Del III Utvidet analyse – drøfting av
14.3 Statlig tilsyn
14.3.1 Statlig tilsyn er lovlighetskontroll Statlig tilsyn er ett av flere virkemidler for å følge opp intensjonene i lovverket på ulike områder. Et utvalg oppnevnt av Kommunal- og regionaldepar-tementet definerte i 2004 statlig tilsyn med kom-munene som en kontrollmekanisme, altså en undersøkelse av om kommunenes virksomhet føl-ger kravene i lover og forskrifter.8 Tilsynet har da i utgangspunktet de samme begrensninger som
4 Lov 17. juli nr. 100 om barneverntjenester (barnevernlo-ven)
5 Felles brev til alle partiene på stortinget om nødvendige til-tak for å ivareta enslige mindreårige 5. oktober 2015.
6 Vedtak 528 15. mars 2016.
7 Vedtak 921 16. juni 2016.
8 NOU 2004: 17 Statlig tilsyn med kommunesektoren, kapit-tel 2.1.
domstolene når det gjelder å overprøve kommu-nens frie skjønn. Veiledning ble ikke definert som en del av tilsynet. Dette utvalgets arbeid ble lagt til grunn for utviklingen av bestemmelsene i kom-muneloven kapittel 10a9 om det statlige tilsynet med kommunene.10
Dette var i tråd med det som har vært rådende oppfatning av statlig tilsyn, jf. St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlig tilsyn kapittel 3. Denne stortingsmeldingen fremhever likevel at det ut fra hensiktsmessighetshensyn ikke er noe til hinder for at et tilsynsorgan også kan ha andre oppgaver som tilhører statens myndighetsutøvelse, for eksempel behandling av klager over forvaltnings-vedtak, eller veiledning og rådgivning.
14.3.2 Formålet med tilsyn
Et viktig mål med tilsyn på velferdsområdene er å ivareta rettsikkerheten til innbyggerne.11 Tilsynet skal bidra til å sikre at borgerne får de tjenestene de har krav på, at disse er tilstrekkelige i omfang og at innholdet er forsvarlig. Overfor grupper av borgere med behov for et særlig rettsikkerhets-vern og på områder der konsekvensene av rettig-hetstap blir særlig inngripende, kan tilsyn være et hensiktsmessig styringsvirkemiddel for å sikre at de lovbestemte rettighetene til borgerne blir opp-fylt.12
Dette er ikke minst et formål som vil være fremtredende ved tjenester og tiltak der barn og unge er involvert. Mange foreldre som for eksem-pel barneverntjenesten arbeider med, er i så sår-bare livssituasjoner at de ikke helt og fullt vil være i stand til å fremme egne interesser på en tilfreds-stillende og adekvat måte. Også voksne må kunne forvente at ikke minst instanser som barnevern-tjenesten som forvalter offentlig myndighet, hol-der et svært høyt nivå når det gjelhol-der rettssikker-het og kvalitet på sine tjenester og tiltak. Kontroll av offentlig myndighetsutøvelse er midt i kjernen for statlig tilsynsvirksomhet.
Et annet mål er å skape tillit til at kommunen og andre leverer tjenester som er i tråd med kra-vene i lover og forskrifter.13 Dette tillitsaspektet
gjør seg ikke bare gjeldende overfor de som mot-tar tjenester fra kommunen. Også den øvrige befolkningen må kunne forvente at kommunens tjenester er i samsvar med de kravene som er stilt av folkevalgte organer. Dette tillitsaspektet hand-ler ikke minst om at kommunen bruker sine res-surser i samsvar med demokratiske beslutninger.
Her er det selvsagt ikke bare statlig tilsyn som har kontrolloppgaver. Kommunens egne kontrollord-ninger og kommunens revisjon har et oppføl-gingsansvar.14
Tilsyn skal videre medvirke til læring og kvali-tetsforbedring i tjenesteproduksjonen.15 Hvordan dette skal skje, og hvilket kunnskapsgrunnlag dette skal bygge på, er ennå ganske sparsomt beskrevet og utviklet.
