Del III Utvidet analyse – drøfting av
12.4 Forholdet til Grunnloven og
Regjeringen skal som nevnt ovenfor få utarbeidet en tverrsektoriell veileder som skal bidra til en fel-les forståelse av regelverket om taushetsplikt og informasjonsutveksling i forvaltningen og i tjenes-teapparatet.
12.3 Utvalgets vurdering av behovet for
ende samfunnsinteresser som taler for at det i en konkret situasjon settes i verk et inngrep. De hen-synene som taler for et inngrep, og den belastnin-gen som borgeren vil bli påført gjennom et inn-grep, må veies mot hverandre, og vilkåret er at det må være et rimelig forhold mellom argumentene til støtte for tiltaket og den byrden individet vil påføres.15
Å innføre en opplysningsplikt og opplysnings-rett på nye områder vil innebære et inngrep i ret-ten til privat- og familieliv. Det må da skje ut fra en vurdering av at det er et nødvendig inngrep for å oppnå et legitimt mål. Formålet med å utvide opp-lysningsplikten og å innføre en ny opplysningsrett er å gi barneverntjenesten nødvendig informasjon for å kunne beskytte barn mot ulike former for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Der-som barneverntjenesten ikke mottar informasjon, kan dette medføre alvorlige konsekvenser for det enkelte barnet. Den samfunnsmessige betydnin-gen av at barneverntjenesten får informasjon, må derfor tillegges stor vekt. Etter en samlet helhets-vurdering legger utvalget til grunn at forslagene om å utvide opplysningsretten og opplysningsplik-ten til barneverntjenesopplysningsplik-ten er «nødvendig i et demokratisk samfunn», og ikke vil være i strid med verken Grunnloven, EMK artikkel 8 eller andre internasjonale forpliktelser.
12.5 Opplysningsrett til barneverntjenesten
12.5.1 Om begrepene taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett Taushetsplikt er en plikt til å hindre at visse opp-lysninger blir kjent for uvedkommende. Taushets-plikt innebærer dermed et forbud mot å viderefor-midle slike opplysninger til andre instanser og tje-nester. Det er to hovedformer taushetsplikt; for-valtningsmessig taushetsplikt og profesjonsbe-stemt taushetsplikt. Den forvaltningsmessige taushetsplikten er en generell taushetsplikt som gjelder for alle som arbeider for offentlige forvalt-ningsorganer, og den følger av forvaltningsloven
§ 13 flg. Den profesjonsbestemte taushetsplikten er en spesiell taushetsplikt for visse yrkesutøvere, for eksempel helsepersonell. Den profesjonsbe-stemte taushetsplikten følger av bestemmelser i særlovene, for eksempel av helsepersonelloven
§ 21 flg.
Opplysningsplikt er en lovfestet plikt til å gi opplysninger, herunder opplysninger som er
underlagt lovbestemt taushetsplikt. Den som sit-ter med opplysningene, kan ikke velge om opplys-ningene skal formidles videre eller ikke. Opplys-ningsplikt setter dermed den lovbestemte taus-hetsplikten til side.
Med opplysningsrett menes det i det følgende at den som sitter med opplysninger, kan velge mellom å gi opplysninger videre eller å la det være. Den som sitter med opplysningene, har der-med adgang til, men ikke en plikt til å viderefor-midle opplysninger. Formidling av opplysninger innenfor rammene av opplysningsretten er der-med ikke brudd på taushetsplikten.
12.5.2 Ulike tjenesters opplysningsplikt til barneverntjenesten etter gjeldende rett
Alle offentlige myndigheter har plikt til av eget til-tak å gi opplysninger til barneverntjenesten når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller utsatt for andre former for alvorlig omsorgssvikt, når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker, eller når det er grunn til å tro at det er fare for utnyttelse av et barn til men-neskehandel, jf. barnevernloven § 6-4. Plikten er hjemlet både i barnevernloven og i en rekke andre lover som gjelder for den enkelte tjeneste.
Den gjelder også for en rekke andre yrkesutøvere uavhengig av om de jobber i det private eller i det offentlige. Plikten er et selvstendig og individuelt ansvar og kan kun oppfylles ved melding til den kommunale barneverntjenesten.
