på arbeidstidsområdet

(1)

Dag Olberg

Arbeidstidsdilemmaer

Drivkrefter, interesser og konfliktlinjer

på arbeidstidsområdet

(2)

(3)

Dag Olberg

Arbeidstidsdilemmaer

Drivkrefter, interesser og konfliktlinjer

på arbeidstidsområdet

(4)

(5)

Innhold

Forord ... 4

1 Innledning ... 5

1.1 Opplegg og disposisjon ... 6

1.2 Overordnet perspektiv ... 8

1.3 Ulike interesser – fleksibilitet og regulering ... 10

1.4 Skiftende konstellasjoner og kryssende hensyn ... 12

2 Normalarbeidsdagen og det norske arbeidstids-regimet ... 16

2.1 Arbeidervern, kortere arbeidstid, titimers- og åttetimers dag ... 17

2.2 Standardisering – mer sammenpresset arbeidstid, helgefri, lenger ferie, mer likeartet arbeidstid ... 19

2.3 Deltid og nye spørsmål om fleksibilitet ... 22

3 Drivkrefter og begrunnelser ... 27

3.1 Hensyn til økonomi og drift, praktiske hensyn – innarbeidingsordninger i bygg og anlegg ... 28

3.2 Hensyn til kunder og konsumenter – tjenesteyting ... 28

3.4 Hensyn til brukerne – sosialt arbeid ... 30

3.4 Arbeidets art – forskjeller i yrkesroller ... 31

3.5 Arbeidstakernes preferanser om arbeidstid ... 32

4 Motstridende utviklingstrekk ... 34

4.1 Deltid – ønsket og uønsket ... 35

4.2 Langvakter i kommunene ... 41

4.3 Seniorpolitikk og inkluderende arbeidsliv – mer deltid? ... 43

4.4 Servicearbeidets arbeidstider – deltid og helgearbeid ... 45

4.5 Den forkortede tiden – sekstimersdag og utvidet driftstid ... 48

4.6 Den utflytende tiden – den intensiverte tiden ... 51

4.7 De utvidete arbeidsperiodene ... 55

5 Interessekonflikter og reguleringsproblemer ... 59

5.1 Rotasjonsordninger og interessekonflikter ... 59

5.2 Fellesinteresser og særinteresser ... 63

5.3 Turnusmatematikk – turnus og deltid ... 66

5.4 Unntak fra arbeidsmiljøloven – ny strid om regulering ... 71

6 Arbeidstid – i tiden fremover ... 79

6.1 Kollektive rammer for lokal fleksibilitet – innflytelse og medbestemmelse ... 79

6.2 Fagbevegelsens dilemmaer ... 80

Litteratur ... 83

(6)

Forord

Denne underveisrapporten inngår som del av et rammeprosjekt om utviklingen på arbeidstidsområdet. Prosjektet utføres med støtte fra LO. Hensik- ten med prosjektet er å gi en overordnet beskrivelse av utviklingstrekk på arbeidstidsområdet – med hovedvekt på forhold som innebærer utfordringer for fagbevegelsen når det gjelder rammene for kollektiv ivaretakelse av arbeidstakerinteresser. Arbeidstidsregulering i lov- og avtaleverk står dermed sentralt. Takk til Mie Opjordsmoen, Wenche Thomsen, Øyvind Rong- evær, Ellen Horneland, Renate Klopp og Trude Johnsen i prosjektets refe- ransegruppe. Takk for kommentarer også fra Jon Erik Dølvik, Kristine Nergaard og Sissel Trygstad. Tolkningene er som vanlig mine egne. Det gjelder også med hensyn til feil som fortsatt ikke måtte være luket ut.

Fafo, juni 2011 Dag Olberg

(7)

1 Innledning

Normalarbeidsdagen har ingen entydig definisjon, men beskrives vanligvis – og relativt entydig – ved fire kjennetegn. Disse dreier seg om arbeidstidens lengde (definert gjennom arbeidsmiljøloven og bestemmelser om normalarbeidstid i tariffavtaler), arbeidstidens plassering (definert litt varierende som

”dagtid”, ukedager, skjerming av helligdager), bestemmelser om kompensasjon (normalarbeidsdagen som ”mal” eller ”anker” for godtgjørelse av avvi- kende arbeidstid), i tillegg også gjennom bestemte reguleringsformer og prosedyreregler på ulike nivå (lov og avtale, sentralt nivå).

Selv om ordet normalarbeidsdag ikke brukes i arbeidsmiljøloven, peker Nicolaisen (2001) på en ”normalarbeidsdagstenkning” som ligger til grunn for lovens bestemmelser om lengden på arbeidsøktene og tid til hvile og restitusjon, og dessuten på at normalarbeidsdagen har betydning som sosial praksis. Det gjelder både det forhold at flertallet blant arbeidstakerne har en arbeidstid i henhold til ett eller flere av kjennetegnene ved normalarbeidsdagen, og at tidsstrukturene ellers i samfunnet, blant annet barnehage-, sko- le- og fritidstilbud, er innrettet på at de fleste arbeider innenfor normalar- beidsdagens rammer. Normalarbeidsdagen som praksis refererer dermed videre enn til de arbeidstakerne som er omfattet av tariffavtalenes arbeids- tidsbestemmelser (Nicolaisen 2001:46-47). Normalarbeidsdagen er slik sett også en variant av et reguleringsregime, der legale, avtalte, og vanemessige reguleringer er institusjonalisert og påvirker arbeidstidspraksiser (Rubery m.

fl. 1998, Ellingsæter 2009). Reguleringsregimer er igjen kulturelt begrunnet gjennom flere sett av normer, som kan ses i sammenheng med intensjonene og begrunnelsene som ligger til grunn for et gitt reguleringsregime (jf. bl. a.

Erlien 2006:9).

Normalarbeidsdagen er under press når det gjelder de tradisjonelle kjennetegnene. Denne utviklingen knyttes gjerne til endringer i faktisk arbeidstid og endringer i arbeidstidspreferanser. Dette reflekterer endringer i konkurranse- og markedsforhold, nærings- og stillingsstruktur og utdanning, samt endringer i bedrifts- og arbeidsorganisering. Sammenfattet pekes det ofte på nødvendigheten av større variasjon og fleksibilitet både når det gjelder arbeidstid og arbeidstidsregulering for å møte nye krav fra markedskonkur- ransen, og nye hensyn til kunder og brukere. Samlet er også det normative grunnlaget for regulering av arbeidstid fortsatt omstridt – det gjelder både spørsmål om hvilken rolle offentlige myndigheter, kollektive arbeidstakerinteresser, samt individuelle hensyn, skal spille – og, nå som i tidligere debatter, prisen på fleksibiliteten. Diskusjonene om arbeidstidsregulering høsten

(8)

2010 har linjer som peker tilbake til debatten om Arbeidslivslovutvalgets innstilling fra 2004 – og frem mot stortingsvalget 2013.

1.1 Opplegg og disposisjon

Formålet med denne delrapporten er å gi en oversikt over forskjellige former for endringer som påvirker arbeidstid og arbeidstidsordninger, herunder drivkreftene og interessene som virker inn. Her inngår også endringer som kan innebære nye konfliktlinjer og spenninger som er tvetydige, og noen ganger motstridende. De kan ha ulike forklaringer, og noen ganger gi seg utslag i nye aktørkonstellasjoner som også kan være tvetydige, og inne- bære dilemmaer både for arbeidstakere, fagbevegelse og arbeidsgiverside.

Her inngår nye og kompliserte bytter om tid. For arbeidstakerorganisasjonene innebærer disse utviklingstrekkene utfordringer spesielt når det gjelder å utforme kollektive ordninger som ivaretar behovet for lokal fleksibilitet.

For arbeidstakerne innebærer utviklingen på arbeidstidsfeltet også at spørs- mål om innflytelse og medbestemmelse stilles på nye måter.

Problemstillinger

Et mål for rammeprosjektet er å identifisere forskjellige former for drivkrefter, interesser og hensyn som preger feltet, også utviklingstrekk som er am- bivalente og trender som er motstridende, og arbeidstidsordninger som har utilsiktede konsekvenser.

På bakgrunn av slike utviklingstrekk og trender sikter prosjektet mot å identifisere og analysere interessekonstellasjoner og situasjoner som er preget av nye spenninger og konfliktlinjer når det gjelder kollektiv ivaretakelse av arbeidstakerinteresser. Her inngår å vurdere hvorvidt også tradisjonelle konfliktlinjer, for eksempel i forhold til HMS og likestilling, fremtrer på nye måter. Lokale og sentrale bytteforhold (”tidsbytter”) er et sentralt tema i prosjektet.

Rammeprosjektet favner slik sett to hovedområder, på den ene siden utviklingstrekk på arbeidstidsområdet, og på den andre siden regulering av arbeidstid. I det siste inngår både arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjo- nenes rolle og strategier, og spørsmål om institusjonell stabilitet og fornyel- se.

Avgrensning

Tre typer avgrensning er gjort i denne delrapporten. For det første drøftes et utvalg av tema og problemstillinger knyttet til utviklingstrekk som er tvetydige. Flere utviklingstrekk enn dem som er tatt opp kan representere en ambivalent utvikling på arbeidstidsfeltet, og det finnes flere former for interessekonflikter og reguleringsproblemer enn dem som er diskutert her.

