Del III Utvidet analyse – drøfting av
13.3 Prinsippet om barnets beste
13.3.1 Grunnloven, menneskerettsloven og annen lovgivning
Barnets beste skal være et grunnleggende hen-syn ved alle handlinger som berører barn. Dette er et anerkjent rettsprinsipp både nasjonalt og internasjonalt. Prinsippet om barnets beste går nå frem av Grunnloven § 104 annet ledd2 og er der formulert slik:
Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleg-gende hensyn.
Prinsippet om barnets beste er helt sentralt i bar-nekonvensjonen, og er nedfelt i artikkel 3 nr. 1.
Konvensjonen gjelder som norsk lov, jf. mennes-kerettsloven, og skal ved motstrid gå foran annen lovgivning.3
Grunnlovsbestemmelsen og inkorporeringen av barnekonvensjonen gjennom menneskerettslo-ven innebærer at prinsippet om barnets beste også skal innfortolkes i lovgivning hvor prinsippet ikke blir uttrykt direkte.
Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 lyder i norsk oversettelse slik:
Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorga-nisasjoner, domstoler, administrative myndig-heter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.
Barnets beste uttrykkes også eksplisitt i flere bestemmelser i barnekonvensjonen, herunder artikkel 9, 10, 18, 20, 21, 37 og 40.
Prinsippet om barnets beste er imidlertid i liten grad uttrykt direkte i det norske lovverket for øvrig. Prinsippet kommer særlig til uttrykk i regelverk som direkte regulerer forhold mellom barn og foreldre, slik som i barneloven4 og adop-sjonsloven5. Det kommer også til uttrykk i biotek-nologiloven.6 Det er videre direkte uttrykt i utlen-dingsloven § 38 annet ledd.7 I barnevernloven8 er
prinsippet direkte uttrykt i fire bestemmelser i kapittel 4 om særlige tiltak. Det kommer også til uttrykk i § 1-3 som handler om tiltak etter fylte 18 år, og i § 6-7 tredje ledd som gjelder taushetsplikt ved barnebortføring. Hvordan prinsippet kommer til uttrykk i gjeldende rett, er nærmere omtalt i Sandbergs betenkning, se digitalt vedlegg nr. 3.
Barnevernslovutvalget har i NOU 2016: 16 Ny barnevernslov – Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse foreslått en egen bestemmelse i ny barnevernlov § 2 tredje ledd, formulert slik:
Barnets beste skal være det avgjørende hensyn ved handlinger og avgjørelser som berører et barn etter denne loven. I vurderingen av bar-nets beste skal det blant annet tas hensyn til – barnets egen identitet
– barnets og foreldrenes etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn
– barnets synspunkter
– barnets behov for å bevare familiemiljøet og opprettholde viktige relasjoner
– barnets behov for omsorg og beskyttelse – barnets sårbarhet
– barnets helse, utdanning og utvikling Forslaget til momenter gjenspeiler i stor grad de momentene FNs barnekomité har fremhevet som relevante for vurderingen av barnets beste.9
Ved siden av regler som direkte uttrykker prinsippet om barnets beste, finnes det i lovgivnin-gen en rekke bestemmelser som er gitt ut fra et hensyn om å ivareta barns interesser, for eksem-pel i forvaltningsloven10, straffeprosessloven11 og barnevernloven. Det kan være regler om barnets rett til å bli hørt, til å få informasjon m.m. Det er videre en sammenheng mellom barnets beste og kravet til forsvarlige tjenester, for eksempel i bar-nevernloven § 1-4. I forarbeidene til bestemmel-sen fremheves hensynet til barnets beste som en særlig viktig tolkningsfaktor for å fastlegge det nærmere innholdet i forsvarlighetskravet.12 For-svarlighetskravet var ikke ment å erstatte andre
2 Lov 17. mai 1814 Kongeriket Norges Grunnlov
3 Jf. lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighe-tenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) §§ 2 og 3 4 Lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barneloven) 5 Lov 28. februar 1986 nr. 8 om adopsjon (adopsjonsloven) 6 Lov 5. desember 2003 nr. 100 om humanmedisinsk bruk av
bioteknologi m.m. (bioteknologiloven) § 2-6 første ledd
7 Lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven)
8 Lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevern-loven)
9 FNs barnekomité 2013. Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (artikkel 3, avsnitt 1), punkt V. A. 1.
10 Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltnings-saker.