I arbeidet med en undersøkelsessak vil barne-verntjenesten ofte ha behov for å hente inn opplys-ninger fra ansatte ved andre instanser og tjenester som kjenner barnet og familien. Opplysningsplik-ten gjelder også ved pålegg fra barneverntje-nesten eller andre barnevernmyndigheter, jf. bar-nevernloven § 6-4 annet ledd.
Opplysningsplikten er forbeholdt tilfellene der det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet, eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, der et barn har vist vedva-rende alvorlige atferdsvansker, eller når det er grunn til å tro at det er fare for utnyttelse av et barn til menneskehandel. Det er altså en viss ter-skel for at opplysningsplikten skal inntre. Er man utenfor disse tilfellene, vil man ikke ha plikt til å melde til barneverntjenesten. En lege mener for eksempel at det ikke er grunn til å tro at et barn er utsatt for alvorlig omsorgssvikt, men mener like-vel at barnet kunne ha behov for hjelpetiltak.
Legen vil da som utgangspunkt ha taushetsplikt,
15 Bertelsen 2011, s. 275.
med mindre det foreligger andre hjemler for unn-tak fra taushetsplikten, for eksempel samtykke.
12.5.3 Forslag til endringer i reglene om opplysningsplikt til barnevern-tjenesten
BLD sendte 6. oktober 2016 ut et forslag på høring om endringer i reglene om opplysningsplikt til barneverntjenesten, både i barnevernloven § 6-4 og i tilsvarende bestemmelser om opplysnings-plikt til barneverntjenesten i andre lover.16
Hovedformålet med forslagene er å klargjøre og forenkle bestemmelsene om opplysningsplikt, slik at de skal bli lettere å anvende for dem som er omfattet av plikten. Departementet foreslår blant annet et tydeligere skille mellom opplysningsplikt av eget tiltak og opplysningsplikt ved pålegg.
Når det gjelder opplysningsplikt av eget tiltak, foreslår departementet blant annet å ta ut dagens henvisninger til ulike tiltaksbestemmelser i barne-vernloven. Departementet foreslår samtidig å uforme bestemmelsene slik at de inneholder mer informasjon om hvilke situasjoner som utløser plikten til å melde fra til barneverntjenesten.
Departementet foreslår også å presisere i barne-vernloven at opplysningsplikten er et ansvar som påligger den enkelte.
Når det gjelder terskelen for at opplysnings-plikten skal inntre, skriver departementet at plik-ten til å melde fra, fremdeles skal være forbeholdt de mer alvorlige tilfellene. Departementet skriver:
En endring av vilkårene slik at opplysningsplik-ten også omfatter mindre alvorlige situasjoner, ville etter departementets oppfatning kunne ha til den utilsiktede virkningen at foreldre i min-dre grad vil søke hjelp og bistand hos anmin-dre deler av hjelpeapparatet fordi de ikke ønsker at barneverntjenesten skal bli involvert. Departe-mentet ser at det i visse tilfeller isolert sett kunne vært en fordel om barneverntjenesten fikk tilgang til ellers taushetsbelagte opplysnin-ger på et tidliopplysnin-gere tidspunkt og ut fra en lavere grad av bekymring enn det dagens bestemmel-ser om opplysningsplikt åpner for. Samtidig ville en slik utvidelse etter departementets opp-fatning være å gå for langt på bekostning av befolkningens tillit både til barneverntjenesten og til andre deler av hjelpeapparatet. Det er
vik-tig at både foreldre, og andre som har kontakt med barnet, inntil et visst punkt eller alvorlig-hetsgrad, kan være åpne om problemer som involverer deres barn overfor myndighetene uten at disse opplysningene gis til barnevern-tjenesten uten at foreldrene ønsker dette selv.
Når det gjelder opplysningsplikt ved pålegg, fore-slår departementet at adgangen til å gi pålegg skal knyttes til de tiltaksbestemmelsene i barnevernlo-ven som skal gi grunnlag for å hente inn opplys-ninger ved pålegg. Departementet foreslår også en presisering av at domstolen, på lik linje med fyl-kesnemnda og andre barnevernmyndigheter, skal kunne gi pålegg om innhenting av opplysninger i sin behandling av barnevernssaker.
12.5.4 Ulike tjenesters opplysningsrett til barneverntjenesten etter gjeldende rett
Der offentlige myndigheter ikke har en opplys-ningsplikt til barneverntjenesten, kan de i noen til-feller likevel ha en opplysningsrett. Hvilken adgang ulike tjenester har til å formidle person-opplysninger til barneverntjenesten, beror på regelverket som gjelder for de ulike tjenestene.