(9)

For det andre er referansene i denne omgang i hovedsak henvisninger til tidligere Fafo-prosjekter; det gjelder særlig prosjekter om periodevis utvidet arbeidstid. Her er det aktuelt også å innarbeide resultater fra andre pågående delprosjekter og annen litteratur på feltet. I noen kapitler er det referert mer inngående til et begrenset utvalg annen litteratur. Det gjelder blant annet diskusjonen om historisk utvikling og om deltid som både ønsket og uønsket.

For det tredje er det selvfølgelig slik at langt fra alle utviklingstrekk på arbeidstidsområdet er motsetningsfylte og representer dilemmaer eller reguleringsproblemer. Det norske arbeidslivet fungerer døgnet rundt, gjennom ordinære arbeidstidsordninger på dagtid og ulike skift- og vaktordninger, 365 dager i året – selv om det jevnlig dukker opp spørsmål om prisen på fleksibiliteten. Det er viktig nok å understreke, men ”hele” arbeidstidsfeltet er ikke det som er tema i denne rapporten.

Disposisjon

Delrapporten er disponert på følgende måte: Innledningsvis drøftes ulike aktørkonstellasjoner når det gjelder arbeidstidsfleksibilitet. Det gjelder, i stilisert form, for det første situasjoner som dreier seg om arbeidsgivers interesse for fleksibilitet på den ene siden, og arbeidstakers interesse for fleksibilitet på den andre siden. For det andre skisseres konstellasjoner der både arbeidsgivers og arbeidstakers interesser og behov ikke er entydige, men varierende og skiftende.

Kapittel to omhandler, som bakgrunn for videre drøfting, normalarbeidsdagen og det norske arbeidstidsregimet. Her diskuteres utviklingen i retning av kortere, mer komprimert og mer likeartet arbeidstid på den ene siden, og mer variert og differensiert arbeidstid på den andre.

Kapittel tre diskuterer drivkrefter og begrunnelser når det gjelder arbeidstidsordninger som avviker fra normalarbeidstid. Dette er hensyn til økonomi og drift, kunder og brukere. Det er også klare forskjeller i hvordan hensyn til brukere og kunder spiller inn for ansattes arbeidstid. Viktig her er dessuten problemstillinger knyttet til arbeidets art og ulikheter i yrkesroller, og – mer generelt – arbeidstakernes arbeidstidspreferanser. Disse igjen spei- ler arbeidsdeling i familien, lokalisering av bosted og arbeidssted, organisering av barnetilsyn, med mer.

Kapittel fire ser nærmere på utviklingstrekk på arbeidstidsområdet som er tvetydige, dels fordi de illustrerer ulik utvikling for forskjellige grupper arbeidstakere, dels fordi de i noen tilfeller har ført til problemer når det gjelder regulering av arbeidstid, og dels fordi de har utilsiktede konsekvenser. Blant temaene her er deltid, forkortet arbeidstid og ordninger med periodevis utvidet arbeidstid.

Kapittel fem diskuterer interessekonflikter og reguleringsproblemer på arbeidstidsområdet. Hovedillustrasjonen er hentet fra delprosjektet om ut-

(10)

videte arbeidstider (jf. Olberg 2010), men også problemstillinger knyttet til turnus og deltid, samt nye reguleringsinitiativ, diskuteres. Her diskuteres videre bakgrunnen for nye kontroversielle stridstema hvor partene har gitt uttrykk for posisjoner og interesser når det gjelder unntaksbestemmelsene i arbeidsmiljølovens arbeidstidskapittel.

Avslutningsvis trekkes trådene tilbake til uenighetene om Arbeidslivs- lovutvalgets innstilling i 2004, samt til behov for økt og mer spesifikk kunn- skap om vilkårene for å håndtere arbeidstidens dilemmaer. Det gjelder både utviklingstrekk som er motstridende på den ene siden, samt interesseavveininger blant arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene når det dreier seg om institusjonelle endringer på den andre siden. Det gjelder også sammen- hengene mellom disse temaområdene.

1.2 Overordnet perspektiv

Drivkrefter og forklaringsfaktorer er blant temaene som diskuteres i prosjektarbeidet. Eksempel er økt konkurranse, men også den sterkere rollen som hensynet til konsumenter og kunder har spilt for arbeidstid, for eksempel i varehandelen. En annen illustrasjon er den økte betydningen bru- kerhensyn har for arbeidstiden til ansatte innen pleie- og omsorgsarbeid.

Både kjønn og utdanning kan inngå som bakgrunnsfaktorer når det gjelder å forklare variasjon, blant annet i krav til egenkontroll i arbeidssituasjonen og koplinger mellom arbeidstid og familietid. Videre, mer generelt, men like viktig: at andres arbeidstid har betydning for egen arbeidstid er velkjent for alle som leverer og henter barn i barnehagen. Det samme gjelder arbeidstakere som deltar i teambaserte arbeidsformer hvor individuelle arbeidstids- behov må avstemmes etter kollegaenes ønsker og gruppens felles krav. Ar- beidstid struktureres også av produksjonsmåte og teknologi, som når tett integrerte produksjonsformer i prosessindustrien er avgjørende ikke bare for rekkefølgen på arbeidsoppgavene i de ulike produksjonsleddene, men også for hvor og når arbeidstakerne må være til stede.

Et av kjennetegnene ved normalarbeidsdagen dreier seg om dens forank- ring i sentrale reguleringer, i så vel lov som avtale. Diskusjoner om alterna- tive arbeidstidsordninger har den siste tiden nettopp dreid seg om regule- ringsnivå, og forholdet mellom sentrale normer og lokal utforming.

Nedenfor følger noen aktuelle illustrasjoner.

Avisen Dagens Næringsliv rapporterte våren 2010 i flere oppslag om kommunale forsøksordninger og prosjekter for å redusere uønsket deltid.¹ I Skien kommune kom det frem at ansatte var fornøyd med ordningene, samt

1 Henvist til i Arbeids- og sosialkomiteen i Stortinget, brev fra statsråden, og senere diskusjon i Stortinget i forbindelse med forslag om endringer i arbeidsmiljøloven høsten 2010, jf, kapittel 5.4 nedenfor.

(11)

at arbeidsgiver var misfornøyd med at flere av ordningene var avhengig av godkjenning fra sentral fagforening. Her ble det blant annet vist til manglende forutsigbarhet fordi slike godkjenninger ble gitt med inntil ett års va- righet. Det ble også vist til et prosjekt om økt stillingsstørrelse som var blitt stoppet på grunn av manglende godkjenning fra Fagforbundets regionale kompetansesenter i Skien (DN, 10.5.2010). Statsråden mente i en kommen- tar at nye turnussystem med så stort avvik fra normalarbeidsdagen ikke ville løse problemet med uønsket deltid i helsesektoren, men varslet også at det vil bli vurdert om det er grunn til endringer i bestemmelsene om unntak fra arbeidsmiljøloven (DN, 15.5.2010).

Slike spørsmål vil ventelig stå sentralt i arbeidet med varslet stortingsmelding om arbeidsmiljø som var ventet å komme i første del av 2011. Situ- asjonen gir bakgrunn for flere typer mer generelle kommentarer. Ett hensyn dreier seg om forhold mellom arbeidsmiljøloven og tariffavtalene. Her er det relevant at etter endringene i arbeidsmiljølovens regulering av overtid i februar 2003, og etter arbeidet med den senere innstillingen fra Arbeidslivs- lovutvalget (ALLU), ønsket flere LO-forbund at tariffavtalenes referanser til arbeidsmiljøloven skulle dreie seg om bestemmelsene i den dagjeldende lovteksten slik den var før februar 2003. Tariffoppgjøret 2004 var et hoved- oppgjør med full tariffrevisjon. Antakelsen var at den nye loven ville inne- holde bestemmelser LO og forbundene var imot; inntrykket var at endringene av overtidsbestemmelsene ble sett som en forpostfektning i forhold til hva som ville komme i lovforslaget. Verken Fagforbundet eller Fellesfor- bundet fikk gjennomslag for slike krav under tariffrevisjonen våren 2004, men endringene i loven ble revidert med regjeringsskiftet høsten 2005.

Før loven ble endret første gang ble det spekulert i hva slags endringer den nye loven ville innebære i forhold til tariffavtalene (jf. Olberg 2005).

Tariffavtalenes henvisninger til arbeidsmiljøloven har bidratt til at avtalene har vært enklere enn de ellers ville ha vært. Ville en ny arbeidsmiljølov føre til at forbundene i stedet ville kreve å få materielle bestemmelser fra den gamle loven inn i tariffavtalene? Det kunne i tilfelle bidra til at avtalene ville bli mer detaljerte og mer byråkratisk omfattende enn de allerede var.

Spørsmålet forble hypotetisk, idet endringene i loven ble tilbakestilt.

