Arbeidsgruppens vurdering

Det er ulike koordineringsbehov i departementenes EØS-arbeid. I arbeidet med EØS-rettsakter fra politikkutvikling i EU til innlemmelse i EØS-avtalen er det behov for koordinering med sikte på å utrede og belyse saken, utvikle norske posisjoner, vurdere innlemmelse i EØS-avtalen, inkludert behovet for tilpasningstekster. Slike koordineringsbehov gjør seg også gjeldende ved gjennomføring av en EØS-rettsakt i norsk lov eller forskrift. Videre må det sikres at beslutninger som tas, har den nødvendige forankringen.

Etter arbeidsgruppens syn må det være klart at spesialutvalgene ikke kan ha noen form for selvstendig «beslutningskompetanse» eller «klareringskompetanse» på siden av den alminnelige departementsstrukturen. Beslutningene i EØS-arbeidet, for eksempel knyttet til norsk posisjon, EØS-relevans, akseptabilitet og innlemmelse i EØS-avtalen og økonomiske og administrative konsekvenser, må forankres og fattes på rett nivå i ansvarlig(e)

departement(er), og om nødvendig i regjering. Etter arbeidsgruppens syn ligger det i dette at det ikke er treffende å si at spesialutvalget som sådan «klarerer» en rettsakt. Dette er det etter arbeidsgruppens vurdering vesentlig å klargjøre, og arbeidsgruppen anbefaler derfor at man går bort fra denne terminologien.

Spesialutvalgenes funksjon knyttet til «klarering» av rettsakter kan dermed prinsipielt sett ikke være noe annet enn formidling av forankrede standpunkter. Saker som skal forankres i berørte departementer, kan formidles via spesialutvalgene, og departementene kan formidle sin tilbakemelding på samme måte.

Når det legges til grunn at spesialutvalgene ikke formelt sett kan klarere rettsakter, blir det etter arbeidsgruppens syn også klart at innretningen av spesialutvalgene dreier seg om hvordan saker som berører flere departementer, mest hensiktsmessig kan utredes, samordnes og belyses, og ikke om gjennomføring av formaliteter.

Arbeidsgruppen anser at spesialutvalgene er en viktig arena og et hensiktsmessig forum for diskusjon om utforming av EØS-notater og norske posisjoner i saker som berører flere departementer. Samordningen kan ivaretas på ulike måter, og det er i dag variasjoner i hvordan EØS-notater og norske posisjoner fastsettes gjennom spesialutvalgene. I enkelte

4. Samordning og forankring i EØS-arbeidet

spesialutvalg foretas det en viss siling av hvilke saker som behandles i spesialutvalgene, for eksempel slik at rettsakter som kun angår ett departement, ikke behandles i spesialutvalg.

Dersom en sak kun involverer to departementer, kan det også være mer hensiktsmessig med bilateral kontakt enn behandling i spesialutvalg.

Arbeidsgruppen ser videre at spesialutvalgene kan ha mange andre fordeler, blant annet for nettverksbygging mellom saksbehandlere som jobber med saker innenfor samme saksfelt, og som et sted det kan informeres om nye EØS-rettsakter og eventuelt tas opp problemstillinger ikke direkte knyttet til enkeltrettsakter, for eksempel om eventuelle konsekvenser for Norge av EU-domstolens og EFTA-domstolens dommer eller ESAs uttalelser.

For å utnytte fordelene ved spesialutvalgene bedre bør det imidlertid etter arbeidsgruppens syn legges bedre til rette for at behandlingen i spesialutvalgene kan spisses mer, slik at utvalgene i større grad bidrar til og sikrer reell samordning og avklaring.

Etter arbeidsgruppens syn bør det være opp til ansvarlig departement å avgjøre om rettsakten skal behandles i et spesialutvalg eller samordnes på annen måte. Det bør ikke være et formelt krav om at alle rettsakter skal behandles i spesialutvalg, eller at rettsakter som skal behandles i utvalgene, må behandles på et gitt stadium i EØS-prosessen. Hvilke saker eller problemstillinger som skal vurderes i spesialutvalg, hvilken side av saken spesialutvalgene skal ta stilling til, og på hvilket stadium, må tilpasses den enkelte sak.

Det bør også vurderes konkret hvilke departementer det er behov for deltakelse fra ved behandling av den enkelte sak, og det bør legges til rette for deltakelse fra andre enn faste medlemmer.

Arbeidsgruppens forslag innebærer at ansvarlig departement i større grad må utøve skjønn med hensyn til hvilke saker det er behov for å behandle i spesialutvalg, og når. Berørte departementer bør samtidig ha mulighet til å anmode om at saken behandles i spesialutvalg.