11 Lov 22. mai 1981 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven)
12 Prop. 106 L (2012–2013) Endringer i barnevernloven kapit-tel 17.4
krav og rammer for barnevernets arbeid, slik som prinsippet om barnets beste, men skulle supplere de øvrige kravene i loven. Forholdet mellom bar-nets beste og forsvarlighetskravet er problemati-sert og diskutert nærmere i Sandbergs utredning kapittel 4.2.5 og i Haukanes og Søvigs utredning om helsetjenester i barneverninstitusjoner.13
13.3.2 Nærmere om prinsippet om barnets beste
Prinsippet om barnets beste er utpekt av FNs bar-nekomité som ett av konvensjonens fire grunn-prinsipper, ved siden av forbudet mot diskrimine-ring (artikkel 2), retten til liv, overlevelse og utvik-ling (artikkel 6) og barns rett til å bli hørt (artik-kel 12).14 Det innebærer at det gjelder på tvers av konvensjonens øvrige bestemmelser og ligger til grunn for det barneperspektivet som det kreves at hele statsforvaltningen anlegger for effektivt å kunne gjennomføre hele konvensjonen.15 FNs barnekomité ga i 2013 ut en generell kommentar som gir veiledning for statene om hvordan bestemmelsen i artikkel 3 nr. 1 skal forstås.16 Slike generelle kommentarer er ikke rettslig bin-dende, men de gir en god veiledning om bestem-melsenes innhold og benyttes som en viktig kilde for tolkning av barnekonvensjonen.17
Barnekomiteen understreker at barnets beste har tre dimensjoner; en materiell rettighet (i), et grunnleggende juridisk tolkningsprinsipp (ii) og en saksbehandlingsregel (iii).18
i. Den materielle rettigheten består i at barn, når avgjørelser treffes, har rett til å få vurdert hva som er det beste for barnet, og at dette skal til-legges vekt som et grunnleggende hensyn når ulike interesser veies opp mot hverandre.
Dette gjelder både avgjørelser som gjelder et enkelt barn, og avgjørelser som gjelder en gruppe identifiserte eller uidentifiserte barn eller barn generelt.
ii. Det juridiske tolkningsprinsippet går ut på at den tolkningen som mest effektivt tjener bar-nets interesser, skal velges når en rettslig norm er åpen for mer enn én tolkning.
iii. Som saksbehandlingsregel innebærer artikkel 3 nr. 1 at når en avgjørelse vil berøre et konkret barn, en bestemt gruppe barn eller barn gene-relt, må beslutningsprosessen omfatte en vur-dering av de mulige virkningene avgjørelsen kan få for barnet eller barna. Avgjørelsene må vise hva som har vært ansett å være til barnets beste, hvilke kriterier dette er basert på, og hvordan hensynet til barnets beste er veid mot andre interesser.
Begrepet barn refererer til alle personer under 18 år innenfor statens jurisdiksjon.19 Bestemmelsen i artikkel 3 nr. 1 gjelder for alle handlinger som berører barn. Dette omfatter både generelle avgjørelser og avgjørelser som tas i enkeltsaker.
Generelle avgjørelser er slikt som lovgivning, pla-ner, budsjetter mv. I tillegg omfattes alle andre for-mer for handlinger, for eksempel forslag, vurde-ringer, saksbehandling, tjenesteytelser, fysiske handlinger og andre tiltak.20 Mangel på tiltak og unnlatelser av å handle omfattes også.21
Begrepet berører skal forstås i svært vid for-stand.22 Alle beslutninger og handlinger som direkte eller indirekte berører barn omfattes, enten de angår eller har effekt på ett barn, barn som en gruppe eller barn generelt.
