Ulik teknisk utforming av tilpasningstekster

Lovteknisk kan EØS-tilpasninger deles inn i tre hovedkategorier. Den første kategorien er EØS-tilpasninger som går ut på å legge til tekst i EU-rettsakten, enten til erstatning for opprinnelig tekst eller som et rent tillegg. Ny tekst kan plasseres i eksisterende artikler, eller tas inn i nye og EØS-spesifikke artikler. Dette kan illustreres med følgende eksempel fra beslutningen om innlemmelse av personvernforordningen artikkel 1 bokstav g³⁸:

g) I artikkel 46 nr. 2 bokstav d) tilføyes følgende:

EFTA-statenes tilsynsmyndigheter skal ha samme rett som tilsynsmyndighetene i EU-medlemsstatene til å framlegge standard personvernbestemmelser for Kommisjonen for godkjenning i henhold til undersøkelsesprosedyren nevnt i artikkel 93 nr. 2

Den neste kategorien er EØS-tilpasninger hvor EØS-komiteens beslutning fastslår at tekst i EU-rettsakten skal fjernes, eller ikke gjelde. Dette kan illustreres med samme beslutning artikkel 1 bokstav i, som foreskriver at i artikkel 58 nr. 4 – for så vidt gjelder EFTA-statene – får ordene «i samsvar med pakten» ikke anvendelse.

38 Beslutning nr. 154/2018.

7. Tiltak for å bedre kvaliteten på gjennomførings regelverk

Den tredje kategorien er tilpasninger som ikke gir anvisning på en direkte «redigering» av selve teksten i rettsakten. Et eksempel på dette er tilpasningstekster som bruker uttrykk som at bestemmelsene skal «forstås» eller «anvendes» på en bestemt måte mv., uten at ordlyden endres. Dette kan illustreres ved ovennevnte beslutning artikkel 1 bokstav c, som fastslår at henvisninger til unionsretten eller Unionens bestemmelser om vern av personopplysninger

«skal forstås som» henvisninger til EØS-avtalen eller dens bestemmelser om vern av personopplysninger.

Et annet eksempel er tilpasninger som i realiteten er nye, supplerende bestemmelser til rettsakten, men der tilpasningen likevel ikke går ut på at teksten formelt sett «innplasseres»

i rettsakten. Her kan det vises til beslutningen artikkel 1 bokstav a som lyder:

Forordningens bestemmelser skal for denne avtales formål gjelde med følgende tilpasning:

a) EFTA-statenes tilsynsmyndigheter skal delta i aktivitetene til Det europeiske personvernråd, heretter kalt 'Personvernrådet'. For det formål skal de ha de samme rettigheter og plikter i Personvernrådet som tilsynsmyndighetene i

EU-medlemsstatene, unntatt stemmerett og rett til å bli valgt til leder eller nestleder, dersom ikke annet er fastsatt i EØS-avtalen. EFTA-statenes tilsynsmyndigheters standpunkt skal registreres separat av Personvernrådet.

Personvernrådets forretningsorden skal gi EFTA-statenes tilsynsmyndigheters og EFTAs overvåkingsorgans deltakelse full virkning, unntatt stemmerett og rett til å bli valgt til leder eller nestleder i Personvernrådet.

Hvorvidt en tilpasning utformes som en direkte «redigering» av selve teksten i rettsakten eller ikke, kan ha stor betydning for hvor tilgjengelig den er, og er ofte av avgjørende betydning for om tilpasningen lar seg konsolidere. Tilpasningstekster som går ut på at den eksisterende teksten i rettsakten skal endres eller fjernes, eller at det skal legges til tekst, vil normalt være enklest å forholde seg til, og det vil være mulig å innarbeide tilpasningene direkte i en konsolidert versjon. Tilpasninger som ikke innebærer slik redigering av teksten, medfører derimot at innholdet i eller anvendelsen av rettsakten endres uten at dette reflekteres i selve teksten. Uttrykk i rettsakten gis et annet – og tidvis ganske avvikende – meningsinnhold.³⁹ Ved tolkningen og anvendelsen av EØS-rettsakten må rettsanvenderen dermed fortløpende sammenholde rettsakten med EØS-komiteens beslutning for å finne frem til meningsinnholdet.