14.3.3 Når bør lovgiver velge tilsyn som virkemiddel?
Det er lagt til grunn av Stortinget at innføring av hjemler for statlig tilsyn med kommunene skal bygge på en risiko- og sårbarhetsanalyse, og at valg av tilsyn som virkemiddel skal kunne forsva-res gjennom en kost- og nytteanalyse.16
Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gitt uttrykk for at statlig tilsyn med kommune-sektoren bør benyttes på de områdene der særlig hensynet til den enkelte borgers rettsikkerhet ikke i tilstrekkelig grad blir sikret gjennom andre kontroll- og påvirkningsmåter.17
14.3.4 Tilsyn som påvirkningsvirkemiddel I drøftingen av tilsyn som virkemiddel for forbed-ringer, er det også et poeng å ta stilling til om myndighetsutøvelse i form av tilsyn bør benyttes når staten ønsker å påvirke kommunene eller andre aktører til å utvikle sine tjenester eller andre tilbud utover det nivået som følger av lov-givningens minstekrav. Dette er ikke minst en utfordring når tjenesteytingen skal vurderes i lys av lovkrav gitt i form av rettslige standarder.18 Et typisk eksempel på en slik bestemmelse er kravet
9 Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkes-kommuner (kommuneloven)
10 Ot.prp. nr. 97 (2005–2006) Om lov om endringar i lov 25.
september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren) og rundskriv H-03/07 av 26. februar 2007 fra Kommunal- og regionalde-partementet.
11 Se for eksempel Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunerefor-men – nye oppgaver til større kommuner, s. 72.
12 Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye opp-gaver til større kommuner.
13 Se for eksempel Prop. 1 S (2015–2016) Helse- og omsorgs-departementet, s. 65.
14 Jf. kommuneloven § 23 (administrasjonssjefens kontroll),
§ 76 (kommunestyrets tilsynsansvar), § 77 (kontrollutval-gets oppgaver) og §§ 78 og 79 (revisjonens virksomhet).
15 Se for eksempel Prop. 1 S (2015–2016) Helse- og omsorgs-departementet, s. 65.
16 Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye opp-gaver til større kommuner, kapittel 7.3.
17 Ibid.
18 Se for eksempel Haugland 2015 s. 184–201.
om at virksomheten skal drives forsvarlig, som finnes i mange lover knyttet til ytelse av velferds-tjenester, for eksempel barnevernloven § 1-4.
14.3.5 Tilsyn sammen med andre forvaltningsoppgaver
I mange tilfeller er også tilsynsorganet klagein-stans for forvaltningsvedtak som kommunen fat-ter i første instans. Dette gjelder blant annet en rekke saker innenfor helse- og omsorgstjenesten.
Klagebehandlingen er i utgangspunktet ikke en tilsynsoppgave. Den er rettslig sett en del av tje-nesteproduksjonen. Dette medfører blant annet at klageorganet også har mulighet til å overprøve kommunens frie skjønn, dersom denne mulighe-ten ikke er avgrenset gjennom bestemmelser i loven.
Noen statsetater, som for eksempel Petrole-umstilsynet, har i sin praktiske tilsynsvirksomhet ikke trukket et så markert skille mellom veiled-ning og kontroll som betraktveiled-ningene ovenfor taler for. På nettsidene sine gir Petroleumstilsynet uttrykk for dette om sin tilsynsvirksomhet og for-målet med denne:
Tilsyn omfattar mykje meir enn revisjonar offs-hore og på landanlegg. Tilsyn er heilskapen i kontakten mellom oss og tilsynsobjekta, og omfattar alle aktivitetar som gir oss det nødven-dige grunnlaget for å vurdera om selskapa tek ansvar for å driva forsvarleg. Tilsynsansvaret omfattar heile livssyklusen i petroleumsverk-semda, frå leiteboring, utbygging og drift fram til nedstenging og fjerning.
Den mest synlege delen av tilsynet vårt er når vi dreg ut på innretningane i havet, på lan-danlegga eller på byggeplassane for å få stad-festa at selskapa etterlever regelverket.
Men tilsyn er også:
– møte med selskapa
– datainnsamling om ulykker og hendingar – handsaming av selskapa sine
utbyggings-planar
– søknader om samtykke til ulike aktivitetar – gransking av ulykker.
[..]
Den største delen av den praktiske tilsyns-verksemda handlar om dialog mellom oss og næringa – det å spørje etter planar, analyser, dokumentasjon og informasjon.
Fylkesmannen, som er statens lokale og regionale tilsynsfører med barnevern-, helse- og
sosialtje-nestene, har i sitt oppdrag både kontroll-, klage-behandlings- og veiledningsoppgaver.19
Kontroll- og klagebehandlingsoppgavene er oftest tillagt fylkesmannen gjennom konkrete til-syns- og klagebestemmelser i ulike lover, som for eksempel barnevernloven §§ 2-3 b og 6-5.
Veiledningsoppgavene er i alminnelighet hjemlet i fylkesmannsinstruksen § 7, som har føl-gende ordlyd:
Fylkesmannen skal – etter oppdrag fra Regje-ringen, sentraladministrasjonen eller etter eget initiativ – gi veiledning til kommunene og fyl-keskommunen.
