Gjennomføringsfasen

Det følger av utredningsinstruksen punkt 3-3 at forslag til lov og forskrift skal høres. Høring kan unnlates dersom høring ikke vil være praktisk gjennomførbart, kan vanskeliggjøre gjennomføringen av tiltaket eller må anses som åpenbart unødvendig. Forvaltningsloven

§ 37 fastsetter like bestemmelser for forskrifter.

Utredningsinstruksen punkt 3-3 sjette ledd fastsetter særlige regler for høring av lov eller forskrift som gjennomfører EØS-regelverk. Det fastsettes her at regelverk som gjennomfører EØS-regelverk, skal sendes på høring dersom regelverket ikke har vært på høring på

forslagsstadiet, dersom regelverket er vesentlig endret siden høring på forslagsstadiet, eller dersom det er valgmuligheter knyttet til gjennomføringen.

Veilederen til utredningsinstruksen er kort på dette punktet, men ut fra eksemplene som det vises til (at saken haster, eller at saken allerede har vært på høring på forslagsstadiet), kan det synes som om det ikke er fullt samsvar mellom utredningsinstruksen punkt 3–3 andre ledd og sjette ledd og, når det gjelder forskrifter, med forvaltningsloven § 37.

Som nevnt ovenfor vil hovedformålet med en høring på dette tidspunktet være å få høringsinstansers innspill til hvordan EØS-regelverk skal gjennomføres i norsk rett. Etter arbeidsgruppens syn er det derfor av begrenset relevans at forslaget har vært hørt i utrednings- eller behandlingsfasen. Arbeidsgruppen anser at det også er liten grunn til at vilkårene for å unnlate høring i gjennomføringsfasen skal være annerledes for nasjonalt initiert lovgivning enn for lovgivning som gjennomfører EØS-regelverk. Imidlertid kan

vurderingen av om vilkårene for å unnlate høring etter utredningsinstruksen punkt 3-3 andre ledd er oppfylt, være annerledes når lov eller forskrift har sin opprinnelse i EØS-regelverk.

Dette gjelder særlig tolkningen av kriteriet «åpenbart unødvendig».

Etter arbeidsgruppens syn er et viktig moment i vurderingen av om høring er «åpenbart unødvendig», om det foreligger et rom for nasjonale valg i gjennomføringen. Forordninger gjennomføres i norsk rett «som sådan», gjennom en henvisning til forordningen slik den er inntatt i EØS-avtalen. Det foreligger derfor i utgangspunktet ikke nasjonale valgmuligheter, og mye taler derfor for at høring av gjennomføringsregelverket kan anses som «åpenbart unødvendig».³³ I disse tilfellene bør det derfor være opp til ansvarlig forvaltningsorgan å vurdere om det likevel er behov for å gjennomføre en høring, for eksempel av informasjonshensyn.

Etter arbeidsgruppens syn foreligger det to klare unntak fra dette. Som nevnt i kapittel 2 vedtas stadig mer av EUs regelverk som forordninger. Det er imidlertid også en tendens til at forordninger oftere åpner for, eller pålegger, nasjonale myndigheter å fastsette nasjonale utfyllende bestemmelser eller forutsetter at staten fastsetter sanksjonsbestemmelser.

Et godt eksempel på det første er personvernforordningen (GDPR), som er vedtatt som en forordning, men som har en rekke bestemmelser som nødvendiggjør nasjonale regler.

33 I NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov (side 498) er utvalget inne på noen lignende betraktninger etter det arbeidsgruppen forstår. Utvalget opprettholder vilkåret «åpenbart unødvendig» i lovutkastet § 88, men «[…] foreslår å stramme inn de gjeldende unntaksreglene for å unngå at de blir påberopt i utrengsmål».

6. Involvering og høring

I slike tilfeller kan unntaket «åpenbart unødvendig» ikke komme til anvendelse. Forordninger som forutsetter utfyllende nasjonalt regelverk, vil som regel ha lengre gjennomføringsfrist enn forordninger som ikke åpner for dette, da også EUs medlemsstater skal fastsette nasjonale bestemmelser. Forvaltningen vil derfor som regel ha god tid til å gjennomføre en vanlig høring med vanlige høringsfrister.

Høring kan heller ikke anses som «åpenbart unødvendig» i tilfeller der forordningen inneholder bestemmelser som medfører at tilgrensende nasjonal lovgivning bør eller må endres. Dette kan for eksempel være dersom tilgrensende lovgivning har bestemmelser som strider mot forordningen, eller dersom det er ønskelig å bruke nasjonale valgmuligheter til å fastsette avbøtende tiltak. Også her bør det gjennomføres høring på vanlig måte.