En ulempe ved at det i større grad blir opp til ansvarlig departement å vurdere om det er behov for behandling i spesialutvalg, er risikoen for at ansvarlig departement kan overse at en rettsakt berører andre departementer, eller at problemstillinger går «under radaren». Rutinemessig behandling av alle rettsakter i spesialutvalg kan i én forstand øke sannsynligheten for at koordineringsbehov og problemstillinger fanges opp av andre departementer. Dette kan særlig være aktuelt for Utenriksdepartementet, som deltar i alle spesialutvalg. Også rutinemessig behandling av alle saker har imidlertid sine ulemper. I praksis kan en slik ordning fort føre til at det i for stor grad blir opp til de andre departementene på egenhånd å fange opp saker og problemstillinger som berører dem.

Rettsakter som er vesentlige, kan bli oversett i mengden av uvesentlige saker, og de andre departementene har ofte ikke samme forutsetninger for å forstå den enkelte sak og hva som kan være viktig. Rutinemessig behandling av alle saker skaper med andre ord en risiko for ansvarspulverisering og «skinnkoordinering».

Risikoen for at koordineringsbehov og problemstillinger overses, vil alltid være til stede. Etter arbeidsgruppens syn fremstår en ansvarliggjøring av fagdepartementet og en tydeliggjøring av plikten til å involvere – eventuelt gjennom spesialutvalget – berørte departementer eller

47 4. Samordning og forankring i EØS-arbeidet

Departementenes EØS-arbeid |

departementer som potensielt kan være berørt, som et bedre virkemiddel enn obligatorisk behandling i spesialutvalg. Dette vil også gi bedre ressursutnyttelse.

Enkelte spørsmål bør vurderes av Utenriksdepartementets rettsavdeling uavhengig av om saken behandles i spesialutvalg eller ikke. Dette gjelder saker som reiser prinsipielle eller horisontale EØS-rettslige spørsmål, som bør avklares tidlig. Det er særlig viktig at saker som reiser spørsmål om EØS-relevans, om to-pilarstrukturen eller om behov for materielle tilpasninger, forelegges Utenriksdepartementet på et tidlig tidspunkt. Av den grunn foreslår arbeidsgruppen at det presiseres i utredningsinstruksen at alle EØS-notater skal forelegges Utenriksdepartementets rettsavdeling før norsk posisjon på relevans og behov for tilpasninger meldes tilbake til EFTA-sekretariatet, med mindre noe annet er avtalt med rettsavdelingen i forkant.

På samme måte bør horisontale eller prinsipielle spørsmål som berører Justis- og

beredskapsdepartementets ansvarsområder, herunder myndighetsoverføring og prinsipielle spørsmål om teknisk utforming av tilpasningstekster, avklares med departementet på et tidlig stadium.

EØS-saker kan videre ha større eller mindre økonomiske konsekvenser. Mange saker med økonomiske konsekvenser både kan og bør håndteres innen det enkelte departements fullmakt uten at Finansdepartementet behøver å involveres. Hvis de økonomiske

konsekvensene av en sak kan være vesentlige, bør den tas opp slik at Finansdepartementet involveres, tilsvarende som for andre sakstyper enn EØS-saker.

Både dersom en konkret rettsakt skal behandles i spesialutvalg eller skal samordnes på annen måte, bør ansvarlig departement sørge for at sakene er tilstrekkelig forberedt slik at det enkelte departement er forberedt på hva som forventes av dem. Ansvarlig departement må sikre at saken er forberedt med vurderinger og begrunnede tilrådinger.

Arbeidsgruppen legger til grunn at saker i spesialutvalg bør kunne behandles enten muntlig eller skriftlig eller ved en kombinasjon av de to, alt etter som hva som er mest hensiktsmessig i det enkelte tilfellet. Det vesentligste er etter arbeidsgruppens vurdering at saken belyses tilstrekkelig til at de andre departementene kan ta stilling til den, og at behandlingen skjer med nødvendig notoritet.

Arbeidsgruppen understreker for øvrig at EØS-saker av viktighet skal løftes til regjeringen.

Spesialutvalget vil da kunne fungere som saksforberedende arbeidsutvalg.

Spesialutvalgets leder og medlemmer vil på samme måte som i dag ha et viktig ansvar for å sørge for at utvalgets fungerer hensiktsmessig.

Arbeidsgruppen anbefaler:

• Det klargjøres at spesialutvalgene ikke er besluttende organer og dermed ikke kan

«klarere» rettsakter. Beslutninger fattes og forankres i det enkelte departement og om nødvendig i regjering. Spesialutvalgene kan fortsatt benyttes for å formidle forankrede standpunkter mellom departementene der dette anses hensiktsmessig.

4. Samordning og forankring i EØS-arbeidet

• Ansvarlig departement avgjør om og når de ønsker at en sak skal behandles i spesialutvalg, eller om koordinering og forankring heller bør skje på annen måte.

Berørte departementer kan anmode om behandling i spesialutvalg.

• Det presiseres i utredningsinstruksen at alle EØS-notater skal forelegges

Utenriksdepartementets rettsavdeling før norsk posisjon på relevans og behov for tilpasninger meldes tilbake til EFTA-sekretariatet, med mindre noe annet er avtalt med rettsavdelingen i forkant.