Fylkesmannen skal medvirke til at den øvrige statsforvaltning i fylket gir kommunene og fylkeskommunen nødvendig veiledning og bistand med de samfunnsoppgaver de er pålagt.
Fylkesmannen skal formidle informasjon til kommunale, fylkeskommunale og statlige organer om forhold som antas å berøre deres virksomhet.20
Selv om statlig tilsyn i utgangspunktet er lovlig-hetskontroll, er det dermed verken ut fra institu-sjonelle eller juridiske betraktninger noe som hin-drer fylkesmannen i å se sine kontroll-, klage-behandlings- og veiledningsoppgaver i sammen-heng ut fra hensiktsmessighets- og formåls-betraktninger.
De senere årene har fylkesmannen ved sine til-syn med kommunale tjenester i økende grad lagt vekt på samspillet og dialogen med kommunene i forkant og etterkant av selve kontrollaktiviteten.
Med tanke på læringseffektene av tilsyn fremstår dette som fornuftig.
14.3.6 Ulike former for tilsyn
Det har gjennom de senere tiårene vært vanlig å skille mellom hendelsesbaserte og planlagte til-syn. Dette er ikke et skille som alltid fremstår som prinsipielt entydig eller med skarpe avgrensnin-ger, men for mange praktiske og pedagogiske for-mål kan det ofte være hensiktsmessig.
Det er viktig å være klar over at både det hen-delsesbaserte og det planlagte tilsynet kan utføres med ulike metoder. Én og samme metode kan dermed benyttes både i planlagt og hendelsesba-sert tilsyn. Det er for eksempel ikke slik at alt som
19 Tjerbo, Indset & Hansen 2011
20 Instruks for fylkesmenn. Gitt ved kgl. res. 7. august 1981, endret ved kgl. res. 10. november 1988 og 6. juli 1999.
bærer preg av systemrevisjon tilhører det plan-lagte tilsynet. Og det er slett ikke slik at det hen-delsesbaserte tilsynet ikke er planlagt. Tilsyn av begge former vil som oftest være varslet, men andre ganger er de uanmeldte.
Hendelsesbaserte tilsyn er tilsyn som blir satt i gang på bakgrunn av en spesifikk hendelse, en reaksjon på en bekymringsmelding, oppslag i media, klager eller saker som på andre måter blir kjent for tilsynsmyndigheten. Statens helsetilsyn har egne veiledere for hendelsesbasert tilsyn på de ulike tilsynsområdene.21
Planlagte tilsyn kan være sentralt initierte eller egeninitierte. Det bygger ofte på risikovurderin-ger eller på lovbestemte krav om periodisk gjen-nomføring av tilsyn. Ved egeninitierte tilsyn er det fylkesmannen selv som tar initiativ til, planlegger og gjennomfører tilsyn på bakgrunn av sine egne risikovurderinger.22 En utfordring med planlagte tilsyn er at de krever både tilstrekkelig metode-kunnskap og relevant fagkompetanse for å bli gode. Det vil da kunne være et spørsmål om at til-synsorganet må ha en viss størrelse for å kunne gjennomføre tilsynene på en måte som både gir gyldige funn, og for å ha tilstrekkelig styrke og kompetanse til å følge opp funnene i etterkant.
Ved sentralt initierte tilsyn er det Statens helse-tilsyn som tar initiativ til og samordner planleggin-gen av tilsynet.23 Tilsynet gjennomføres oftest av fylkesmennene som da utøver tilsyn om samme tema i en gitt periode, for eksempel et år, over hele landet. Kun en andel av kommunene i det enkelte fylket blir valgt ut som tilsynsobjekt. Det utarbeides gjerne egne veiledere for hvordan synet skal utføres. Disse gjøres oftest offentlig til-gjengelig slik at de kan benyttes av andre, for eksempel virksomhetene selv eller kommunerevi-sjonene, som grunnlag for senere kontroller innenfor samme tematiske områder.
Etter at tilsynene er gjennomført, utarbeider Statens helsetilsyn en rapport som oppsummerer de viktigste funnene og drøfter konsekvenser og eventuell oppfølging etter tilsynet. Hvert år gir Statens helsetilsyn ut en tilsynsmelding som
opp-summerer sentrale erfaringer fra tilsynsvirksom-heten fra det foregående året. Denne meldingen blir distribuert bredt til ledelsen i de virksomhe-tene som er ansvarlig for tjenester som Statens helsetilsyn fører tilsyn med.