I 2010 ble det reist prinsipielle innvendinger mot arbeidsmiljølovens § 10-12 (4) som omhandler den mest omfattende unntaksordning når det gjelder avvik fra lovens bestemmelser. Det foregår to parallelle prosesser der ord-ningen blir berørt, den ene i Stortinget, den andre i regjeringen. I Stortinget behandler Arbeids- og sosialkomiteen et privat lovforslag fra fem represen-tanter fra partiet Høyre. Lovforslaget gikk ut på at ”Stortinget ber
51 Diskutert i ”Avtalt tid? Lokale arbeidstidsordninger og avtaler” (Olberg 2005).
52 Vikarpooler kan være nødvendige og ønskelige for at ansatte med små stillingsbrøker kan få større stillinger, og for at kommunene får dekket vaktene. Her inngår også flere problemstillinger. Noen ansatte kan for eksempel mene at disse ordningene går utover arbeidsmiljø og faglighet når de må jobbe på flere arbeidssteder og sammen med en rekke arbeidstakere som de faglig ikke jobber sammen med vanligvis. I hvilken grad dette i noen tilfeller kan føre til at enkelte arbeidstakere heller vil ta småvakter som før, er ikke kjent.
53 Diskutert i ”De utvidete arbeidstidene. Om regulering av innarbeidingsordninger, lang-turnus og langvakter” (Olberg 2010).
en legge frem forslag om endringer av arbeidsmiljøloven, hvor all endring av arbeidstiden utover ti timer skal godkjennes av Arbeidstilsynet etter for-melle drøftinger mellom arbeidsgiver og fagforeningene lokalt.”54
Fra regjeringens side ble det forberedt en stortingsmelding om arbeids-miljøloven i løpet av våren 2011. Arbeidet med denne meldingen berører flere sider ved loven, blant annet unntaksparagrafen 10-12 (4).55 I begge tilfeller kom det innspill fra organisasjonene. Arbeidsdepartementet satte også i gang et eget forskningsprosjekt om hvordan fagforeninger med inn-stillingsrett håndterte søknader om godkjenning av unntak fra arbeidstids-bestemmelsene.56
Arbeidsmiljølovens unntaksbestemmelse § 10-12 (4) – historikk og aktualitet
Diskusjonene om arbeidsmiljølovens § 10-12 (4) gjør det interessant å stille spørsmål om bakgrunnen – og historikken – når det gjelder denne paragra-fen. Var det for eksempel strid om den i forbindelse med Arbeidslivslovut-valgets innstilling om ny arbeidsmiljølov i 2004? For det andre, hva er bak-grunnen for denne delen av lovens unntaksbestemmelser? For det tredje reises spørsmål om partenes posisjoner når det gjelder vurderingen av § 10-12 (4) i 2010.
Arbeidslivslovutvalget
Svaret på det første spørsmålet er at innstillingen fra Arbeidslivslovutvalget i 2004 (NOU 2004: 5) nok førte til mye strid om regulering av arbeidstid, men ikke om ordningen med store fagforeningers rett til å godkjenne avvik på arbeidstidsområdet. Det gjaldt selv om flertallet i utvalget ellers gikk inn for å begrense tillitsvalgtes innflytelse på flere områder når det gjaldt ar-beidstid. Et eksempel gjaldt tillitsvalgtes rett til innsyn i omfanget av ansat-tes overtidsarbeid.
Samtidig skulle endringer i nasjonal lovgivning om arbeidstid tilpasses arbeidstidsdirektivet til EU (EF-direktiv 2003/88/EF), som gjennom EØS-avtalen også gjaldt for Norge. Arbeidstidsdirektivet gir medlemslandene
54 Stortinget, Dokument 8: 124 S (2009-2010)
55 I 2009 ble det gjort mindre endringer i denne paragrafen. Disse gjaldt samtykke etter 6.
og 7. ledd, og dreide seg om situasjoner der Arbeidstilsynet kan komme inn og gi samtyk-ke når virksomheten iksamtyk-ke har kompetanse til å inngå avtale. I praksis vil dette som regel ikke gjelde i virksomheter der det finnes fagforbund som har innstillingsrett. Det kan like-vel være at en virksomhet, for eksempel en kommunal arbeidsgiver, der flere arbeidstaker-organisasjoner som fører ulik arbeidstidspolitikk er representert. Jf. figur 4.1 i kapitlet om interessekonflikter der denne konstellasjonen ble brukt som illustrasjon.
