domstolen og EU-domstolen for norsk rett
9.4 Kunnskap om EFTA-domstolens og EU-domstolens praksis
9.4.1 Gjeldende rutiner og praksis
Oversikt over og kunnskap om relevant rettspraksis er en viktig del av fagansvaret til det enkelte departement. Det klare utgangspunktet er altså at departementene selv må holde seg oppdatert om relevant rettspraksis på sitt område.
I saker der Norge har gitt innlegg, vil Utenriksdepartementet og regjeringsadvokaten sende ut domstolens avgjørelse når den foreligger, til berørte departementer. Hovedagenten vil normalt også sende en kort sammenfatning av avgjørelsen og dens betydning for Norge.
Det hender også at berørte departementer, Utenriksdepartementet og regjeringsadvokaten har hatt oppfølgingsmøter i etterkant av saken, enten for å kartlegge konsekvensene for Norge eller for å se på hvordan avgjørelsen skal følges opp.
I de langt fleste sakene inngir imidlertid Norge ikke innlegg, og i slike saker må
departementene selv fange opp avgjørelsen når den foreligger. Utenriksdepartementet mottar alle avgjørelser fra EFTA-domstolen og EU-domstolen, men sender dem ikke til berørte departementer med mindre et departement har bedt om dette.63
Også ulike kilder innenfor EØS-systemet – blant annet ekspert- og arbeidsgrupper, EFTAs underkomité V og Norges delegasjon til EU, som er nevnt over – kan spille en rolle for forvaltningens kunnskap om rettspraksis. Informasjon kan også bli gitt i andre fagfora, slik som tidsskrifter, nyhetsbrev eller henvendelser fra bransjeaktører mv., og
EFTA-domstolens og EU-EFTA-domstolens avgjørelser publiseres dessuten fortløpende på domstolenes respektive hjemmesider. En nyttig kilde til kunnskap om rettspraksis fra EFTA-domstolen og EU-domstolen er domstolenes årsrapporter. Årsrapportene består av en generell del, en juridisk del og en økonomisk og administrativ del. Den juridiske delen kan gi verdifull informasjon. I EU-domstolens foreløpige rapport fra 2020 finner man eksempelvis (side 15–198) en informativ gjennomgang av domstolens avgjørelser på ulike rettsområder.64 I tillegg kan underliggende etater – som ofte har oppgaver knyttet til utforming,
gjennomføring og forvaltning av EØS-rett – bidra med kunnskap om rettspraksis, avhengig av hvordan forholdet mellom departementet og etaten er innrettet.
63 Eksempler på slike saker kan være saker der det er behov for en rettsavklaring, men der det det ikke er av betydning for norske interesser hvorvidt løsningen blir det ene eller det andre.
64 Se Court of Justice – Annual Report 2020 – Judicial Activity.
103 9. Praksis fra EU-domstolen og EFTA-domstolen
Departementenes EØS-arbeid |
9.4.2 Arbeidsgruppens vurderinger
Som nevnt over i punkt 9.2 er kunnskap om rettspraksis fra EFTA-domstolen og EU-domstolen av stor betydning for departementenes forvaltning av EØS-avtalen.
Det er derfor vesentlig at departementene har tilstrekkelig oversikt over rettsutviklingen på sitt fagområde.
Det er ikke et realistisk mål at alle detaljer og nyanser i rettsutviklingen av betydning for EØS-retten fortløpende skal fanges opp av departementene. EU-domstolen avsier en betydelig mengde avgjørelser, og det kan etter omstendighetene være nødvendig med grundig analyse for å vurdere rekkevidden. Videre vil det ofte ikke være mulig å få et fullstendig bilde av betydningen av en enkeltavgjørelse før det er gått tid og de nærmere konsekvensene begynner å vise seg, for eksempel i andre staters praksis eller i nye avgjørelser fra EU- eller EFTA-domstolen. Det må imidlertid være et mål å fange opp det som er viktig for Norge, eller det som kan være viktig og som bør vurderes nærmere.
Arbeidsgruppens inntrykk er at det i stor grad varierer mellom departementer og fagområder i hvilken grad og på hvilke måter departementene følger med på utviklingen i rettspraksis, og at det i liten grad finnes formaliserte rutiner. Videre er arbeidsgruppens inntrykk at mange opplever dette som utfordrende og ressurskrevende, særlig når det gjelder avgjørelser av horisontal betydning, altså avgjørelser som får betydning på tvers av ulike sektorer og fagområder. Det synes derfor å være rom for forbedringer.
Etter arbeidsgruppens syn er det grunn til å synliggjøre departementenes ansvar på dette punktet i utredningsinstruksen. Det bør også tas inn en omtale av dette spørsmålet i andre veiledningsdokumenter, se kapittel 11. Videre mener arbeidsgruppen at det enkelte departement bør vurdere rutiner eller ordninger som kan styrke departementenes arbeid på dette punktet.
Arbeidsgruppen har vurdert om det bør innføres en mer sentralisert ordning for oppfølging av rettspraksis, der for eksempel Utenriksdepartementet eller Justis- og beredskapsdepartementet, eventuelt i samarbeid med regjeringsadvokaten, får i oppgave å fange opp viktige nye avgjørelser og formidle disse til berørte departementer. Etter arbeidsgruppens syn fremstår imidlertid en slik løsning ikke som den mest hensiktsmessige.