Politiet kan utlevere opplysninger til andre offentlige organer i deres interesse, dersom dette er nødvendig for å fremme mottakerorganets opp-gaver etter lov eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte, herunder til barne-vernmyndighetene i forbindelse med barnevern-tjenestens ivaretakelse av sine oppgaver etter bar-nevernloven, jf. politiregisterloven § 3017 og politi-registerforskriften § 9-1 første ledd nr. 718.
For de forvaltningsorganer som kun har taus-hetsplikt etter forvaltningsloven19, slik som bar-nehage og skole, vil forvaltningslovens regler være avgjørende. Hva skole og barnehage har rett til å dele med barneverntjenesten uten samtykke, beror dermed på en tolkning av reglene i forvalt-ningsloven, herunder forvaltningsloven § 13 b nr.
5. Bestemmelsen hjemler en rett til å gi andre valtningsorganer opplysninger om en persons for-bindelse med organet og om avgjørelser som er truffet og ellers slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets
opp-16 Dette omfatter barnehageloven § 22, opplæringsloven § 15-3, friskoleloven § 7-4, sosialtjenesteloven § 45, helseperso-nelloven § 33, familievernkontorloven § 10 og krisesenter-loven § 6.
17 Lov 28. mai 2010 nr. 16 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven)
18 Forskrift 20. september 2013 nr. 1097 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregis-terforskriften)
19 Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltnings-saker (forvaltningsloven)
gaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunn-lag.
For andre tjenester, slik som helsetjenester og sosialtjeneste, gjelder en strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven. Deres opplysningsrett til barneverntjenesten er derfor enda mer begrenset. Etter sosialtjenesteloven kan opplysninger til andre forvaltningsorganer, jf. for-valtningsloven § 13 b nr. 5 og 6, bare gis når dette er nødvendig for å fremme kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningens oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse, jf. sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd.20
Helsepersonell har en streng taushetsplikt, jf.
helsepersonelloven kapittel 5. Kapittelet omhand-ler taushetsplikt og opplysningsrett. Helseperso-nell har en opplysningsrett når tungtveiende pri-vate eller offentlige interesser gjør det rettmessig å gi opplysningene videre, jf. helsepersonelloven
§ 23 nr. 4. Uttrykket «tungtveiende private eller offentlige interesser» tilsier at det skal mye til før taushetsplikten kan settes til side på dette grunn-laget. Hensynene og interessene som taler for å sette taushetsplikten til side, må veie vesentlig tyngre enn hensynene som taler for å bevare taus-het. Unntaket omfatter i hovedsak truende farer eller situasjoner der det er fare for en skadevol-dende handling, og gjelder i utgangspunktet ved fare for menneskers liv og helse.21 De vurderin-gene helsepersonell må foreta vil langt på vei være sammenfallende med vurderinger som fore-tas i nødretts- og nødvergesituasjoner. Dersom helsepersonellet etter en konkret vurdering av den aktuelle situasjonen finner at bestemmelsens vilkår er oppfylt, får helsepersonellet en rett til å videreformidle taushetsbelagte opplysninger, selv om pasienten/brukeren ikke samtykker. Bestem-melsen antas å ha liten selvstendig betydning som grunnlag for å gi informasjon til barneverntje-nesten, på grunn av opplysningsplikten til barne-verntjenesten i helsepersonelloven § 33.22 Helse-personells opplysningsrett til barneverntjenesten er dermed svært begrenset utover de tilfellene der terskelen for plikten til å melde er oppnådd.
12.5.5 Utvalgets vurdering
Barnevoldsutvalget mener det er positivt at det arbeides med forenklinger i regelverket om opp-lysningsplikt til barneverntjenesten. Reglene om opplysningsplikt bør være formulert slik at de er lette å lese og forstå.
Utvalget flertall, utvalgsleder Olsen, nestleder Nordanger, medlemmene Braut, Heltne, Luther, Myhre, Rognum og Myrvold Wikstrøm, mener det bør utredes å innføre en ny opplysningsrett til barneverntjenesten for de tjenestene som i dag har en opplysningsplikt etter barnevernloven § 6-4.