56 Jf. ”Arbeidstidsordninger som fraviker arbeidsmiljøloven. Utvikling, omfang og praksis”
(Stokke, Berge og Seip 2010)
muligheter for å avvike vernebestemmelsene i direktivet, men institusjoner som Arbeidstilsynet har ikke her noen fremtredende rolle. I stedet fremhe-ves det at avvik kan gjøres for bestemte grupper, og kan avtales av partene gjennom kollektive avtaler.57
Arbeidslivslovutvalget gikk inn for å beholde ordningen med at lands-omfattende fagforeninger med innstillingsrett kunne godkjenne avtaler om avvikende arbeidstidsordninger. Her spilte det nok også inn at ordningen i ganske stor grad var parallell til arbeidstidsdirektivets hovedvekt på at unn-tak skulle baseres på avtaler mellom partene. Diskusjonene i utvalget dreide seg heller om unntak for bestemte grupper, for eksempel virksomhetens øverste leder, og om hvorvidt Arbeidstilsynets dispensasjonsadgang var i tråd med arbeidstidsdirektivet (som i en del tilfeller ikke var tilfellet). Utval-gets innstilling inneholdt en lang rekke dissenser når det gjaldt arbeidstids-regulering, men altså ikke om denne ordningen, som ble foreslått videreført i lovforslaget.58 I tilrådningen fra Arbeids- og sosialdepartementet av 25.
februar 2005, godkjent i statsråd samme dag (regjeringen Bondevik II), ble det vist til at utvalget foreslo å videreføre dagens adgang for fagforeninger med innstillingsrett til å fravike arbeidstidsreglene ved tariffavtale. At dette ikke var omstridt viste også departementets kommentar til høringsuttalelse-ne. Kommunal- og regionaldepartementet hadde her en bemerkning av tek-nisk/språklig art når det gjaldt henvisning til tjenestetvistloven. Det var det hele. Departementet noterte at: ”For øvrig har ingen av høringsinstansene kommentert dette forslaget fra utvalget”.59
Høringsuttalelsene sprikte imidlertid mer når det gjaldt andre regule-ringsbestemmelser, og da i tråd med de skiftende flertalls- og mindretalls-konstellasjoner i utvalget. Det gjaldt blant annet i hvilken grad det kunne lages individuelle avtaler om avvikende arbeidstid. Flertallet i utvalget hadde blant annet gått inn for individuell unntaksadgang i virksomheter der ar-beidstaker hadde lang avstand mellom bosted og arbeidssted, eller mellom arbeidssteder. LO hadde i sin høringsuttalelse her vist til at forslaget blant annet ville omfatte bygg- og anleggsvirksomhet, og gikk sterkt imot at avtale
57 ”Undtagelsesbestemmelser ved kollektive overenskomster. Artikel 3, 4, 5, 8 og 16 kan fraviges ved kollektive overenskomster eller aftaler mellom arbeidsmarkedets parter på nationalt eller regionalt niveau, eller i overensstemmelse med regler, som disse parter har fastsat, ved kollektive overenskomster eller aftaler mellom arbejdsmarkedets parter på et lavere niveau. (-)” Arbeidstidsdirektivet, artikkel 18 (utdrag).
58 ”Adgangen til å inngå avvikende arbeidstidsordninger gjelder der fagforening med inn-stillingsrett har inngått tariffavtale med en arbeidsgiver eller arbeidsgiverforening. Hvor-vidt tariffavtalen er kommet i stand ved ’direkte’ avtale mellom partene, ved mekling eller på annen måte, har imidlertid ingen betydning i denne sammenheng” (NOU 2004: 5 s.
556).
59 Ot.prp. nr. 49, 2004-2005, s. 181.
om avvikende arbeidstidsordninger skulle kunne inngås med den enkelte arbeidstaker i disse bransjene. Blant grunnene var også at slike avtaler på individnivå ville gi konkurransefortrinn til uorganiserte bedrifter. (Ot.prp.
nr. 49, 2004-2005, s. 183).60 Departementet valgte en mellomløsning og mente det var riktig å stille visse krav til hvem som kunne inngå slike avta-ler. Man hadde sans for argumentet om at ”et visst organisasjonsapparat og kjennskap til reglene kan bidra til å sikre likeverdige parter ved forhandling-ene”, og antok ”at tillitsmannsapparatet normalt er mer tilfredsstillende ut-bygd hvor begge parter i arbeidsforholdet er organisert. Departementet me-ner at et slikt krav også må videreføres i det nye forslaget og foreslår på denne bakgrunn at unntak kan fastsettes ved tariffavtale inngått mellom arbeidstakernes tillitsvalgte og arbeidsgiver i virksomheter som er bundet av tariffavtale”.61
Bakgrunnen for arbeidsmiljølovens § 10-12 (4)
Når det gjelder det andre spørsmålet, om hvor adgangen for store fagfore-ninger til å godkjenne avvik fra arbeidstidsreglene kommer fra, går forhisto-rien lenger tilbake i tid.62 Ordningen kom i stand 20 år før Arbeidstidslovut-valget la frem sin innstilling.