Ny stortingsmelding om arbeidsmiljø vil etter planene også behandle unntaksbestemmelsene i arbeidsmiljøloven hva gjelder arbeidstid, og kan ventes å utløse forslag og debatt om betydelige endringer. I samspill med forpostfektningene til stortingsvalget i 2013 vil dette kunne aktualisere mange av de samme problemstillingene som ble diskutert i 2004.² Her inn-

2 Våren 2010 ble det lagt frem privat lovforslag om at det er Arbeidstilsynet som etter drøftinger mellom partene lokalt skal kunne godkjenne fravik etter unntaksbestemmelsene, ikke fagforeningene sentralt, slik ordningen er etter arbeidsmiljølovens § 10- 12 nr. 4 (jf. kapittel 5.4 nedenfor).

(12)

går også kompliserte avveininger mellom lov og avtale. Det kan i tillegg gjelde vedtektene i fagforbundene, samt spørsmål om beslutningsnivåer og hvordan forbundenes tariffavtaler skal forstås og anvendes.

1.3 Ulike interesser – fleksibilitet og regulering

To typer overordnede spenninger, langs to akser eller dimensjoner, kan ut- gjøre omdreiningspunkter for diskusjonen om utviklingstrekk på arbeids- tidsområdet. Den ene dreier seg om fleksibilitetsaksen – på den ene siden arbeidstidsfleksibilitet på arbeidsgivers premisser, på den andre siden arbeidstidsfleksibilitet på arbeidstakers premisser – som i prinsippet ikke be- høver å være motstridende, men som i mange tilfeller kan innebære en dragkamp. Her inngår diskusjon av forskjellige former for bytteforhold og kompromisser, blant annet når det gjelder effektivitet, lønnsomhet, arbeidstid og annen tid (familietid, sosial tid, egen tid), kompensasjon, samt helse.

Den andre dimensjonen dreier seg om spenninger mellom reguleringsnivåer og reguleringsformer. Det hersker uenighet om sentral regulering via lov- verk og tariffavtaler er tilstrekkelig fleksibel for å ivareta både de behovene virksomhetene har for lokale løsninger, og arbeidstakernes individuelle behov for ordninger tilpasset egen livssituasjon og ønsker.

Prosjektarbeidet tar sikte på å identifisere og analysere spenninger i til- knytning til både konfliktlinjer og samarbeidskonstellasjoner. Figur 1.1 nedenfor illustrerer i stilisert form en konstellasjon som er ”enkel” i den for- stand at arbeidsgiverinteresser er stilt opp på den ene siden, arbeidstakerinteresser på den andre. De kan dels være sammenfallende, dels motstridende (tredjepartsinteresser eller interessene til kunder, klienter eller brukere er foreløpig holdt utenfor her).³

Sentral regulering motsvares av regulering på lokalt nivå. Arbeidsgiver har behov for fleksibilitet for å tilpasse produksjonen til endringer i mar-

3 Ansettelsesforholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker beskrives vanligvis som en tosidig relasjon, der også arbeidsforhold, herunder arbeidstid, ses som resultat av maktforhold og interesseavveininger mellom de to partene. Endringer i den tradisjonelle tosidige ansettelsesrelasjonen ses også ofte som resultat av en ”triangulering”, når betydningen av en tredje part trekkes inn. Den tredje parten omtales i litteraturen som

”klienten”, eller klientens representanter. Havard m. fl. (2009) peker på at det dessuten er viktig at slike tredjeparter i ”triangulære” konstellasjoner er forskjellige. Det gjelder også den innvirkningen de har på ansettelsesrelasjoner og arbeidsforhold. Interessene og behovene til kundene i varehandelen og brukerne i pleie- og omsorgsinstitusjoner legger føringer på de ansattes arbeidsorganisering og arbeidstid. Siden 1970- og 1980- tallet har konsumentinteressene stått sterkere, og brukerinteressene har vært vektlagt som mer sentrale (jf. kapittel 3 nedenfor).

(13)

kedskonkurransen og svingninger i etterspørsel, arbeidstakerne har behov for fleksibilitet når det gjelder koplingene mellom arbeidstid, familietid, sosial tid og egen tid. Sentral arbeidstidsregulering i lov- og avtaleverk define- rer rammer, grenser og prosedyrer for arbeidstidsregulering, men har åpnet opp for fleksible løsninger lokalt gjennom særavtaler og lokale avtaler. I en rekke av casene i rapporten Avtalt tid? – lokale arbeidstidsordninger og avtaler ser vi konstellasjoner der arbeidsgiver og arbeidstakere hadde funnet frem til ordninger som balanserte begge parters interesser for fleksibilitet, og der de lokale avtalene var utformet i henhold til sentrale reguleringsbestemmelser (jf. Olberg 2005).

Figur 1.1 Illustrasjon. Fleksibilitetsinteresser og reguleringsnivå (1)

Figur 1.1 skisserer et svært stilisert forhold mellom aktørinteresser og reguleringsformer som fortsatt fanger viktige trekk ved situasjonen på arbeids- tidsområdet. Men det er flere forhold det er nødvendig å ta hensyn til, og som inngår i et overordnet og mer realistisk bilde.

Dét dreier seg om konstellasjoner der aktørenes interesser ikke nødven- digvis er entydige, verken på arbeidsgiver- eller arbeidstakersiden, og situasjoner der det ikke nødvendigvis er samsvar mellom prinsippene som ligger til grunn for sentral regulering og de praktiske behovene for lokale ordninger og løsninger.

Sentralt

Desentralt Lokalt Arbeidsgiver

– behov – interesser

Arbeidstaker – behov – interesser Fleksibilitets-

akse

Regulerings- akse

(14)

Forskjellige grupper arbeidstakere har også sprikende interesser når det gjelder arbeidstid (jf. f. eks. innarbeidingsordninger, kapittel 5 nedenfor).

Også arbeidsgivere i ulike typer bedrifter kan ha forskjellige interesser innen og på tvers av bransjer, knyttet til markeds- og konkurransesituasjon og kunders og klienters behov (jf. f. eks. lokale virksomheter og bedrifter som bruker reisepersonell). Slike forskjeller i interesser gjenfinnes også i organisasjonene, der sentrale ledd har som oppgave å ivareta felles og helhetlige hensyn, mens lokale ledd trenger å ivareta medlemmenes umiddelbare, og ofte kryssende og skiftende behov, som er tema i neste delkapittel. Ulike organisasjonsledd på forskjellig nivå kan ha forskjellige strategiske interesser knyttet til ønske om kontroll av arbeidstid som parameter. I dette rammeprosjektet er det slike forhold som skal drøftes. De har sammenheng med endringer i produkt- og arbeidsmarkedene, medlemmenes og virksomhete- nes situasjon, og med rollene organisasjonsaktører på ulikt nivå spiller når det gjelder arbeidstidsregulering.

1.4 Skiftende konstellasjoner og kryssende hensyn

Eksempler på konfliktlinjer er ikke bare at det eksisterer interessekonflikter og felles interesser mellom arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene på sentralt nivå. På arbeidsgiversiden kan interessene være forskjellige på sentralt og lokalt nivå, også konkurrerende virksomheter kan ha ulike interesser hva gjelder arbeidstid. Forholdet mellom forskjellige fagforbund, forholdet mellom arbeidstakerorganisasjoner på sentralt og lokalt nivå og egne medlemmer, mellom forskjellige grupper ansatte, og mellom individuelle og kollektive hensyn, kan også være motsetningsfylte. Det kan videre legges til at arbeidstakeren kan være i konflikt med seg selv – som når interessen for økt inntekt på kort sikt kan måtte veies mot interessen for egen helse på lang sikt. Arbeidstakernes interesser vil også variere over livsløpet og etter livssituasjon.

Det kan videre tenkes at flere typer valgsituasjoner når det gjelder arbeidstid kan oppleves som problematiske fordi de har uintenderte konsekvenser. Et eksempel fra forsøkene med sekstimersdag er at ansatte kunne bli tilbudt redusert arbeidstid, mens ordningen samtidig innebar innføring av skiftarbeid i virksomheter som tidligere hadde normalarbeidstid. Et annet eksempel kan være situasjoner der tilbud om ønsket utvidet arbeidstid føl- ges av uønsket plassering av arbeidstiden, som ved overgang fra deltid til heltid. Flere illustrasjoner kan nevnes. Her inngår også forskjellige utfall med ulike løsningsmekanismer – som mulig utvikling av ”A- og B-lag” i privat og offentlig tjenesteyting, og utvikling mot lange arbeidsdager (eller mer ”komprimert” tid) og diskusjon om kompensasjon i industrien (som i deler av bygg- og anleggssektoren).

(15)

Det har de siste årene foregått viktige strukturelle endringer i markeds- og konkurransesituasjon, og i sammensetningen av arbeidsstyrke, nærings- struktur og stillingsstruktur. Det har også skjedd store endringer når det gjelder medlemssammensetningen til arbeidstakerorganisasjonene. Samtidig finner vi, så langt, relativ stabilitet når det gjelder arbeidstakerorganisering og arbeidsgiverorganisering samlet sett. Vi finner så langt også relativ stabilitet når det gjelder avtaledekning samlet sett, men variasjon mellom bransjer.

Som Nergaard og Stokke (2007b) har pekt på, finnes det også bransjer og yrkesgrupper der de kollektive institusjonene tradisjonelt har stått svakt og svekkes, og disse gruppene vil sannsynligvis heller vokse enn å avta i om- fang. Det kan gjelde blant annet innen varehandel, transport, hotell og restaurant, samt renhold. I noen bransjer konkurrerer organiserte virksomheter med andre virksomheter uten tariffavtale og organiserte medlemmer. Det kan medføre motsetninger mellom konkurransehensyn og strategiske hensyn på den ene siden, og ideelle hensyn for arbeidstakerorganisasjonene på den andre.