39 Se for eksempel tilpasningsteksten til EØS-komiteens beslutning om innlemmelse av Europaparlaments- og rådsdirektiv 2014/65/EU av 15. mai 2014 i EØS-avtalen vedlegg 9 nr. 31ba. I bokstav d heter det her: «I artikkel 3 nr. 2, […] ordene '3. juli 2019' skal forstås som 'fem år fram i tid […],». I bokstav b samme sted heter det at «[b]etydningen av henvisninger til ESSB-medlemmer skal også omfatte, i tillegg til den betydning de har i direktivet, de nasjonale sentralbankene i EFTA-statene».

71 7. Tiltak for å bedre kvaliteten på gjennomførings regelverk

Departementenes EØS-arbeid |

7.2.4 Arbeidsgruppens vurderinger

Mye kan tyde på at det ikke i alle tilfeller har vært tilstrekkelig bevissthet rundt sammenhengen mellom tilpasningstekster og formell norsk lov- eller forskriftstekst.

Der det utformes tilpasningstekster, utgjør disse en del av rettsakten slik den blir gjeldende for Norge. Etter arbeidsgruppens syn er det behov for økt bevissthet rundt hvordan tilpasningstekster utformes, og det bør treffes tiltak for å forbedre regelkvaliteten og tilgjengeligheten av tilpasningene.

Etter arbeidsgruppens syn er det vesentlig at det alltid tilstrebes å gjøre tilpasningstekstene så klare som mulig. Når forordninger gjennomføres ved inkorporasjon (henvisning),

viser den norske gjennomføringsbestemmelsen til forordningen slik den er innlemmet i EØS-avtalen. Tilpasningstekstene gjelder derfor som norsk lov eller forskrift. Utforming av tilpasningstekst kan dermed sees på som lov- eller forskriftsutforming, og de samme hensyn for regelutvikling bør i utgangspunktet gjelde her som ved utvikling av ren nasjonal lovgivning. Det bør derfor være et grunnvilkår at tilpasningstekster formuleres slik at det er klart hvordan regler som er gjort til norsk rett, lyder.

Etter arbeidsgruppens syn bør den klare hovedregelen være at tilpasninger formuleres som en «redigering» av teksten i rettsakten, enten ved at tilpasningstekst tas inn i EU-rettsaktens artikler eller i nye og EØS-spesifikke artikler dersom teksten er vanskelig å innplassere i eksisterende artikler, jf. eksemplene i punkt 7.2.3. Når betydningen av begreper eller artiklenes rekkevidde og anvendelse skal være annerledes i EØS enn i EU, gir det etter arbeidsgruppens syn liten mening at teksten i rettsakten likevel skal være den samme.

Det skaper også risiko for at EØS-rettsakten anvendes uriktig, enten fordi tilpasningene overses eller fordi de misforstås. At tilpasningene ikke gjøres «frittstående» i EØS-komiteens beslutning, men snarere gjøres i form av endringer i EU-rettsaktens artikler eller ved

innsettelse av nye artikler, er også avgjørende for muligheten for å lage en konsolidert versjon av rettsakten med EØS-tilpasninger.

Selv om utforming av tilpasninger bør skje med samme mål om klarhet som ved utforming av norske lover og forskrifter, er det flere forhold som gjør at det kan være utfordrende å oppnå den ønskede klarheten. I noen tilfeller er tilpasningene et resultat av krevende forhandlinger, gjerne under tidspress. Som ved annen regelverksutforming kan det videre være nødvendig å veie hensynet til klarhet mot hensynet til fleksibilitet og muligheten til å foreta konkrete vurderinger. Det kan også være nødvendig med en viss fragmentarisk regulering, for eksempel for å unngå at regelverket svulmer opp. Videre kan det by på utfordringer dersom en tilpasning bare skal gjelde for EØS/EFTA-statene, og ikke for EU-statene, ettersom det da blir behov for «alternative» regler.