13.3.3 Vurderingen av barnets beste
Barnets beste er et sammensatt og fleksibelt begrep som skal kunne tilpasses alle de ulike situ-asjonene hvor det skal anvendes. Hva som er til det enkelte barnets beste, eller til det beste for den gruppen av barn det er snakk om, må det tas stilling til i den enkelte sak, ut fra de konkrete omstendighetene rundt barnets eller barnas situa-sjon og behov. Begrepet er dynamisk; det gjelder forhold i stadig endring og er åpent for ny kunn-skap om barns utvikling, så vel som ny kunnkunn-skap
13 Haukanes & Søvig 2016 punkt 5.3, ss. 91–96.
14 FNs barnekomité 2003. Generell kommentar nr. 5 (2003) Generelle tiltak til gjennomføring av Konvensjonen om bar-nets rettigheter (artiklene 4 og 42 og artikkel 44 nr. 6).
15 FNs barnekomité 2003. Generell kommentar nr. 5 (2003) Generelle tiltak til gjennomføring av Konvensjonen om bar-nets rettigheter (artiklene 4 og 42 og artikkel 44 nr. 6) avsnitt 12.
16 FNs barnekomité 2013. Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (artikkel 3, avsnitt 1).
17 Høstmælingen, Kjørholt & Sandberg 2016, s. 25
18 FNs barnekomité 2013. Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (artikkel 3, avsnitt 1) avsnitt 6.
19 FNs barnekomité 2013. Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (artikkel 3, avsnitt 1) avsnitt 21.
20 Sandberg, Barnets beste i lovgivningen 2016
21 FNs barnekomité 2013. Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (artikkel 3, avsnitt 1) avsnitt 18.
22 FNs barnekomité 2013. Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (artikkel 3, avsnitt 1) avsnitt 19.
om hvilke tiltak som finnes, og hvordan de vir-ker.23
I vurderingen av barnets beste inngår en rekke momenter som skal tas i betraktning. FNs barnekomité har i generell kommentar nr. 14 nevnt
– barnets eget syn – barnets identitet
– bevaring av familiemiljø og opprettholdelse av relasjoner
– omsorg, beskyttelse og sikkerhet for barnet – sårbarhetssituasjon
– barnets rett til helse – barnets rett til utdanning
Barnets eget syn er et viktig moment i barnets beste-vurderingen. Etter barnekonvensjonen artik-kel 12 nr. 1 har barn rett til å uttale seg i alle for-hold som vedrører barnet, og barnets synspunkter skal tillegges behørig vekt i samsvar med barnets alder og modenhet. FNs barnekomité understre-ker i generell kommentar nr. 14 at artikkel 3 ikke kan anvendes korrekt uten at kravene i artikkel 12 er oppfylt.24
Barnets identitet må tas i betraktning ved vur-deringen av hva som er til barnets beste. Identite-ten til barnet omfatter egenskaper som kjønn, sek-suell legning, nasjonal opprinnelse, religion og livssyn, kulturell identitet og personlighet.25 Beva-ring av barnets familiemiljø og tilknytning blir også fremholdt som viktig av FNs barnekomité.26
Omsorg, beskyttelse og sikkerhet er viktige momenter i vurderingen av hva som er til barnets beste. Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 2 påleg-ger statene å sørge for den beskyttelse og omsorg for barnet som er nødvendig for barnets trivsel.