Flere har pekt på at endringer i konkurransesituasjon, arbeidsmarked, arbeidsstyrke og teknologi er koplet til, og åpner opp for, forandringer på andre områder: ”En mer velutdannet arbeidsstyrke innebærer økte krav om individuelle tilpasninger i arbeidstid og yrkesarbeidets organisering og innhold, og den raske utviklingen innen informasjonsteknologi åpner opp for nye muligheter når det gjelder hvor og når arbeidet utføres” (NOU 1999:

34). Omstilling, økende kompleksitet og økende intensitet er noen stikkord for det flere karakteriserer som ”det nye arbeidslivet”. Rønning (2002) viste i begynnelsen av 2000-tallet til at ”den moderne arbeider” finnes, men det finnes ikke så mange av dem. Fremdeles arbeider de fleste arbeidstakere innenfor normalarbeidsdagen og normalarbeidstid.

På 1980-tallet ble også utvidede åpningstider et ledd i konkurransen og representerte et press mot normalarbeidsdagen. Den økende liberalisering- en, blant annet som følge av de nye datateknologiske mulighetene og tilpas- ningen til EØS/EU, medførte økt internasjonal konkurranse på en del om- råder, samt et nytt nivå for arbeidstidregulering (jf. arbeidstidsdirektivet).

Eksterne endringer i konkurransesituasjon medførte press for interne orga- nisasjonsendringer i virksomhetene, med økt interesse for nye organisatoriske ”oppskrifter” (Trygstad og Olberg 2007).

Endringer i næringsstruktur gjenspeiles i endringer i yrkesstruktur. Siden tusenårsskiftet er det særlig innen salgs- og serviceyrker, helse- og sosialsektoren og, mer generelt høyskoleyrker, at sysselsettingen har økt. Stadig flere arbeider i kunnskapsbedrifter, samtidig er moderne industribedrifter også kunnskapsbedrifter. I det store bildet kan det aktualisere nye problemstillinger på arbeidstidsfeltet, blant annet når det gjelder ansatte som er unntatt arbeidsmiljølovens bestemmelser, ”frie” yrker, ansatte som har særlig selv-

(16)

stendig stilling, m. m. – og hvordan fagforbund og tillitsvalgte skal møte endrede konkurranseforhold.

I Norge har bakgrunnen for arbeidsinnvandringen fra de østeuropeiske landene vært stort behov for arbeidskraft. Arbeidsinnvandringen har vært konsentrert til bestemte bransjer, med mest rekruttering til bygg, landbruk, industri, samt noe til private hushold og service. Det har i hovedsak dreid seg om ufaglært mannlig arbeidskraft. Tendensen har vært lengre opphold, og at flere ønsker familiegjenforening. Samtidig som det har vært behov for den nye arbeidskraften, har den nye arbeidsinnvandringen også medført utfordringer for den norske arbeidslivsmodellen. Her har aktuelle stikkord vært lavlønnskonkurranse, flere useriøse virksomheter, allmenngjøring av tariffavtaler, bruk av velferdsytelser, HMS-standarder, svart arbeid, integrering og spørsmål om kompetanseutvikling (jf. Dølvik og Eldring 2008). Økt tjenestemobilitet, med innleie og utstasjonering av arbeidstakere, innebærer nye muligheter for arbeidgiverdrevet fleksibilitet – og nye jobbmuligheter for utenlandsk arbeidskraft, med nye interesser på arbeidstidsområdet for ”langpendlere” som ønsker komprimerte arbeidsperioder. Det kan føre til nye konflikter på arbeidstakersiden.

I noen bransjer og yrkesgrupper i privat sektor står de kollektive organisasjonene svakt (Nergaard og Stokke (2007b). Om lag 100 000 organisa- sjonsmedlemmer får lønnen fastsatt etter individuell avtale. Dette er ingen ensartet gruppe. De fleste befinner seg i lederyrker, akademikeryrker og høyskoleyrker med tradisjon for at lønnen fastsettes individuelt. Andre or- ganisasjonsmedlemmer uten avtale har ikke disse kjennetegnene, mange befinner seg i mindre virksomheter, blant annet innen varehandelen, i hotell og restaurant, innen renhold og andre områder, der medlemmene kan være for få til at organisasjonene kan kreve tariffavtale.

Utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi innebæ- rer endringer i tid og rom, og muliggjør nye former for frikopling av arbeidssted og arbeidsutførelse. Det kan innebære større frihetsgrader for arbeidstaker, men også nye kontrollmuligheter for arbeidsgiver.

Figur 1.2 illustrerer konstellasjoner der interessene også er sammensatte og varierende, både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, og der det også finnes manglende samsvar mellom sentral regulering og lokale ordninger og lokal praksis.

(17)

Figur 1.2 Illustrasjon. Fleksibilitetsinteresser og reguleringsnivå (2)

De stiplete linjene i figuren over skal angi hovedinnretning for kontrollformer, her lov- og/eller avtale, i forhold til dimensjonene fleksibilitet og regu- leringsnivå. Hvordan ulike reguleringsinitiativ knyttet til lovgivning kan plasseres i forhold til slike dimensjoner er illustrert i kapittel 6, nedenfor.

I rammeprosjektet tar vi sikte på også å drøfte konstellasjoner der interessene og behovene varierer, og situasjoner der det er spenninger mellom sentral regulering og lokal praksis. Noen foreløpige eksempler er skissert videre i denne rapporten. Hensikten er å utvide denne beskrivelsen, også med tanke på å drøfte ulike former for tidsbytter.

Sentralt

Desentralt Lokalt Arbeidsgivere

– sprikende og varierende behov og interesser

Arbeidstakere – kryssende og varierende behov og interesser Fleksi-

bilitets- akse

Reguler- ingsakse

Kontrollformer Lov- avtaleregulering

(18)

2 Normalarbeidsdagen og det norske arbeidstids- regimet

Historien om det norske arbeidstidsregimet dreier seg om gradvise arbeids- tidsreduksjoner og standardisering av arbeidstiden, deretter om større grad av differensiering og fleksibilitet.

Arbeidstidsregimer kan forstås som nasjonale sett av legale, frivillige og vanemessige reguleringer som innvirker på arbeidstidspraksiser, samt de normer og verdier som påvirker dem (Rubery m. fl. 1998, Ellingsæter 2009).

Begrepet arbeidstidsregime er uttrykk for både en økonomisk og kulturell kategori. Her inngår også perspektiver om institusjonell endring, reguleringsformer, forhandlinger, makt og politikk.

I historisk perspektiv besto endringene av det norske arbeidstidsregimet i det forrige århundret av tre hovedtrender. Med utgangspunkt i arbeider- vernlovgivning fra 1880-årene dreide utviklingen seg for det første om forkortet arbeidstid, for det andre om mer komprimert tid, og for det tredje om mer synkronisert og likeartet tid. Fra midten av 1970-tallet kom krav om mer varierte arbeidstider til å utfordre dette bildet (Byrkjeland 2006).

Figur 2.1 Endringer i arbeidstidsregulering (utvalg). (Kilder: NOU 1987: 9 B, Byrkje- land 2006)

1887 Forslag om å lovfeste 10 t dag;

60 t uke Innstilling fra Arbeiderkommi-

sjonen av 1885 1892 Avgrensing av arbeidstid for

barn og ungdom

Fabrikktilsynsloven 1907 Avgrensing av arbeidsuke; 57 t Avtale Jern og Metall

1915 10 t dag, 54 t uke Prinsipp om normalarbeidsdag innført. Revisjon av arbeidervernlov

1915 Første regler om ferie Tariffavtaler i industrien 1919 8 t dag, 48 t uke Normalarbeidsdagen innført.

Revisjon av arbeidervernlov 1936 Arbeidstidsreguleringer utvidet

til de fleste lønnstakere. 9 dager ferie

Revisjon av arbeidervernlov

1947 3 ukers ferie Ferieloven

1949 42 ½ uke for skiftarbeidere Komitéinnstilling og lovvedtak om forkortelse av arbeidstiden for visse yrker

1958 45 t uke Etappevis overgang til 45-

timers uke. Revisjon av arbeidervernlov

(19)

1966 4. ferieuke innføres Revisjon av ferieloven

1968 42 ½ t uke Revisjon av arbeidervernlov

1976 40 t uke Revisjon av arbeidervernlov

1981 Prinsipp om 5. ferieuke lovfestet.

1 ekstra dag innført (”Gro- dagen”)

Revisjon av ferieloven

1986 37 ½ t uke

Arbeidstid for skiftarbeid også redusert, 33,6 t uke i gjennom- snitt for helkontinuerlig skift.

Ikke endringer i loven.

Tariffoppgjøret LO-N.A.F.

N.A.F. ønsket fleksibilitet mht.

arbeidstid og kompensasjon.