Ambisjonen bør imidlertid fortsatt være at regelverket skal være så klart og lett tilgjengelig som mulig. Dessuten er det etter arbeidsgruppens syn viktig å understreke at forholdene som kan gjøre det utfordrende å oppnå klarhet, ikke vil være til hinder for at tilpasningene formuleres som «redigering» av teksten. Selv om man ikke skulle komme utenom å lage en generell og vag tilpasning som kan berøre en rekke ulike bestemmelser, vil det i prinsippet alltid være mulig å innplassere denne i rettsakten (for eksempel som en ny artikkel) i stedet for at den står som «frittstående» tekst i EØS-komitébeslutningen.

7. Tiltak for å bedre kvaliteten på gjennomførings regelverk

Dette illustrerer samtidig at det å gjøre tilpasninger i form av «redigering» naturligvis ikke er det eneste som har betydning for hvor klar og tilgjengelig tilpasningsteksten er. Et typisk eksempel er tilpasninger som går ut på å endre betydningen av ord og uttrykk. I slike tilfeller kan man enten velge å føye til én generell bestemmelse i rettsakten som fastsetter at et uttrykk skal «forstås» på en særskilt måte hver gang det forekommer, eller man kan gå inn i hver artikkel der uttrykket forekommer, og endre ordlyden der. Den førstnevnte løsningen kan være enklere og mer fleksibel, mens sistnevnte normalt vil gi størst klarhet.

Arbeidsgruppen antar imidlertid at en praksis der tilpasninger alltid innarbeides i artikler i rettsakten, uansett vil bidra til bevisstgjøring om at tilpasningene utgjør en del av selve rettsakten, og viktigheten av klarhet. Videre vil dette uansett være en forutsetning for å lage en konsolidert versjon av rettsakten, noe som i seg selv har stor betydning for tilgjengeligheten.

Å utforme klarere og mer tilgjengelige EØS-tilpasninger vil kunne være mer ressurskrevende, for eksempel dersom man i større grad skal gå inn i artiklene og gjøre endringer i teksten fremfor å fastsette mer generelle og overordnede tilpasninger. Dette vil særlig gjelde for EFTA-sekretariatet, men også for departementene. Det er imidlertid ikke til å komme utenom at god regelkvalitet forutsetter en viss ressursbruk. Det er dessuten viktig å understreke at klare og tilgjengelige EØS-tilpasninger gjør regelverket mindre ressurskrevende å tolke og anvende i praksis.

En del tilpasninger gjøres relativt ofte. Dette gjelder for eksempel hvordan en henvisning til EUs charter skal tilpasses en EØS-kontekst. Et annet eksempel er tilpasninger til EØS-statenes deltakelse i EUs byråer.⁴⁰ Etter arbeidsgruppens syn bør man tilstrebe å unngå unødvendige variasjoner i hvordan samme tilpasningsbehov løses for ulike rettsakter. Arbeidsgruppen vil derfor anbefale at det utarbeides en samling av anbefalte tilpasningstekster som benyttes ofte. Samlingen kan også inneholde anbefalte løsninger for hvordan tilpasninger kan utformes som «redigering» av EU-rettsakten. En slik samling vil kunne forenkle jobben for saksbehandlere som vurderer behovet for tilpasningstekster, og styrke EFTA-statenes forhandlingsposisjon overfor EU ved at det kan vises til hvordan tilsvarende spørsmål er løst tidligere. Samtidig er det viktig å kunne beholde fleksibilitet i utformingen av tilpasningstekster, og arbeidsgruppen mener derfor at praksissammenstillingen kun bør være veiledende. På finansmarkedsområdet er det utarbeidet en oversikt over tilpasninger som ofte forekommer som kan brukes som eksempel.