Denne plikten skal tas i betraktning ved vurderin-gen av hva som er til barnets beste.27 Begrepene beskyttelse og omsorg må i denne forbindelse leses i vid forstand, under henvisning til formålet om å sikre barnets trivsel og utvikling. Barnas trivsel, i vid forstand, omfatter deres grunnleggende
mate-rielle, fysiske, opplærings- og følelsesmessige behov, samt behov for kjærlighet og trygghet.28 Vurderingen av barnets beste skal også innbefatte en vurdering av barnets sikkerhet, herunder bar-nets rett til beskyttelse mot alle former for fysisk eller psykisk vold, skade eller misbruk, seksuell trakassering, gruppepress, mobbing, nedverdi-gende behandling, samt alle former for utnytting.
Disse forholdene må vurderes på det aktuelle tids-punktet, men fremtidig risiko må også tas i betraktning.29
Barnets sårbarhet skal tas i betraktning ved vurdering av hva som er barnets beste. Noen barn er i en særlig sårbar situasjon. FNs barnekomité nevner som eksempler barn med nedsatt funk-sjonsevne, barn som tilhører en minoritetsgruppe, som er flyktning eller asylsøker, barn som er offer for overgrep, eller som lever på gaten. Det beste for et barn i én bestemt sårbar situasjon vil ikke være det samme som for alle barn i samme sår-bare situasjon. Myndigheter og beslutningstakere må ta hensyn til de ulike typene og gradene av sår-barhet til hvert barn.30
Barnets rett til helse, jf. barnekonvensjonen artikkel 24, og barnets helsetilstand er sentrale i vurderingen av barnets beste. Videre er barnets rett til utdanning viktig.31
Det vil variere hvilke momenter som er rele-vante i ulike saker. Også andre momenter kan være aktuelle, ut fra den konkrete situasjonen.
Når alle momentene er kartlagt og undersøkt, må de holdes opp mot hverandre i en konkret hel-hetsvurdering av hva som alt i alt – på kort og lang sikt – er til barnets beste.32
13.3.4 Avveiningen av barnets beste opp mot andre hensyn
Etter barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 skal bar-nets beste være «et grunnleggende hensyn» ved alle handlinger som berører barn. Ordene «skal være» legger en sterk juridisk forpliktelse på
sta-23 Sandberg, Barnets beste i lovgivningen 2016, s 10.
24 FNs barnekomité 2013. Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (artikkel 3, avsnitt 1) avsnitt 53.
25 FNs barnekomité 2013. Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (artikkel 3, avsnitt 1) avsnitt 55.
26 FNs barnekomité 2013. Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (artikkel 3, avsnitt 1) avsnitt 58 til 27 70.FNs barnekomité 2013. Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (artikkel 3, avsnitt 1) avsnitt 71.
28 Ibid.
29 FNs barnekomité 2013. Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (artikkel 3, avsnitt 1) avsnitt 73 til 30 74.FNs barnekomité 2013. Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (artikkel 3, avsnitt 1) avsnitt 75 til 31 76.FNs barnekomité 2013. Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (artikkel 3, avsnitt 1) avsnitt 77 til 32 79.Sandberg, Barnets beste i lovgivningen 2016, s. 12.
tene og betyr at stater ikke kan utøve skjønn med hensyn til om barns beste skal vurderes og tilleg-ges riktig vekt som et grunnleggende hensyn.