Jern og metall / LO krevde likebehandling av arbeidere og funksjonærer

2000 5. ferieuke gjennomført i tariff- oppgjøret (de fire siste ferieda- gene)

Streik. ”Feriebilaget om fleksibilitet” inn i tariffavtaler 2003 Endring av overtidsregler Revisjon av arbeidsmiljøloven

2004- 2005

Forslag om oppmyking av arbeidstidsreguleringer. Endringer i arbeidsmiljøloven.

Flertallsinnstilling fra Arbeids- livslovutvalget. Endringspro- sessen reversert av den andre Stoltenberg-regjeringen

2.1 Arbeidervern, kortere arbeidstid, titimers- og åttetimers dag

Byrkjeland (2006), som dette kapitlet i hovedsak bygger på, viser at i Norge startet det systematiske arbeidet for å redusere arbeidstiden i 1880-årene.

Dette arbeidet hadde sammenheng med fremveksten av en organisert ar- beiderbevegelse, der krav om nedkorting av arbeidstiden ble den kanskje mest sentrale kampsaken. Samtidig hadde krav om nedsatt arbeidstid også støtte utenfor arbeiderklassen:

”Men kravet hadde òg støttespelarar i sosialreformatoriske kretsar utanfor arbeidarklassen, kretsar som såg retten til eit liv utanfor ar- beidssfæren både som eit gode i seg sjølv og som ein viktig føresetnad for å kunne trekkje arbeidarklassen inn i eit felles moderniseringspro- sjekt, der politisk demokrati og kulturell danning var bærebjelkane.

Arbeidet for å korte ned arbeidstida var samtidig eit arbeid for å gjere arbeidstida meir lik for dei fleste arbeidstakarane, noe som nedfelte seg i omgrepet normalarbeidsdagen” (Byrkjeland 2006:7).⁴

4 England var tidlig ute med visse former for lovregulering av arbeidstid. Arbeidstiden til barn og unge ble begrenset ved lovvedtak i 1883. Parlamentet vedtok i 1847 at maksimal

(20)

I Norge tok det lang tid å få gjennomført krav om maksimal lengde på arbeidsdagen. Arbeiderkommisjonens flertall gikk i 1887 inn for et forslag om maksimalarbeidsdag, men Stortinget vedtok først i 1915 en grense på titimers dag og 54 timers uke. I perioden var maksimalarbeidstid ikke en all- menn rett, unntatt for visse grupper, som barn og ungdom. Åttetimersdag og 48-timers uke ble innført som maksimalarbeidsdag i 1919. Åttetimersda- gen hadde vært et krav fra fagbevegelsen og den internasjonale arbeiderbevegelsen fra 1880-årene. Den innebar en likeverdig tredeling av døgnets tider i arbeid, fritid og søvn. I Norge gikk det ikke mange år fra lovfestingen av titimersdagen omsider ble lovfestet til åttetimers dagen ble innført. Men som Byrkjeland peker på (s. 7), skulle åttetimers arbeidsdag og 48-timers uke være maksimalarbeidstid de neste 40 årene.

Kortere arbeidstid – rettferdighetskrav

For arbeiderne var kravet om kortere arbeidstid først og fremst et rettferdighetskrav. Foruten at det var en menneskerett å ikke leve hele livet på arbeid, dreide det seg også om en strategi for å overleve, fordi det slitsom- me arbeidet og de lange arbeidsøktene forkortet livet og etter hvert reduser- te arbeidsevnen (s. 23). Disse argumentene hadde også klangbunn i den liberale delen av den politiske offentligheten (særlig velferdsstrategene i Venstre, som Gunnar Knudsen og Johan Castberg, og etter 1915 Paal Berg). Fagbevegelsen, AFL, hadde krevd arbeidstidsreduksjon lenge. Det norske Arbeiderpartiet, stiftet i 1887, hadde lovfestet normalarbeidsdag som ett av fire punkter i programmet.⁵

”Kortare arbeidstid ville føre til friskare arbeidarer og ein kulturell og politisk arbeidarklasse fordi den ga høve til praktisk deltaking og bruk av kulturtilbod i fritida. I tillegg var det meir direkte økonomiske argument for kortare arbeidstid: Den ville auke produktiviteten på kort sikt, og på lengre sikt føre til meir høgverdig arbeidskraft og avanserte produksjonsmetodar. Det siste ikkje minst fordi arbeidsgjevarane ble tvungne til å erstatte den ekstensive utnyttinga av arbeidskraft med smarte løysingar, dvs. forbetra teknologi og organisering” (Byrkjeland 2006:23).

arbeidstid for kvinner i tekstilindustrien ikke skulle overstige ti timer per dag (”den første arbeidstid i moderne tid”), en lov som etter hvert ble utvidet til flere bransjer og i 1867 til alle fabrikker med mer enn 50 arbeidstakere (Byrkjeland 2006:7).

5 De tre andre punktene var alminnelig stemmerett, direkte skatt og støtte til beretti- gede nedleggelser av arbeidet. Partiet markerte seg ved kommunevalget i 1910, og fikk innvalgt sin første stortingsrepresentant i 1912.

(21)

Partiet Høyre (dels også Frisinnede Venstre) var motstander av arbeidstidsreformer og normalarbeidsdag. Her gikk argumentasjonen ut på at arbeidstidsreduksjon ville ramme produksjonen og føre til sviktende inntekter. Det ble også fremholdt at lovregulering ville true den individuelle retten til å bestemme over egen tid og eget liv. Ifølge Byrkjeland (2006:23) ble dette argumentet etter hvert avløst av et argument om at lovregulering var et inn- grep i kontraktretten til de organiserte partene i arbeidslivet, dessuten til at interessen for kvinnesaksperspektivet var tvetydig: Krav om særskilt vern for kvinner kunne bygge opp om deres underordnede plass i arbeidslivet, med reproduksjon og omsorg som hovedoppgave, noe som kunne bidra til å svekke deres arbeidsmarkedsposisjon.

2.2 Standardisering – mer sammenpresset arbeidstid, helgefri, lenger ferie, mer likeartet arbeidstid

Byrkjeland rubriserer utviklingen fra 1920 til 1975 under stikktittelen

”fremveksten av fritidssfæren” (s. 25). Det dreier seg om en relativt lang periode. Åttetimersdag og 48 timers arbeidsuke var innført i 1919, ny regulering av arbeidstiden skjedde ikke før 17 år senere. Endringene i arbeider- vernloven i 1936 førte til mindre strukturelle endringer i regelverket, men ikke til endringer i maksimalarbeidstiden. Byrkjeland (s. 25) viser til at det viktigste ved lovendringene var at de utvidet virkeområdet for arbeiderver- net til å gjelde de aller fleste arbeidstakergrupper. Reguleringen i loven omfattet nå tre ganger så mange arbeidstakere som tidligere. Mange av dem hadde imidlertid allerede like kort arbeidstid som industriarbeiderne, slik at det er uklart hvor mange som reelt fikk nedsatt arbeidstiden. Tilsvarende innførte loven generell rett til ferie i ni dager, men de fleste arbeidstakere hadde like mange, eller flere, feriedager allerede.

Mens lovendringene i første del av perioden var få, og konsekvensene av dem ikke kunne regnes som store, hadde fagbevegelsen krevd større endringer. Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon publiserte i 1933 Arbeidsløs- hets- og arbeidstidsspørsmålet – Dagens mest brennende sociale spørsmål. I denne lille boken (utgitt på Det norske Arbeiderpartis forlag og trykket av Arbeidernes aktietrykkeri) omtales blant annet åttetimersdagen og dens virkninger:

”Karl Kautsky har engang sagt at enhver forkortelse av arbeidstiden enten er en følge av et øket arbeidstempo eller årsak til at arbeidstem- poet blir satt op. Enhver erfaren fagforeningsmann vil uten videre være enig i den første påstand. Erfaringene med innførelsen av 8 timers dagen efter krigen bekrefter fullt ut riktigheten av den annen.

Arbeidstiden blev den gang, på grunn av arbeidernes forandrede makt stilling i samfundet, med et slag forkortet med fra 1–2 timer pr. dag.

En nedsettelse som arbeidsgiverne, av frykt for arbeiderne, ikke turde

(22)

motsette sig. Men ikke før var nogenlunde ’normale forhold’ inntrådt igjen, før arbeidsgiverne ved en bedre og intensere utnyttelse av arbeidstiden søkte å vinne det tapte terreng tilbake igjen. Og det med så godt resultat at arbeidsydelsen pr. dag, uke eller år snart var større enn nogensinne tidligere (A.F.L. 1933:29).

Det ble vist til at Sekretariatet hadde fattet vedtak – på bakgrunn i den omfattende økonomiske krise, den pågående rasjonalisering, og ”den veldige vekst av de arbeidsløses antall” – at en alminnelig forkortelse i den ukentlige arbeidstiden var ”en bydende nødvendighet”. Blant kravene inngikk at den lovfestede arbeidstiden måtte nedsettes til 6 timers daglig arbeidstid, eller en 40 timers arbeidsuke (A.F.L. 1933:105).

