbygning av EØS-avtalen for å sette sammen innholdet i det som er gjort til norsk lov. Mens en rettsanvender i EU kun må undersøke forordningsteksten for å finne frem til rettigheter og plikter, må en rettsanvender som vil undersøke rettigheter og plikter etter EØS-avtalen, finne frem til forordningen, EØS-komiteens beslutning, vedlegg XVII til EØS-avtalen og protokoll 1 til EØS-avtalen, og se hvordan disse tre dokumentene skal leses sammen. Eksempel 2 under viser hvordan dette kan bli en tilnærmet umulig øvelse uten hjelpedokumenter eller annen veiledning, selv for personer med nødvendig EØS-kompetanse.