De enkelte departementene har bedre forutsetninger for å vurdere betydningen av rettsavgjørelser på sine fagområder. En sentralisert ordning vil også medføre et stort ressursbehov hos organet som får ansvaret, i stedet for at innsatsen spres på alle departementer og integreres i det løpende EØS-arbeidet.
Utenriksdepartementets distribusjon av saker for vurdering av om Norge skal gi innlegg, er som nevnt en viktig kilde til informasjon om pågående saker for EFTA-domstolen og EU-domstolen. Når Norge har inngitt innlegg i en sak, sender Utenriksdepartementet og Regjeringsadvokaten ut avgjørelsen til berørte departementer, og hovedagenten vil normalt også sende en kort sammenfatning av avgjørelsen og dens betydning for Norge til berørte departementer. Dette er en nyttig mekanisme, men den er begrenset til saker som Norge inngir innlegg i.
9. Praksis fra EU-domstolen og EFTA-domstolen
Dersom Norge ikke inngir innlegg, vil avgjørelsen i saken ikke bli formidlet til departementet med mindre departementet ber særskilt om dette. Etter arbeidsgruppens vurdering vil hyppigere utsendelse av avsagte avgjørelser i saker der Norge ikke har inngitt innlegg, kunne være et nyttig virkemiddel. Det kan gå lang tid fra departementet mottar saken til vurdering, til endelig avgjørelse foreligger. Etter arbeidsgruppens syn fremstår det samtidig som uforholdsmessig at Utenriksdepartementet uoppfordret skal sende ut alle avgjørelser. Det bør være opp til det enkelte departement å avgjøre om de ønsker å få oversendt dommen når den er avsagt og be om at avgjørelsen videreformidles når Utenriksdepartementet mottar den. Etter arbeidsgruppens syn bør imidlertid muligheten for slik oversendelse komme klarere frem når Utenriksdepartementet distribuerer sakene til vurdering av om Norge skal inngi innlegg, for eksempel ved at departementene konkret blir spurt om de ønsker oversendelse av den dommen når det foreligger.
Utvikling i rettspraksis av horisontal betydning reiser særskilte problemstillinger. En avgjørelse som knytter seg til et gitt fagområde, vil kunne få betydning også på andre områder. Dette kan for eksempel være fordi saken gjelder sektorovergripende regler, enten i EØS-avtalens hoveddel eller i sekundærretten, eller fordi den reiser prinsipielle spørsmål.
Dersom departementene kun holder seg oppdatert på rettspraksis som direkte knytter seg til deres egne fagområder, vil de altså kunne overse viktige avgjørelser. Det er samtidig ikke realistisk at alle departementer hver for seg skal klare å fange opp viktige avgjørelser utenfor egne områder.
Hvorvidt en sak reiser prinsipielle problemstillinger, er imidlertid noe departementene må ta stilling til når Utenriksdepartementet distribuerer saker. Som nevnt ovenfor anbefaler arbeidsgruppen at også Utenriksdepartementet tar en kort vurdering av om saken reiser horisontale problemstillinger allerede på dette tidspunktet. Mange saker vil derfor kunne fanges opp allerede på dette stadiet, også i tilfeller der Norge ikke gir innlegg i saken.
Dersom det er antatt at saken reiser horisontale problemstillinger ved distribusjon av saken, bør Utenriksdepartementet vurdere avgjørelsen når den kommer.
Å vurdere rekkevidden av nye rettsavgjørelser og identifisere eventuelle horisontale
problemstillinger kan være krevende. Arbeidsgruppen understreker derfor at god oppfølging av rettspraksis forutsetter høy EØS-kompetanse i departementene, jf. kapittel 10. Samtidig må det legges til grunn at en bedre oppfølging av rettspraksis og økt samarbeid og
informasjonsutveksling i denne forbindelse i stor grad også vil kunne bidra til å heve EØS-kompetansen.
Arbeidsgruppen ser det også som viktig at berørte departementer mottar informasjon om saker som har vesentlig betydning for Norge. Arbeidsgruppen anbefaler derfor at det regelmessig, for eksempel en gang i året, gis en orientering om rettsutviklingen i Koordineringsutvalget, ved at berørte departementeter redegjør for viktige dommer fra EU- og EFTA-domstolen på deres respektive områder. Deling av informasjon om rettsavgjørelser og diskusjon om konsekvenser for Norge og oppfølging av avgjørelser bør også finne sted i spesialutvalgene, inkludert det nye spesialutvalget EØS-juridisk forum der dette er relevant.
105 9. Praksis fra EU-domstolen og EFTA-domstolen
Departementenes EØS-arbeid |
Arbeidsgruppen anbefaler:
• Departementene gir arbeidet med vurdere avgjørelser fra EFTA-domstolen og EU-domstolen høyere prioritet.
• Berørte departementer redegjør i Koordineringsutvalget årlig om viktige dommer fra EFTA-domstolen og EU-domstolen på sine områder.
• Spesialutvalgene benyttes til å drøfte utviklingen i rettspraksis og konsekvenser for Norge der dette er relevant.
• Det enkelte departement vurderer om det er behov for egne rutiner eller ordninger knyttet til kunnskap om og oppfølging av rettspraksis.
9. Praksis fra EU-domstolen og EFTA-domstolen