Kortere arbeidstid – mer fritid

Heller ikke de første årene etter krigen var preget av stor reformiver når det gjaldt arbeidstiden. Økt velferd og inntekt ble prioritert av arbeiderbevegelsen, og økning av produktiviteten sto i sentrum: bedre boligstandard var viktigere enn kortere arbeidstid (Byrkjeland 2006:25). Unntaket var endringer i ferieloven i 1947, med tre ukers ferie for de fleste. Byrkjeland omtaler det som et viktig unntak, og som en overraskende radikal reform idet den innebar en vesentlig utvidelse av ferien for industriarbeiderne såpass kort tid etter krigen. Hensyn til rettferdighet spilte imidlertid inn, andre grupper hadde allerede så lang ferie.

Endringene i 1960-årene var heller ikke store. I arbeiderbevegelsen ble det etter hvert reist krav om reduksjon av ukentlig arbeidstid til 40 timer, men 40 timers uke var ikke et faktum før etter om lag 20 år, i 1976. Byrkje- land understreker at produktivitetstankegangen fortsatt hadde forrang, og at utviklingen mot 40-timers uke var gradvis: til 45 timer i 1959/1960, og til 42

½ times uke i 1968. Ferien ble utvidet med en uke i 1965 (Byrkjeland 2006:

25).⁶

Byrkjeland oppsummerer perioden 1920 til 1975 med at mens ukentlig arbeidstid ble redusert fra 48 til 40 timer, skjedde det lite med normalarbeidsdagen. Den var fortsatt åtte timer. Om arbeidsdagen var kortere den sjette dagen, var det anledning til å arbeide ni timer de andre dagene. Det var vanlig å arbeide kortere lørdag, selv om det skulle gå lang tid før lør- dagsfri ble innført. Om lag fire av ti medlemsbedrifter i N.A.F. hadde en ordning med fri annenhver lørdag etter arbeidstidsreduksjonen i 1959.

Femdagersuke ble vanlig i industrien etter reduksjonen i 1968. Tre ukers

6 Arbeidere med særlig belastende arbeidsforhold, særlig de som hadde helkontinuerlig skiftarbeid, fikk 42 ½ timers uke i 1950. Arbeidere i sement- og glassindustrien fikk 42 timers uke i mellomkrigstiden (Byrkjeland 2006: 25, 25 (n)).

(23)

sammenhengende sommerferie ble vanlig for de fleste grupper, vanligvis tatt ut i juli, som ”fellesferien” (Byrkjeland 2006:40).

Både lørdagsfri og utvidet ferie var uttrykk for at sammenhengende fritid ble prioritert i forhold til reduksjon av den daglige arbeidstiden. Det er in- teressant at vektleggingen av sammenhengende fritid fortsatt prioriteres, selv om interessene og interessemotsetningene er blitt flere. I 1999 utredet et LO/NHO-utvalg mulige fremtidige arbeidstidsordninger som kunne ivareta både bedriftenes og arbeidstakernes behov for fleksibilitet. Her inngikk særlig tidskontoordninger. Utvalget kom ikke til enighet om tidskonto- ordning. Den ble heller ikke brakt til forhandlingsbordet. Resultatet ble i stedet ”den femte ferieuken”, men også at ”Feriebilaget om fleksibilitet 2000” ble tatt inn i flere tariffavtaler (jf. Nicolaisen 2002). Forsøk med sekstimers arbeidsdag i regi av Fornyingsdepartementet (FAD) i siste halvdel av 2010-tallet skulle også senere illustrere arbeidstakernes preferanser for blokkfritid fremfor daglig nedsatt arbeidstid (jf. kapittel 4 nedenfor).

Den daglige arbeidstiden ble også sammenpresset. Ifølge Byrkjeland var det i de første tiårene av 1900-tallet vanlig med lange matpauser i industrien.

I noen av industribedriftene på Vestlandet kunne matpausene være på en time eller mer. Arbeiderne bodde i nærheten av anleggene, mange dro hjem for å spise.⁷ Over tid vokste det frem ønsker om mer sammenpressede arbeidsdager. Det kunne oppnås gjennom å gjøre matpausen kortere, og forslag om å redusere matpausen fra én til en halv time ble lansert av arbeider- partifraksjonen ved stortingsbehandlingen i 1936. Det ble da vist til at

”arbeideren (…) ønsker å komme tidligere hjem enn det er anledning til efter gjeldende lovgivning”.⁸ I første omgang mente man at en matpause på en halv time var for kort, og endte opp med et kompromiss på tre kvarters matpause, samt at pausetiden kunne avkortes ytterligere etter tillatelse fra Arbeidstilsynet.

De viktigste utviklingstrekkene i perioden, som mer sammenpressede arbeidsdager, mer sammenhengende helger, og lenger ferie, kan også ses som uttrykk for fremveksten av fritidssfæren.⁹

Byrkjeland (s. 41) peker samtidig på at hovedargumentasjonen i diskusjonene om arbeidstid dreide seg om økonomiske virkninger av arbeidstids-

7 Byrkjeland (1991) har vist at ved Høyanger Verk hadde dagarbeiderne en times matpause helt frem til etter andre verdenskrig.

8 Sitert etter Byrkjeland 2006:41.

9 ”Det viktigaste nye i arbeidstidsdiskusjonen i denne perioden er at denne blir teken for gjeven. Det blir mindre nødvendig å argumentere for å korte ned arbeidstida. Argumenta- sjonstyngda blir heller snudd, slik at det meste dreier seg om kvifor den ikkje kan bli kortare. Det er såleis få nye moment som blir tilført i denne perioden. Eit av dei få er nettopp at reisetid til arbeid reduserer fritida” (Byrkjeland 2006:41).

(24)

reduksjoner, og at slike virkninger – ikke bare med hensyn til bedriftenes økonomi, men også sysselsetting og prisnivå – blir diskutert langt mer sys- tematisk ved hjelp av makroøkonomiske modeller.

Et annet viktig utviklingstrekk var at arbeidstakernes arbeidstid ble mer likeartet. Arbeid på ukedagene var det vanlige, og selv om det fremdeles var forskjeller på arbeidstiden til arbeidere og funksjonærer, var disse forskjelle- ne blitt mindre.¹⁰

2.3 Deltid og nye spørsmål om fleksibilitet

Fra 1970-årene og fremover ble arbeidsmarkedet preget av økt sysselsetting blant kvinner og økt bruk av deltid i helse- og sosialsektoren samt i deler av servicesektoren. I diskusjonene om regulering av arbeidstid dukket det opp et nytt omdreiningspunkt: fleksibilitet. Det gjaldt også fleksibilitet for virksomhetene ut fra behov for å møte endringer i markeds- og konkurranseforhold – med nye endringer i etterspørsel og mer skiftende kundeatferd.

Denne fleksibiliteten var arbeidsgiverdrevet. Spørsmål om arbeidstidsfleksibilitet kom til å prege tariffoppgjørene fra 1980-tallet og fremover. Men arbeidstidsfleksibilitet ble også diskutert som fleksibilitet på arbeidstakers premisser, ut fra behovene for å finne gunstige koplinger mellom arbeidstid, familietid og annen tid, alt etter forskjellig livssituasjon og livsfase. Når det gjaldt lovgiving kom endringsforslagene fra Arbeidslivslovutvalget på midten av 2000-tallet til å stå sentralt. I tariffoppgjørene var det arbeidstidska- pitlene i tariffavtalene som sto i sentrum, og – ikke minst – prisen på fleksibiliteten. Samlet innebar det at de standardiserte og likeartede arbeidstidene kom under press.

Det skjedde ingen store lovendringer når det gjaldt arbeidstid i begynnelsen av perioden. Arbeidsmiljøloven fra 1977 utgjorde den sentrale refor- men, men loven medførte få endringer når det gjaldt regulering av arbeidstid (Byrkjeland 2006:43).

Tre større utvalgsarbeider skulle stå sentralt i perioden, uten at noen av dem kom til å føre til store endringer i regulering (selv om de alle pekte på behov for større valgfrihet og økt fleksibilitet). Dette var Rødseth-utvalget (NOU 1980: 52), Arbeidstidsutvalget (NOU 1987: 9A, 9B ), og Arbeidslivs-

10 ”Fram til syttitallet gjekk utviklinga i retning av konvergens i arbeidstida. Dei fleste ar- beidde no måndag til fredag. Det gjaldt òg mange tjenesteyrke. Dei verksemdene som framleis heldt ope på laurdager, varehandel og lignende, hadde korte opningstider. Det meste var stengt etter kl. 13:00. Til gjengjeld byrja systemet med ein lang opningsdag i veka, normalt torsdagen, å bli innarbeid. I 1973 innførte også skuleverket laurdagsfri. Ar- beidstida byrja å bli lik for arbeidarar og funksjonærar, sjølv om dei siste starta arbeidsdagen seinare på morgonen og mange hadde òg framleis kortare dag og veke. For mange funksjonæryrke både i det offentlege og private var det vanlig med kortare arbeidsdag og – veke om sommaren i tida 15. mai til 15. september” (Byrkjeland 2006:42).

(25)

lovutvalget (NOU 2004: 5).¹¹ Endringer som i ettertid fremstår som viktige, som fleksitid og mulighetene til å gjennomsnittsberegne arbeidstiden, kom heller som et resultat av en serie mindre endringer i lov og tariffavtaler.