Bakgrunnen var at statsråd Arne Rettedal på begynnelsen av 1980-tallet ønsket oppmykning i arbeidstidsbestemmelsene. Det ble satt i gang et ut-valgsarbeid i 1982 ledet av statssekretær Stahl. Det var Stahl-utvalget, under den andre Willoch-regjeringen, som opprinnelig formulerte unntaksbe-stemmelsen om arbeidstid som ga fagforeninger med innstillingsrett retten til å godkjenne avtaler om avvikende arbeidstidsordninger (nå § 10-12 (4) i arbeidsmiljøloven). Utvalget diskuterte åpning for mer fleksible løsninger som gikk utover arbeidsmiljølovens vilkår, blant annet når det gjaldt adgang til bruk av nattarbeid, søndagsarbeid, helgearbeid og overtidsarbeid. Som bakgrunn ble det særlig vist til større byggeprosjekter innen oljevirksomhe-ten, og behov for større fleksibilitet når det gjaldt driftstid.
Utgangspunktet for utvalgsarbeidet var at ”slike ordninger i større ut-strekning bør kunne gjennomføres etter avtale mellom partene, slik at dis-pensasjoner fra partene ikke blir nødvendig” (s. 5).63 Innstillingen fra utval-get var uttrykk for et kompromiss. På den ene siden ble det åpnet for omfattende unntaksadgang. På den andre siden ble det satt som en
60 Ot. prp. nr. 49, 2004-2005, s. 183.
61 Ot. prp. nr. 49, 2004-2005, s. 184.
62 Jf. Stokke, Berge og Seip (2010).
63 Kommunal og regionaldepartementet: ”Innstilling om endringer i arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser”. (Udatert)
setning at retten til å slutte tariffavtale om slike avvik ble gitt til fagforening-er som var store nok til å foreslå dommfagforening-ere for Arbeidsretten (”innstillings-rett”).
Forslagene fra Stahl-utvalget ble tatt direkte inn blant endringene i den nye loven i 1984.64 Formuleringer om unntak ved godkjenning fra fagfore-ninger med innstillingsrett kom inn tre steder, for det første når det gjaldt avsnittene om nattarbeid, søn- og helligdagsarbeid, for det andre i avsnitte-ne om arbeidstidens lengde, og for det tredje i bestemmelseavsnitte-ne om overtids-arbeid (senere samlet i nåværende § 10-12 (4).
Ny strid om AML § 10-12 (4)
Nedenfor diskuteres spørsmålet om hvordan partene i 2010 vurderte ord-ningen med at store fagforeninger har adgang til å godkjenne avtaler om arbeidstidsordninger som i særlig grad avviker fra bestemmelsene i arbeids-miljøloven. Representantforslaget i Stortinget gikk ut på å gi Arbeidstilsynet denne rollen.65 Lovforslaget sa ikke noe om hvorvidt det forutsettes at det er enighet mellom partene lokalt, men i begrunnelsen for forslaget ble det pekt på at ”Arbeidstilsynets vurdering skal legge stor vekt på at det er opp-nådd en enighet lokalt mellom arbeidsgiver og arbeidstager.” Lovforslaget var til høring i Stortingets Arbeids- og sosialkomité i oktober 2010. Her møtte representanter fra flere berørte organisasjoner på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden.
Høringsuttalelser
LO gikk i notat til Arbeids- og sosialkomiteen i Stortinget inn for at ord-ningen beholdes slik den er. Begrunnelsen gjaldt overordnede hensyn til HMS, og at Arbeidstilsynet ikke har kompetanse når det gjelder tariffmessi-ge sider ved arbeidstidsordnintariffmessi-gene. Det ble pekt på at ordnintariffmessi-gene ikke kun-ne være i strid med overordkun-net tariffavtale. Videre ble det anført at man ikke kunne forvente at lokalt nivå har fagkunnskap og oversikt når det gjel-der overordnede forhold, og at det ville kunne bli lagt utilbørlig press på lokalt tillitsvalgte.