Uttrykket «grunnleggende hensyn» betyr at bar-nets beste ikke kan vurderes på samme nivå som alle andre hensyn.33
Artikkel 3 nr. 1 skal dekke et bredt spekter av situasjoner, og dette er bakgrunnen for at det står at barnets beste skal være «et» og ikke «det»
grunnleggende hensyn. Barnets beste kan komme i konflikt med andre interesser eller ret-tigheter. Mulige konflikter mellom det beste for et barn, individuelt betraktet, en gruppe barn eller barn generelt må løses fra sak til sak. Interessene til alle parter må balanseres nøye og et passende kompromiss må inngås.34 Det samme må gjøres hvis rettighetene til andre personer er i strid med barnets beste. Hvis harmonisering ikke er mulig, må myndigheter og beslutningstakere analysere og veie rettighetene til alle de berørte. Barnets interesser skal ha stor vekt, og ikke bare være ett av flere hensyn.35
Hvis den valgte løsningen ikke er til det beste for barnet, må begrunnelsen for dette vise at bar-nets beste har vært et grunnleggende hensyn til tross for resultatet. Det er ikke tilstrekkelig å si på generelt grunnlag at andre hensyn overstyrer det beste for barnet. Alle hensyn må spesifiseres eksplisitt i forhold til den aktuelle saken. Grunnen til at andre hensyn blir tillagt mer vekt i den aktu-elle saken, må bli forklart. Begrunnelsen må også vise, på en troverdig måte, hvorfor det beste for barnet ikke var viktigere enn andre hensyn.36
I noen situasjoner skal barnets beste være «det overordnede» hensynet, og ikke kunne overstyres av andre hensyn. Denne formuleringen bruker for eksempel barnekonvensjonen artikkel 21 om adop-sjon. Det beste for barnet skal være den bestem-mende faktoren i en beslutning om adopsjon. Også i nasjonal lovgivning kan man gå lenger enn formu-leringen i barnekonvensjonen artikkel 3. I Barne-vernslovutvalgets forslag til § 2 tredje ledd, står det for eksempel at barnets beste skal være «det
avgjø-rende hensyn» ved handlinger og avgjørelser som berører et barn etter barnevernloven.
13.3.5 Merknad fra FNs barnekomité
Da FNs barnekomité behandlet Norges fjerde rap-port til FN om oppfølgingen av barnekonvensjo-nen, anbefalte den at Norge viderefører og styrker arbeidet med at barnets beste, som generelt prin-sipp, blir behørig innarbeidet i alle lovbestemmel-ser og i rettslige og administrative beslutningspro-sesser m.m., som har innvirkning på barn.37 Komiteen skrev:
Komiteen anbefaler parten å videreføre og styrke arbeidet med å sikre at barnets beste som generelt prinsipp blir behørig innarbeidet i alle lovbestemmelser og i rettslige og admi-nistrative beslutningsprosesser, herunder familierelaterte prosesser og prosesser som gjelder alternativ omsorg og innvandring, samt i alle prosjekter, programmer og tjenester som har innvirkning på barn. Komiteen anbefaler også parten å utarbeide retningslinjer for hvor-dan prinsippet skal anvendes i praksis, og lære opp alle som er involvert i prosessen med å finne ut hva som er best for barnet eller barna.
Redd Barna ga i 2014 ut en rapport om hvordan Norge har fulgt opp anbefalingene fra FNs barne-komité til Norges fire rapporter så langt. Som kommentar til denne anbefalingen sier rapporten at prinsippet ennå ikke er innarbeidet i alle lover som gjelder barn, blant annet i helselovgivningen, og at det ikke nødvendigvis i praksis har fått den vekten prinsippet forutsettes å ha etter barnekon-vensjonen.38
Norge leverte sin kombinerte 5. og 6. rapport i oktober 2016. I avsnittet om barnets beste nevner rapporten grunnlovsendringen og sier dessuten følgende:
Prinsippet om barnets beste er lovfestet i blant annet barneloven og barnevernloven, og er også indirekte inntatt i en rekke lover og ivare-tas gjennom ulike ordninger, eksempelvis opp-nevning av sakkyndige i foreldretvister og representanter for enslige mindreårige asylsø-kere.39
33 FNs barnekomité 2013. Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (artikkel 3, avsnitt 1) avsnitt 36 til 37.
34 FNs barnekomité 2013. Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (artikkel 3, avsnitt 1) avsnitt 39 35 Ibid.
36 FNs barnekomité 2013. Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (artikkel 3, avsnitt 1) avsnitt 97.
37 FNs barnekomité 2010. UN doc. CRC/C/NOR/CO/4 (2010) avsnitt 23.
38 Redd Barna 2014, s. 39.
39 Norges 5. og 6. rapport til FNs barnekomite 2016, s. 17.