Bakken-utvalget hadde i utredningen Tid for barna (NOU 1993: 12) bygd videre på NOU 1987: 9 og problematisert fleksibel arbeidstid for småbarns- foreldre. Utvalget foreslo ordning med tidskonto for å realisere uttak av foreldrepermisjon over lengre tid i kombinasjon med lønnsinntekt. Det innebar forslag om endringer i trygde- og arbeidsmiljølovgivning.

Skift/turnusutvalget 2007-2008 (NOU 2008: 17) foreslo likestilling mellom tredelt turnus og helkontinuerlig skift, med gradvis redusert arbeidstid i forhold til mengden ulempetimer.

Rødseth-utvalget 1978

Rødseth-utvalget fra 1978 hadde som mandat å utrede mulighetene for at arbeidstakere som ønsket det, i større grad skulle kunne velge mellom arbeid og fritid. På bakgrunn av den kraftige veksten i bruk av deltid i 1970- årene, ble fordeler og ulemper ved deltid diskutert. Utvalget var likevel først og fremst opptatt av muligheten til å kunne velge kortere arbeidstid enn det som var normalarbeidstid (Byrkjeland 2006:45).

Her fantes det forskjellige oppfatninger i utvalget. Arbeidsgiversiden pekte på negative økonomiske konsekvenser av deltid (redusert arbeidstid), samtidig som deltid kunne innebære større fleksibilitet i bruken av arbeidskraft. Valgfri deltid kunne innebære at flere kvinner kunne ta lønnet arbeid, noe som utvalget så som positivt med hensyn til likestilling (LOs represen- tant pekte på at deltid her også kunne virke negativt og bidra til å opprett- holde den tradisjonelle kjønnsbestemte arbeidsdelingen).¹²

Arbeidstidsutvalget 1987

Arbeidstidsutvalget ble opprettet i 1984, og leverte innstilling i 1987. Siden de mange nedkortingene av arbeidstiden i 1969- og 1970-årene skjedde uten større prinsipielle diskusjoner, var dette den første omfattende gjennom- gangen siden 1950-årene (Byrkjeland 2006:48). Mandatet til utvalget var å

11 Colbjørnsen-utvalgets innstiling fra 1999 tok opp tema som ble diskutert mer inngående med hensyn til reguleringsendringer i Arbeidslivslovutvalget få år senere, jf. ”Nytt millen- nium – nytt arbeidsliv? Trygghet og verdiskaping i et fleksibelt arbeidsliv” NOU 1999: 34).

12 Jf. Byrkjeland 2006:46. ”Utvalet drøfta kvoteregulering, altså at verksemder skulle kunne påleggast å ha eit minimum eller maksimum av deltidsarbeidsplassar, men dette blei ikkje tilrådd. Det var kome fleire forslag om at verksemder skulle ha plikt til å ha eit visst minimum av deltidsarbeidspalssar, m.a. frå Norsk familieråd i 1975 og i førearbeidet til ar- beidsmiljølova. At det skulle innførast tak på talet på deltidsplassar, var foreslått m.a. fra fagorganiserte i daglegvarehandelen” (samme sted).

(26)

legge frem en bred analyse av de forskjellige spørsmål som var knyttet til ulike typer arbeidstidsreformer, som kortere arbeidstid per dag eller uke, utvidet adgang til permisjoner, lengre ferie, lavere pensjonsalder, mer fleksible pensjonsregler og mer fleksible arbeidstidsordninger.¹³

Utvalgets oppgave var ikke å fremme forslag til reformer, men å legge til rette for ”et faglig basert materiale som klargjør hvilke valg en står overfor i arbeidstidspolitikken”. Her ble det vist til at den daværende ubalansen i norsk økonomi ville gjøre det problematisk å gjennomføre kostbare reformer de nærmeste årene. Det vises likevel til at utvalgets perspektiv har vært

”utpreget langsiktig”, da mulige konsekvenser av ulike typer arbeidstidsreformer er analysert per år 2000.¹⁴

Foruten en rekke analyser av utviklingen på arbeidstidsområdet, også økonomiske modellberegninger, inneholdt utredningen avslutningsvis fire

”framtidsbilder, med innebygget rapport fra år 2000”. Disse dreide seg om 60 års pensjonsalder, selektive permisjonsordninger, sekstimers arbeidsdag, og individuelt bestemt arbeidstid.¹⁵ Sett fra 2010 er det enkelt å peke på at utviklingen senere ikke samsvarte med noen av disse scenarioene, men perspektivene de bygget på ble på ulike måter aktualisert i perioden.

Arbeidstidsreduksjonen i 1986 medførte 37,5 timer i ukentlig arbeidstid i tariffavtalene, ikke på bakgrunn av utvalgsarbeid eller lovarbeid, bakgrunnen var lønnsoppgjør og lock-out samme år. Reduksjonen fra 40 til 37,5 timer må regnes som vesentlig; arbeidsmiljøloven opererer fremdeles med en grense for alminnelig arbeidstid på ni timer i løpet av 24 timer, og 40 timer i løpet av syv dager, som hovedregel. At arbeidstidsreformer ikke ble prioritert av partene på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden på slutten av 1980- tallet og begynnelsen av 1990-tallet, skyldtes den økonomiske krisen.

Det fremkom likevel fra midten av 1990-tallet i økende grad krav fra arbeidsgiversiden om fravik fra normalarbeidstiden uten ekstra kompensasjon, og debatten om arbeidstid skulle i tiden fremover omfatte langt flere arbeidstidsordninger enn på 1970-tallet: Dette gjaldt generelt kortere arbeidstid, lengre ferie, deltid, komprimert arbeidstid, gjennomsnittsbereg- ning, fleksible arbeidstidsordninger samt forskjellige arbeidstidsordninger etter livsfase (Byrkjeland 2006:58-59).

Arbeidslivslovutvalget 2004

I innstillingen fra Arbeidslivslovutvalget i 2004 foreslo flertallet i utvalget ganske omfattende – og omstridte – endringer i form av oppmykning av arbeidstidsreguleringene og redusert innflytelse for tillitsvalgte i spørsmål

13 NOU 1987: 9 A, s. 7.

14 NOU 1987: 9 A, s. 7.

15 NOU 1987: 9 A, s. 204-221.

(27)

om arbeidstid. Endringene i lovforslaget ble imidlertid tilbakestilt etter at den rødgrønne regjeringen vant stortingsvalget i 2005.

Skift og turnus – forsøk med redusert arbeidstid 2005–2009

Flere tema var på agendaen, blant annet uønsket deltid og krav om rett til heltid. Skift/-turnus-utvalget leverte innstilling i 2008. I 2005 gikk LO- kongressen inn for at det skulle settes i gang forsøk med arbeidstidsreduksjon i form av sekstimersdag/30-timers uke. Formuleringer om slike forsøk ble også tatt inn i Soria Moria-erklæringen til den rødgrønne regjeringen.

I 2010 er bildet sammensatt. Arbeidsmiljølovens unntaksbestemmelser (§10-12-4) er omstridt. I Stortinget behandler Arbeids- og sosialkomiteen privat lovforslag om endringer i arbeidsmiljøloven slik at Arbeidstilsynet skal kunne godkjenne fravik fra normalbestemmelsene i loven (jf. 6.1 nedenfor). Arbeidsdepartementet forbereder en stortingsmelding om arbeidsforhold, arbeidsmiljø og sikkerhet, der også dette temaet blir tatt opp.

Uenighetene og frontene er i hovedsak de samme som i tidligere debatter om regulering av arbeidstid. Samtidig er arbeidsorganisering og sammensetningen av arbeidsstyrken endret.¹⁶

Oppsummering

Normalarbeidsdagen ble opp gjennom historien begrunnet med rettferdi- ghetshensyn – som hensyn til helse, men også med at arbeiderne skulle ha muligheter for delta i samfunnsliv og kulturliv utenfor arbeidet. Slik sett var dette også et frihetsprosjekt. Dét innebar politisk kamp for arbeidstidsre- duksjoner, den viktigste kampsaken for arbeiderbevegelsen i hundre år, gjennom lovendringer og tariffavtaler. Denne politiske striden dreide seg ikke bare om kollektiv innflytelse på arbeidstiden, den dreide seg også om etablering av en kollektiv sosial tid utenfor arbeidet, i form av felles fritid, for de fleste, gjennom to dagers helg (weekend) og utvidet ferie (fellesferie).

Historien om normalarbeidsdagen er historien om stridene for å oppnå arbeidstidsreduksjon, men også økt standardisering av arbeidstiden.

16 I den internasjonale arbeidstidforskningen diskuteres blant annet hvordan forholdet mellom arbeid, tid, penger og kontroll er endret i deler av arbeidslivet. Mens det tradisjonelle ansettelsesforholdet innebar at arbeidsgiver til en avtalt pris hadde direkte kontroll over arbeidsinnsatsen i løpet av en standard arbeidsuke, er forholdet mellom arbeid, tid og lønn mer komplisert i noen deler av arbeidslivet. I noen virksomheter er det tradisjonelle og standardiserte tidskontrollbaserte ansettelsesforholdet erstattet av resultatorienterte organisasjonsprinsipper, der overvåkning av arbeidsresultatet er viktigere enn å overvåke ansattes tilstedeværelse og tidsbruk. I andre virksomheter er det tradisjonelle ansettelsesforholdet erstattet av fragmenterte ansettelsesforhold, der arbeidet og innsatsen av tid stykkes opp og utføres utover normalarbeidstid og normal arbeidsuke. Begge sprenger normalarbeidsdagen og fører til at kollektive interesser svekkes, og til at tradisjonelle skiller mellom arbeidstid og sosial tid viskes ut (jf. Rubery m. fl. 2006).

