Del III Utvidet analyse – drøfting av
13.4 Utvalgets vurdering
Å synliggjøre prinsippet om barnets beste i den lovgivningen som berører barn, vil være et viktig virkemiddel for å fremme prinsippet. Dette vil gi tydelige signaler om viktigheten av å tillegge hensynet til barns beste den vekten det skal ha – både når det gjelder barn generelt, ulike grupper av barn og det enkelte barn. Det vil føre til at prin-sippet blir bedre kjent og aktivt brukt i ulike sek-torer. Mange forholder seg primært til sektorlov-givningen for sin sektor, og vil da ha begrenset kunnskap om hva som står i Grunnloven og bar-nekonvensjonen.
Å gjennomføre endringer i så mange regelverk som det her er snakk om, kan være en krevende oppgave. Andre virkemidler, slik som føringer i til-delingsbrev eller instrukser og veiledere, kunne også være alternative tiltak. Lovendringer vil imid-lertid være et mye sterkere virkemiddel. Ved siden av å være rettslig forpliktende er lovgivning viktig fordi den gir klare signaler om viktigheten av det spørsmålet som reguleres, i dette tilfellet hensynet til barnets beste.
13.4.3 Hvordan prinsippet bør komme til uttrykk i sektorlovgivningen
Gjennomgangen som Sandberg har gjort for utval-get av lovene på ulike områder, viser at det er rom for å ta inn generelle bestemmelser om barnets beste i mange av lovene. Innen den enkelte lov er det spørsmål om barnets beste bør gå frem av en generell bestemmelse, eller tas inn i hver enkelt sammenheng hvor det er relevant.
Et av hensynene som må vurderes, er synlig-heten. For en ansatt som anvender et begrenset antall regler, kan prinsippet om barnets beste være mer synlig om det fremgår av de bestemmel-sene han eller hun anvender, enn hvis det fremgår av en generell bestemmelse i loven. Men for andre som vil sette seg inn i lovens regler, vil det antakelig være lettere å finne frem til bestemmel-sen hvis den står tidlig i loven og gjelder alle avgjørelser og andre handlinger etter loven. Prin-sippet fremstår antakelig også som viktigere når det fremgår av en generell bestemmelse i en lov.
Et argument for å ta barnets beste inn i den enkelte bestemmelse hvor den er relevant, er at innholdet av barnets beste da kan tilpasses til den avgjørelsen, tjenesten eller tiltaket det gjelder.
Dette ville antakelig gjøre oppgaven enklere for de som skal anvende barnets beste i praksis, og føre til et mer ensartet skjønn.
Det er imidlertid vanskelig å se for seg at lov-giveren spesialtilpasser barnets beste til hver eneste aktuelle bestemmelse i alle de ulike lovene.
Dette ville være en omfattende jobb, med fare for å trå feil og innsnevre det skjønnet som er ment å ligge i prinsippet. Lovteknisk sett er det enklere å ta inn én bestemmelse i loven enn å skulle ta bar-nets beste inn i en rekke enkeltbestemmelser.
Hvis man plukker ut de bestemmelsene hvor det er spesielt relevant, står man dessuten i fare for å overse noen og skape tvil med hensyn til om rege-len gjelder der eller ikke.
I stedet kan man gjøre som foreslått av Barne-vernslovutvalget i NOU 2016: 16 og ta inn en generell bestemmelse om barnets beste i loven, som også inneholder momenter eller kriterier for dets innhold. Det vil gi nyttig veiledning for bru-kerne av loven, samtidig som det kan bidra til et mer ensartet skjønn, uten å gå for langt i å inn-snevre det. Noen steder vil det imidlertid også være naturlig, og kunne gi god veiledning, der-som barnets beste tas inn i enkeltbestemmelser lenger ut i loven.
Utvalget mener på bakgrunn av dette at det i relevante lover bør innføres en generell bestem-melse om barnets beste innledningsvis i loven.
Utvalget mener for eksempel at forvaltningsloven burde ha en egen bestemmelse innledningsvis om barnets beste. Der det er naturlig kan også prin-sippet tas inn i enkeltbestemmelser utover i de aktuelle lovene. En nærmere regulering i rele-vante lover og forskrifter vil kunne gi avklaringer når det gjelder hvilke rettigheter og plikter som følger av prinsippet i ulike sammenhenger. Det vil videre kunne si noe mer spesifikt om hvilken vekt prinsippet skal ha på ulike felt. I forslag til ny bar-nevernslov i NOU 2016: 16 har Barbar-nevernslovut- Barnevernslovut-valget som nevnt foreslått at barnets beste skal til-legges vekt som «det avgjørende hensyn» ved handlinger og avgjørelser som berører et barn etter loven. Man går altså lenger enn formulerin-gen i Grunnloven og barnekonvensjonen.