Muligheten til å melde fra til barneverntjenesten for de som er bundet av en lovbestemt taushets-plikt, er som omtalt ovenfor, begrenset til de mer alvorlige tilfellene. Disse medlemmene mener det er fornuftig at terskelen for opplysningsplikten for-blir omtrent på dagens nivå, slik det er foreslått både av BLD i høringsbrev 6. oktober 2016 og av Barnevernslovsutvalget i NOU 2016: 16. Barne-vernslovsutvalget har ikke foreslått å senke terske-len vesentlig, men har foreslått å senke tersketerske-len noe for opplysningsplikt når det gjelder saker der barn og unge utsetter egen helse og utvikling for fare.23 Å senke terskelen for opplysningsplikten ytterligere vil føre til en ganske dramatisk utvidelse av opplysningsplikten, noe disse medlemmene ikke mener vil være hensiktsmessig.
Utvalgets flertall mener imidlertid at det bør utredes om man skal supplere opplysningsplikten med en rett til å melde til barneverntjenesten ved mindre alvorlige forhold. Retten til å melde bør inntre når man har grunn til å tro at det foreligger forhold som kan føre til tiltak etter barnevernlo-ven. Man kan argumentere for at melding til bar-neverntjenesten i slike tilfeller helst bør skje etter å ha hentet inn samtykke fra den som har omsor-gen. Men flertallet mener man burde kunne melde også uten samtykke. Det kan for eksempel være tilfeller der et barn har behov for hjelpetil-tak, men hvor barnets omsorgsperson ikke ønsker hjelp fra barneverntjenesten eller andre tjenester. Hvorvidt en tjenesteperson vil benytte seg av muligheten til å melde, og om vedkom-mende vil hente inn samtykke først, vil da kunne være opp til den enkelte å vurdere ut fra situasjo-nen.
Det er viktig at nye tiltak ikke gjør at omsorgs-personer holder sine barn borte fra helsetjenester eller andre tjenester i frykt for at det skal sendes en melding til barneverntjenesten. Det er videre
20 Lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) 21 Prop. 71 L (2016–2017) Endringer i helselovgivningen
(overføring av det offentlige tannhelsetjenesteansvaret, lov-festing av kompetansekrav m.m.), s 51.
22 Helsedirektoratets rundskriv nr. 21/2015 «Samarbeid mel-lom barneverntjenester og psykiske helsetjenester til bar-nets beste», s. 15.
23 NOU 2016: 16 Ny barnevernslov – Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse, kapittel 10.5.2.1
viktig at omsorgspersoner ikke holder tilbake informasjon eller lar være å ta opp og drøfte pro-blemstillinger angående seg selv eller sine barn med tjenesteapparatet. En melding til barnevern-tjenesten om et behov for hjelpetiltak vil antakelig oppleves som mindre belastende enn en melding som er utløst av opplysningsplikten fordi man fin-ner grunn til å tro at barnet blir mishandlet eller utsatt for andre former for alvorlig omsorgssvikt.
Etter flertallets vurdering er det derfor liten grunn til å tro at forslaget vil svekke tilliten til tje-nesteapparatet eller føre til at barn holdes borte fra tjenesteapparatet. Den som melder, bør kunne dokumentere hvilke vurderinger vedkommende har gjort i forkant av meldingen, om hvorfor man melder. Dette vil gi grunnlag for tilsynsmyndig-hetene slik at de kan vurdere forsvarligheten i tje-nesten.
Gjennom utvalgets arbeid har utvalget fått inn-spill fra flere hold om at tjenestene er redde for å bryte taushetsplikten sin, og at dette gjør at mange ikke melder til barneverntjenesten. Dette gjelder spesielt ansatte i helsesektoren. Dette kan henge sammen med et regelverk som lenge har vært unødvendig komplisert og vanskelig å forstå.
Men det kan også ha bakgrunn i at det faktisk kan være vanskelig å vurdere om vilkårene for opplys-ningsplikten er oppfylt. Er det grunn til å tro at et barn er utsatt for mishandling eller annen alvorlig omsorgssvikt? Eller skyldes den bekymringen for eksempel en barnehageansatt kjenner på når det gjelder et konkret barn, andre ting, for eksempel at barnet er litt sent utviklet, eller at det har sam-menheng med en sykdom eller en diagnose bar-net har? Å tolke et barns symptomuttrykk kan være svært krevende. En utvidet opplysningsrett vil etter flertallet i utvalget sitt syn i noen grad kunne avhjelpe den tvilen ansatte i ulike sektorer kjenner på når det gjelder hvorvidt de har en plikt og dermed også en rett til å melde til barnevern-tjenesten. Det vil kunne styre tjenestene bort fra en tankegang der man i en for høy grad preges og pasifiseres av en frykt for å bryte taushetsplikten.