I noen tilfeller kan det oppstå tvil om forståelsen eller rekkevidden av de generelle tilpasningene som ligger i protokoll 1. Det kan være en risiko for at det utvikler seg en praksis med unødige individuelle tilpasninger for sikkerhets skyld, fordi det er usikkerhet om tilpasningene i protokoll 1 er dekkende. En praksissammenstilling som nevnt ovenfor bør derfor også inneholde veiledning om hvordan ulike typetilfeller der det er tvil om protokoll 1 kommer til anvendelse, skal håndteres.

40 EFTA-sekretariatet har omtalt bruk av tilpasningstekster i EØS-komitébeslutninger i publikasjonen EFTA Bulletin June 2019.

73 7. Tiltak for å bedre kvaliteten på gjennomførings regelverk

Departementenes EØS-arbeid |

Tilpasningstekster utformes ikke av Norge alene. Utenriksdepartementet, i samråd med Justis- og beredskapsdepartementet, bør derfor ta initiativ overfor våre EØS/EFTA-partnere, og EFTA-sekretariatet for å vurdere om det kan finnes frem til felles løsninger

på utfordringene knyttet til tilpasningstekster.

Arbeidsgruppen anbefaler:

• Det bør bli økt bevissthet om hvordan tilpasningstekster utformes, og det bør treffes tiltak for å forbedre regelkvaliteten og tilgjengeligheten av tilpasningene.

• EØS-tilpasninger bør som hovedregel utformes som redigering av teksten i rettsakten, slik at tilpasningene kan konsolideres.

• Utenriksdepartementet, i samråd med Justis- og beredskapsdepartementet, tar initiativ overfor Island, Liechtenstein og EFTA-sekretariatet for å drøfte behovet for og se på eventuelle løsninger på hvordan tilpasningstekster kan utformes klarere og mer tilgjengelig, herunder utarbeidelse av en veiledende samling av anbefalte tilpasningstekster som også gir veiledning om forholdet til protokoll 1.

7.3 Oversettelser

7.3.1 Innledning

Språkmangfold er en grunnleggende side av EU-retten, og en rettsakt vil normalt komme til uttrykk i 24 sidestilte språkversjoner. I EU sikrer Kommisjonens oversettelsestjeneste at direktiver og forordninger foreligger i alle språkversjoner på det tidspunktet de publiseres.

I motsetning til i EU foreligger det ofte ikke en offisiell norsk oversettelse før flere år etter at rettsakten er tatt inn i EØS-avtalen.

Å kunne lese EØS-rett på norsk øker regelverkets legitimitet og tilgjengelighet, og dette bidrar igjen til etterlevelse og styrker reglenes effektivitet. Dette er særlig viktig for

forordninger, som gjelder som norsk lov eller forskrift gjennom en henvisning. Selv om man ikke utelukkende kan bygge på én språkversjon når innholdet i EØS-retten skal fastlegges, vil mange rettsanvendere i praksis forholde seg til den norske språkversjonen.

Gode oversettelser er ikke bare av betydning ved anvendelsen av gjennomført EØS-rett, men også i gjennomføringsarbeidet. Foreligger det ingen oversettelse når

gjennomføringsarbeidet begynner, må arbeidet ta utgangspunkt i andre språkversjoner, og det blir opp til det enkelte departement å forsøke å finne frem til norske termer mv. ved utarbeidelsen av høringsnotater, lovutkast og andre dokumenter som produseres som ledd i gjennomføringsarbeidet. Dersom det foreligger en oversettelse, vil kvaliteten på denne prege dokumentene som utarbeides i gjennomføringsarbeidet. Uten gode oversettelser risikerer man også at terminologi endres underveis i arbeidet, eller at uheldige oversettelser rekker å «feste seg».

7. Tiltak for å bedre kvaliteten på gjennomførings regelverk

Nedenfor gjør arbeidsgruppen først nærmere rede for oversettelsesprosessen og vurderer deretter enkelte tiltak som kan bidra til å fremskynde oversettelsesprosessen og forbedre kvaliteten på de norske oversettelsene.