Nasjonale myndigheter har større valgmuligheter når det gjelder gjennomføring av direktiver.

Direktiver gjennomføres normalt ikke ved inkorporering, men ved at innholdet i hele eller deler av direktivet gjennomføres i norsk lovgivning. Høring av lovgivning som gjennomfører direktiver, kan dermed ikke sees som «åpenbart unødvendig» og høring bør gjennomføres på samme måte som for nasjonalt initiert lovgivning. I og med at også EUs medlemsstater skal vedta nasjonal lovgivning for gjennomføring av direktiver, vil gjennomføringsfristen normalt være lengre enn ved forordninger.

Arbeidsgruppen vil, slik Regelrådet peker på, vektlegge at der direktivet eller forordningen åpner for nasjonale valg, bør det nasjonale handlingsrommet synliggjøres tydelig i

høringsnotatet. Høringsnotatet bør gi en oversikt over hva som må implementeres (minimumsimplementering), og hva som er valgfritt eller hvor det er adgang til å fastsette en annen regulering. Videre vil det være viktig å få frem om tilgrensende nasjonal lovgivning bør eller må endres, og hvordan viktige hensyn kan ivaretas ved avbøtende tiltak.³⁴

Arbeidsgruppen vil anbefale at vilkårene i utredningsinstruksen punkt 3-3 andre ledd skal gjelde fullt ut også for spørsmålet om høring kan unnlates for lov eller forskrift som gjennomfører EØS-regelverk.

Unnlatelse av høring etter punkt 3-3 sjette ledd i den någjeldende utredningsinstruksen anses som «lex specialis» til de øvrige bestemmelser i punkt 3-3. Unnlatelse av høring krever derfor ikke at en beslutning treffes av organet øverste leder. Selv om arbeidsgruppen mener EØS-regelverk og nasjonalt initiert regelverk må være likestilt når det gjelder

plikten til høring, bør dagens regel om at beslutning om unnlatelse av høring av EØS-regelverk kan treffes på lavere nivå, opprettholdes. Arbeidsgruppen anbefaler derfor at utredningsinstruksen punkt 3-3 sjette ledd endres slik at det fremkommer at unnlatelse av høring av gjennomføringsregelverk ikke må besluttes av øverste leder dersom rettsakten ikke nødvendiggjør eller åpner for nasjonale tilpasninger, og det er klart at rettsakten ikke medfører behov for å gjøre endringer i tilstøtende lovgivning utover rent tekniske tilpasninger. Det kan være hensiktsmessig at det enkelte departement fastsetter kriterier for dette for typer av saker innenfor eget ansvarsområde.

34 Se eksempelvis NOU 2020: 9 Blindsonen kapittel 16 (side 243) om at «[e]n mulig tilpasning til EØS-rettens krav for så vidt gjelder kontantytelser under sykdom er å oppheve oppholdskravene. De hensyn oppholdskravet er ment å ivareta, kan ivaretas gjennom konkrete aktivitetsplikter som tar sikte på å bringe den enkelte trygdemottaker tilbake til arbeidslivet.»

63 6. Involvering og høring

Departementenes EØS-arbeid |

Arbeidsgruppen anbefaler:

• Det bør skilles klarere mellom høring eller konsultasjoner ved utvikling av norsk posisjon når regelverk er under utarbeidelse i EU, og høring eller konsultasjoner ved gjennomføring av regelverket i norsk rett.

• Innhenting av synspunkter til bruk i medvirkningsarbeidet overfor EU bør skje før Kommisjonen har fremmet forslag om en ny rettsakt. Behovet vurderes konkret ut fra hvilke konsekvenser rettsakten forventes å få for Norge, norsk næringsliv eller privatpersoner. Det bør være fleksible løsninger for hvordan høringer eller konsultasjoner kan gjennomføres.

• Alle departementer, eventuelt underliggende etater, bør ha en offentlig og lett tilgjengelig oversikt over høringer fra Kommisjonen innenfor sitt ansvarsområde, med veiledning om hvordan innspill kan gis direkte til Kommisjonen.

• Det presiseres i utredningsinstruksen at unnlatelse av høring av gjennomføringsregelverk ikke trenger å besluttes av øverste leder dersom rettsakten ikke nødvendiggjør eller åpner for nasjonale tilpasninger, og det er klart at rettsakten ikke medfører behov for å gjøre endringer i tilstøtende lover eller forskrifter utover rent tekniske tilpasninger.

7. Tiltak for å bedre kvaliteten på gjennomførings regelverk

7 Tiltak for å bedre