Forslaget vil kunne medføre et økt antall mel-dinger til barneverntjenesten og dermed føre til et økt ressursbehov. Samtidig vil forslaget forebygge vold og overgrep mot barn, og dermed kunne spare samfunnet for fremtidige kostnader. Økono-miske og administrative konsekvenser av forsla-get må utredes videre.
Dissens
Utvalgsmedlem Dinardi har kommet med føl-gende dissens:
«Jeg er ikke enig i forslaget om at det bør utre-des å utvide retten til å sende bekymringsmel-ding til barneverntjenesten også ved mindre alvorlige forhold, som når det er grunn til å tro at det foreligger forhold som kan føre til tiltak etter barnevernloven.
Som begrunnelse for dette forslaget vises det blant annet til hva saksgjennomgangen har illustrert. Når en offentlig tjeneste har opplys-ninger om forhold som klart kan gi grunn til å tro at barnet kan bli utsatt for alvorlig omsorgs-svikt, for eksempel en forelder med alvorlige psykiske belastninger eller med et ruspro-blem, utløses adgang til å melde fra til barne-verntjenesten.
Min forståelse av saksgjennomgangen er at risikoen barn er blitt utsatt for i flere av sakene har vært av en slik karakter at den enkelte offentlige tjenesten allerede har hatt en adgang til å sende bekymringsmelding, eller til å gi opplysninger til barneverntjenesten, men hvor dette ikke ble gjort.
Det sentrale problemet her er altså ikke hvorvidt adgangen til å sende bekymringsmel-ding er for snever, men at enkelte eller flere som arbeider innen offentlige tjenester har en feil eller mangelfull forståelse av gjeldende bestemmelser, eller av andre grunner unnlater å melde fra i strid med gjeldende rett.
En lovendring med sikte på å utvide opplys-ningsretten til barneverntjenesten – også om mindre alvorlige forhold – vil neppe avhjelpe dette problemet. Det ville snarere skape større usikkerhet i offentlige tjenester om hva de kan melde uten å foreta uforholdsmessige inngrep i personvern og taushetsplikt.
Det vises til at å sende en bekymringsmel-ding vedrørende et behov for hjelpetiltak anta-gelig vil kunne oppleves mindre belastende enn om meldingen er begrunnet i mistanke om mishandling eller alvorlig omsorgssvikt. Dette stiller jeg meg svært usikker til om det er grunn til å anta. Frykten for at det sendes en bekymringsmelding vil kunne gjøre seg gjel-dende uansett hva grunnlaget for bekymrings-meldingen er.
En utvidelse av adgangen til å sende bekymringsmelding vil kunne føre til at flere vil skjule et behov for hjelp, at familier unndrar seg hjelp, og at barn dermed risikerer situasjo-ner der de utsettes for belastninger og vold uten å få hjelp. Jeg tror ikke at forslaget vil kunne føre til en reell forebyggingseffekt mot vold og overgrep, snarere omvendt.
Departementet har foreslått at terskelen for meldeplikt fortsatt skal være forbeholdt de mer alvorlige tilfellene.24 Dette er begrunnet i at å senke terskelen vil gi utilsiktede virkninger: At foreldre i mindre grad vil søke hjelp og bistand fordi de ikke ønsker at barneverntjenesten skal bli involvert, og at det vil kunne gå på bekost-ning av befolkbekost-ningens tillit til offentlige tjenes-ter. Jeg er enig i dette, og frykter i tillegg at den foreslåtte endringen kan gi en angivereffekt – som igjen kan slå negativt ut for nettopp barna det gjelder.
Det som best kan bidra til at offentlige instanser sender bekymringsmelding når det er behov for det er:
– Tydeliggjøring og forenkling av dagens regelverk
– Styrking av ledere innen offentlige tjenes-ter som har ansvaret for å sikre og løpende evaluere at det finner sted en riktig lovan-vendelse i det daglige arbeidet
– Langt bedre informasjon til foreldre om risi-kofaktorer som kan sette barns omsorgs i fare, og hvordan det er mulig å få hjelp fra det offentlige»