Utvalget mener videre at det bør utdypes, helst i lov eller forskrift, hvilke momenter som skal tillegges vekt ved vurderingen av hva som er barnets beste. FNs barnekomités liste og utdy-ping av momentene i generell kommentar nr. 14, bidrar til å gi innhold til barnets beste-begrepet, og til å legge grunnlaget for en felles oppfatning av hva innholdet bør være. Det er likevel behov for å følge opp dette i nasjonalt regelverk. Den enkelte fagperson kan ikke forventes å gå til FNs barnekomités generelle kommentarer for å finne ut av dette på egen hånd. Der man i lov eller for-skrift innfører generelle bestemmelser om vekt-legging av barnets beste, anbefaler utvalget der-for at man i tillegg uttrykkelig synliggjør kriterier for vurderingens innhold der det er naturlig.
Dette kan gjøres etter samme modell som Barne-vernslovutvalget i NOU 2016: 16 har foreslått i for-slag til ny barnevernslov § 2 tredje ledd. Det samme bør vurderes for allerede innførte lov- og forskriftsbestemmelser om vektlegging av bar-nets beste. Det bør også vurderes om det bør gis videre veiledning for vurderingen gjennom instrukser og veiledere.
Sandberg har i sin betenkning gått gjennom lovgivningen for ulike sektorer med tanke på inte-grering av barnets beste-regelen. Der er det for-slag til hvordan mulige endringer kan formuleres.
Utvalget viser til disse formuleringene og mener de kan danne utgangspunkt for regelverk-sendringer. Som nevnt ovenfor anbefaler utvalget også at man uttrykkelig i regelverket synliggjør kriterier for vurderingens innhold der det er naturlig. De lovene som blir behandlet i betenkningen, er de som antas å være de viktigste for å sikre barns rettsstilling og/eller interesser.
Men det kan også være behov for å gjennomgå øvrig lovgivning. Utvalget har ikke hatt tid og kapasitet til å utrede nærmere og komme med konkrete anbefaling til hvordan hensynet til bar-nets beste bør innarbeides i de ulike regelver-kene. Utvalget anbefaler at ansvarlige myndig-heter går gjennom lover, forskrifter, instrukser og veiledere for sine felt.
I ulike regelverk kan det være bestemmelser hvor det ikke er vist direkte til prinsippet om bar-nets beste, men hvor bestemmelsen er gitt med tanke på å ivareta barnets beste. Det kan for eksempel være regler om barns medvirkning, om samtykkekompetanse, om rett til utdanning eller lignende. Alt dette er momenter som vil være rele-vante i en barnets beste-vurdering. I noen regel-verk vil det være behov for å innføre slike bestem-melser for å kunne ivareta barnets beste. Sand-bergs gjennomgang omfatter derfor også noen slike forslag.
Barnevernslovutvalget har i NOU 2016: 16 foreslått å ta inn en liste med relevante momenter
for vurderingen av barnets beste i sitt forslag til ny barnevernslov § 2 tredje ledd. Utvalget mener som nevnt ovenfor at bestemmelsen kan fungere som modell for lignende bestemmelser i andre lover og forskrifter. Listen i forslag til ny barne-vernslov § 2 tredje ledd gjenspeiler i all hovedsak FNs barnekomités liste i generell kommentar nr.
14. Momentene kommer imidlertid ikke i samme rekkefølge. Barnets eget syn er ikke satt øverst, slik det er gjort i generell kommentar nr. 14. Bar-nevoldsutvalget støtter forslaget, men mener at barnets synspunkter bør være oppført først i listen. Selv om momentlisten ikke er ment å være uttømmende eller rangere momentenes viktighet i forhold til hverandre, er barnets syn av så sentral betydning at det bør fremheves ved å bli plassert først. Barnekonvensjonen artikkel 12 er et av de generelle prinsippene i konvensjonen, noe som viser at den står på linje med barnets beste og må ha høy prioritet. Barnevoldsutvalget har i sin gjen-nomgang av enkeltsaker sett at det er store man-gler i flere tjenester når det gjelder det å snakke med barn og å få frem barnas syn. Å synliggjøre viktigheten av barnets synspunkter ved å plassere dette momentet først, kan ha en viss pedagogisk effekt.
Barns rettigheter og interesser er i større utstrekning enn tidligere på den offentlige agen-daen. Men det er fortsatt et behov for å øke bevisstheten i samfunnet og i tjenesteapparatet om ivaretakelse av barns interesser og rettigheter.
Barn har en grunnleggende rett til ikke å bli utsatt for vold, overgrep og utnyttelse. Dersom samfun-net skal makte å beskytte barna, må hensysamfun-net til barnets beste hele tiden stå sentralt i bevisstheten hos de ansatte i tjenesteapparatet. De må også ha kunnskap nok til å kunne gjøre vurderinger, vite hva man skal legge vekt på, og hvordan vektingen skal foregå for å ivareta prinsippet om barns beste på en god måte. For å bidra til dette bør lovgiver bruke det virkemiddelet man har til å gi veiled-ning gjennom lov- og forskriftsreguleringer.