YS var i hovedsak enig i LOs vurderinger. YS anførte i sitt høringsnotat at når loven ikke gir lokal godkjenningsrett, var dette gjort bevisst – de loka-le parter har god innsikt i den lokaloka-le situasjonen, men kan ofte mangloka-le den avstand som er nødvendig for å vurdere HMS-aspekter i saken. YS viste ellers til at lovforslaget var begrunnet med eksempler fra offentlig sektor, og med tilfeller der man ikke har fått godkjent turnusordninger av fagforening
64 Lov om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. med endringer og tillegg sist ved lov av 30.
mars 1984 nr. 12.
65 Stortinget, Dokument 8: 124 S (2009-2010).
med innstillingsrett, mens lovforslaget var generelt utformet og skulle om-fatte hele arbeidslivet.66
NHO støttet lovforslaget i sitt høringsnotat. NHO mente det burde være en selvfølge at myndighetenes egne tilsynsorganer har like vide full-makter til å godkjenne alternative ordninger som partene i arbeidslivet.
NHO anførte at ”slik situasjonen er i dag har Regjeringen gitt LOs fagfor-bund videre fullmakter til å inngå avtaler med en virksomhet om organise-ringen av arbeidstiden enn myndighetenes egne tilsynsorganer har til å god-kjenne alternative arbeidstidsordninger”. NHOs notat i forbindelse med Arbeids- og sosialkomiteens høring konkluderte slik: ”Det er derfor NHOs syn at Arbeidstilsynet skal ha generell adgang til å godkjenne all endring av arbeidstiden utover ti timer etter formelle drøftinger mellom arbeidsgiver og fagforeninger lokalt.”
Arbeidsgiverorganisasjonen Spekter ønsket Arbeidstilsynet som god-kjenningsinstans, og mente det private forslaget om lovendring skulle gått lenger (med hensyn til endringer i ordinære turnuser). Spekter refererte til høringen 15. oktober der ”Spekter tok opp at Arbeidstilsynet gjeninntrer som ankeinstans i saker der partene lokalt er uenige om arbeidstidsplaner”.
Spekter viste til at ”Frem til 2006 var det Arbeidstilsynet som i siste instans avgjorde arbeidstidsordninger dersom partene ikke kom til enighet seg i mellom. Dette ble endret da arbeidsmiljøloven trådte i kraft i 2006, og ble begrunnet med en tilpasning til arbeidstidsdirektivet fra EU”.
KS pekte i sin høringsuttalelse på Arbeidstilsynet som godkjenningsin-stans og mente lovforslaget kunne være hensiktsmessig. KS mente det var viktig at ordningen blir forutsigbar og at tillatelser gis for lengre perioder om gangen, dessuten at ordningen gir tilstrekkelig fleksibilitet og muliggjør vakter utover 13 timer i døgnet. KS ønsker også at Arbeidstilsynet må kun-ne fravike kravet til elleve timers sammenhengende hvile.
Situasjonen var ganske uavklart høsten 2010, med flere åpne spørsmål.
Ett eksempel er, gitt at Arbeidstilsynet skulle være godkjenningsinstans, hvorvidt arbeidsgiver ville få godkjenning for de mest ekstreme rotasjonene uten at fagforeningene ga medhold. Et annet eksempel er forslag om at Ar-beidstilsynet skal være ankeinstans også der partene lokalt ikke kommer til enighet om arbeidstidsordninger. En tredje illustrasjon kan dreie seg om situasjoner der partene lokalt kommer til enighet, men med gunstigere kompensasjon for arbeidstakerne enn angitt i sentral tariffavtale.
66 Som vist ovenfor ble ordningen opprinnelig begrunnet i behovene for fleksibel driftstid i forbindelse med større bygg- og anleggsprosjekter i privat sektor.
Behandlingen av lovforslaget om endringer av unntaksbestemmelser – Arbeids- og sosial-komiteen, stortingsdebatt høsten 2010
I Arbeids- og sosialkomiteen ble representantforslaget om endringer i ar-beidsmiljølovens unntaksbestemmelser diskutert i tråd med tradisjonelle skillelinjer (jf. debatten om Arbeidslivslovutvalgets innstilling NOU 2004:5).
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høy-re, mente at bestemmelsene og håndteringen av arbeidsmiljølovens be-stemmelser om arbeidstid var viktige for å sikre et inkluderende arbeidsliv som bidro til at flere kunne stå lenger i arbeid, og at det i dagens bestem-melser fantes stor grad av fleksibilitet for å ivareta hensynet til både brukere og ansatte.67 Flertallet i komiteen pekte også på brev fra statsråden til komi-teen, der det varsles om gjennomgang av problemstillinger som også dreier seg om turnusordninger i en stortingsmelding våren 2011.68
I brevet fra statsråden pekes det på flere forhold, blant annet at arbeids-tid berører mange hensyn, som at virksomhetene skal kunne drive godt og lønnsomt, at institusjoner skal kunne ivareta sine brukere – og at arbeidsta-kerinteresser skal ivaretas, samtidig som arbeidstid er tett knyttet til spørs-mål om lønn. I svarbrevet til komiteen skriver statsråden at arbeidstid utgjør et komplekst tema uten enkle og raske løsninger, og henviser også til at
”Den debatten som har vært i den senere tid omkring saken (bl a gjennom flere artikler i Dagens Næringsliv) har vist at det kan være fornuftig å ta en helhetlig gjennomgang av regelverket og praktiseringene av dette. Jeg vil komme tilbake til Stortinget med en slik gjennomgang i en planlagt stor-tingsmelding om arbeidsforhold og arbeidsmiljø mv.”
Mindretallet i komiteen opprettholdt forslag om at Stortinget skulle be regjeringen legge frem forslag om at ”all endring av arbeidstiden utover ti timer skal godkjennes av Arbeidstilsynet etter formelle drøftinger mellom arbeidsgiver og fagforeninger lokalt.” Komiteens flertallstilråding til Stor-tinget var at representantforslaget skulle vedlegges protokollen.
Stortinget diskuterte innstillingen fra Arbeids- og sosialkomiteen i møte siste halvdel av november 2010.69 Igjen fulgte diskusjonen tradisjonelle skil-lelinjer. Mindretallet, representantene fra Fremskrittspartiet og Høyre, opp-rettholdt forslaget om lovendring, men pekte i debatten også på at det var bra at regjeringen skal legge frem en ny gjennomgang av arbeidsmiljøloven (Sylvi Graham, Høyre). Andre representanter uttrykte også at det var posi-tivt at flertallet i komiteen og regjeringspartiene i denne omgang valgte å
67 Innstilling til Stortinget fra Arbeids- og sosialkomiteen, Innst. 65 S (2010-2011).
68 Brev fra Arbeidsdepartementet v/statsråden til Arbeids- og sosialkomiteen, datert 21.
mai 2010, jf. Innst. 65 S (2010-2011), vedlegg.
69 Stortinget – Møte torsdag den 18. november 2010, Sak nr. 8.
ikke avvise forslaget, men at man skulle komme tilbake til saken (Kjell I.
Ropstad, KrF).
Ved votering 18. november vedtok Stortinget innstillingen fra Arbeids- og sosialkomiteens flertall om at forslaget om lovendring skulle vedlegges protokollen.70 Ny gjennomgang og debatt om arbeidsmiljølovens unntaks-bestemmelser i § 10-12 (4) vil dermed skje i forbindelse med stortingsmel-ding om arbeidsforhold, arbeidsmiljø og sikkerhet våren 2011.
70 Flertallsinnstillingen ble bifalt med 55 mot 41 stemmer. Stortinget – Møte torsdag den 18. november 2010, Sak nr. 8. Voteringsutskrift.
6 Arbeidstid – i tiden fremover
Hensikten med dette rammeprosjektet er å undersøke viktige utviklings-trekk på arbeidstidsområdet i sammenheng med ulike former for regulering av arbeidstid, herunder interessekonflikter og organisasjonenes rolle. Her inngår også å identifisere tema og problemstillinger som vil være sentrale for organisasjonene i tiden fremover, blant annet dilemmaer som oppstår når sentrale reguleringshensyn skal avveies i forhold til behovene for lokal fleksibilitet. Det gjelder innen offentlig sektor særlig pleie- og omsorgsar-beid i stat og kommune. Innen privat sektor dreier det seg om bygg- og anleggsvirksomhet i industrien, samt privat tjenesteyting. Diskusjonene om forsøksordninger med utvidet arbeidstid våren og sommeren 2010 aktuali-serte både uenighet om turnusordninger innen pleie- og omsorgssektoren og forskjellige vurderinger av sentrale reguleringer i lov- og avtaleverk. Vi-dere aktualiserer større differensiering og mer varierte interesser spørsmål om arbeidstakernes medbestemmelse og innflytelse når det gjelder arbeids-tidsordninger.
Ovenfor ble det pekt på at debatten om arbeidstid i media ikke nødven-digvis står i forhold til de viktige utviklingstrekkene og utfordringene på arbeidstidsområdet. Mens deler av debatten i perioden 2005–2009 dreide seg om redusert arbeidstid og sekstimersdag, har diskusjonen i 2010 heller dreid seg om periodevis utvidet arbeidstid og fordeling av helgearbeid.
6.1 Kollektive rammer for lokal fleksibilitet – innflytelse og medbestemmelse