(28)

Debatten om arbeidstid i media står ikke alltid nødvendigvis i forhold til de viktige utviklingstrekkene og utfordringene på arbeidstidsområdet. Men, mens deler av den offentlige debatten i perioden 2005–2009 dreide seg om redusert arbeidstid og sekstimersdag, har diskusjonen den senere tid heller dreid seg om periodevis utvidet arbeidstid og fordeling av helgearbeid. Den politiske debatten om arbeidstidsregulering hadde i 2010 flere likhetstrekk med debatten om Arbeidslivslovutvalget innstilling i 2004 (jf. kapittel 5 nedenfor). I dagens debatt om arbeidstid og arbeidstidsregulering spiller også nye hensyn inn.

(29)

3 Drivkrefter og begrunnelser

Hva er de sentrale drivkreftene bak endringene på arbeidstidsområdet?

Drivkrefter, interesser og andre vilkår former handlingsrom og strategiske muligheter for arbeidstidspolitikk; her spiller også ulike aktørers forskjellige interesser inn (jf. fig. 1.2 ovenfor). De begrunnelsene som brukes for endringer i arbeidstidsregulering utgjør også forklaringer, samtidig som de har sammenheng med strukturelle endringer i arbeidsmarkedet. Her spiller dessuten teknologiske endringer inn, som når digitalisering muliggjør nye former for frakopling i tid og rom, eller som når bruk av avansert teknologi innebærer spesialisering og medvirker til pendling for noen grupper arbeidstakere fordi det ikke finnes nødvendig kompetanse i det lokale arbeidsmarkedet. I industrien blir arbeidstiden også berørt av at i mange virksomheter består produksjonsprosessen i sammensetting av deler og av moduler, og ikke i samme grad som før av at den samlede produksjonen utføres innenfor fabrikkportene. Integrerte produksjonskjeder, som ”just-in time”, fører i bilindustrien til at det ikke produseres standardmodeller for lager, denne trenden har også bredt seg til andre områder, som ”lean production” i norsk verftsindustri.

Høy yrkesdeltakelse, også blant kvinner, innebærer økt press for utvidete åpningstider og generelt større tilgjengelighet når det gjelder offentlig og privat service. Informasjonsteknologi kan ivareta noe av dette hensynet, men det gjelder foreløpig ikke store deler av varehandelen og personlig tjenesteyting.

Også politiske og kulturelle endringer som i utgangspunktet ikke har noen sammenheng med arbeidstid, påvirker arbeidstidsordninger. Det gjelder blant annet når endringer innen sosialpolitikk dreier seg om former for rettighetstenkning der behovene til brukerne av pleie- og omsorgstjenester i større grad settes i sentrum. Det dreier seg også om at kvalitet i tjenestene fremstår som viktig.

Et hovedpoeng er altså at økt strid om definisjonene av normalarbeidsdagen, endringer innenfor normalarbeidsdagen og press mot normalarbeidsdagen, har sammenheng med endrede krav til økonomi og drift, hensyn til konsumenter og brukere, og endringer i ansattes ønsker og betingelser. De er ulikt vektlagt i forskjellige perioder, og av ulike aktører.

Det er slike forhold som brukes til å forklare utviklingen på arbeidstidsom- rådet, og spesielt ordninger som avviker fra normalarbeidstid.

(30)

3.1 Hensyn til økonomi og drift, praktiske hensyn – innarbeidingsordninger i bygg og anlegg

Når det er nødvendig med utvidet eller døgnkontinuerlig drift i industrien, brukes skiftordninger. I bygg- og anleggssektoren er det de senere årene blitt mer vanlig med rotasjonsordninger der arbeidstakerne arbeider flere dager i strekk med utvidet arbeidstid, med påfølgende perioder med flere sammenhengende dager fri. Rotasjonsordninger med utvidete arbeidsperioder begrunnes på forskjellige måter. I anleggsbransjen er ordningene begrunnet med pendling. Det har vært nødvendig å frakte arbeidstakere til anleggene, og reisetiden har gjort det nødvendig med overnatting utenfor hjemstedet. Når rotasjonsordninger i bygg og anlegg har vært ønsket tatt i bruk på faste landanlegg, har årsaken dels vært generelle hensyn til effektiv drift, dels praktiske årsaker. Det kan i anleggsfaser være nødvendig å utnytte spesialkompetanse til å få utført oppgaver i forbindelse med bygging og igangsetting av nye industrianlegg, som for eksempel på Melkøya. Effektivi- tetshensyn tilsier at arbeidsgiver er interessert i at kostbart anleggsutstyr er mest mulig kontinuerlig i drift. Mye kapital kan være bundet opp i produk- sjon og anlegg, og jo kortere bindingstid, dess bedre økonomi. Arbeids- kraftkostnader kan relativt sett ha mindre betydning.

Flere av prosjektene foregår på steder der bedriftene som bygger anleggene ikke er lokalisert, og der lokale arbeidstakere ikke er mange nok eller ikke har kompetansen som kreves i disse prosjektene. Det gjør det nødven- dig at anleggsbedriftene bringer inn egne og innleide arbeidstakere, som må pendle til og fra anleggsstedet. Disse arbeidsreisene kan i mange tilfeller være lange, noe som igjen har ført til ønsker om færre reiser og lengre arbeidsperioder mens arbeidstakerne oppholder seg på anleggsstedet.

Et annet forhold dreier seg om bruk av anbudskonkurranser, for eksempel innen bygg og anlegg, men også innen andre områder, når det er kont- raktsfestet når prosjektet skal være ferdigstilt, og der tidsrammer og kostna- der trolig er viktige elementer i kontraktstildelingen.

Hensynet til driften og det at arbeidstakerne bor utenfor sitt hjemmemil- jø, tilsier at også arbeidstakerne er interessert i å arbeide utvidet daglig arbeidstid flere dager i strekk når de først pendler. Siden arbeidstiden totalt ikke skal forlenges, innebærer lange dager og utvidete arbeidsperioder også lange friperioder. Friperiodene skal ideelt kompensere for belastningene med den periodevis utvidete arbeidstiden.

3.2 Hensyn til kunder og konsumenter – tjenesteyting

Strukturelle endringer i privat tjenesteyting og hensyn til konsument- og forbrukerinteresser har ført til endringer i arbeidstid. Det gjelder blant annet i varehandelen, som skal brukes som eksempel her. Endringene i varehandelen har dreid seg om både teknologiske og organisatoriske omstillinger,

(31)

og endringer i åpningstid og arbeidstid. Olberg og Jordfald (1999:7) viser her til bruken av kjøleteknologi, fremveksten av supermarkedene og utbre- delsen av selvbetjeningsteknologi gjennom 1960-årene. Det foregikk også endringer når det gjaldt kundenes arbeidsmarkedstilknytning og handle- mønster, med økt yrkesdeltakelse blant kvinner og behov for utvidete åp- ningstider i butikkene gjennom 1980-årene. Tidligere hadde loven om åp- ningstid medført at butikkene i hovedsak stengte klokken fem og var lukket på helligdager. Ny lovgivning endret konkurransevilkårene mellom virksomhetene og førte i første omgang til at butikkene kunne holde åpent til klokken 20, eventuelt lenger om det ble fattet vedtak om det i kommunene.

Endringene førte ikke bare til at butikkene holdt åpent lenger enn normalarbeidsdagen, de var også medvirkende til at butikkansatte i større grad arbeidet deltid. Mange av deltidsstillingene, spesielt i detaljhandelen, ble etter hvert besatt av ungdom og studenter, og av andre som ikke hadde arbeid som hovedbeskjeftigelse (jf. bla. Nergaard 2010, Nergaard og Bråten 2011).

Olberg og Jordfald (1999:7) har pekt på at resultatet av endringer i markeds- og konkurranseforhold, teknologi, arbeidsorganisering og sysselsetting også førte til et ”nytt” arbeidsmarked i varehandelen. I april 2003 ble lov om åpningstider for utsalgssteder opphevet, med den virkning at reguleringen av åpningstider mandag –lørdag ble opphevet. Ved opphevelsen ble det argumentert med at åpningstidene ville finne en naturlig regulering. HK mener utviklingen har gått i retning av at åpningstider er et konkurranse- moment, som ofte utnyttes til det ytterste av kjøpesentrene og de store kje- dene i dagligvarehandelen. Forbundet peker på at blant de mest ekstreme utslagene er natt- og døgnåpne utsalgssteder.

I den senere tiden er det også oppstått strid om åpningstidene på søn- og helligdager. Det er nå lov om helligdager og helligdagsfred som gir unnta- kene for å holde åpent på søn- og helligdager. Unntaksbestemmelsene regu- lerer åpningstidene for de såkalte ”Brustad-buene” og hagesentrene. Bru- stad-buer refererer til innstramming av åpningstidene til dagligvarebutikker og bensinstasjoner på slutten av 1990-tallet. Det ble da innført en maksi- malstørrelse på 100 kvadratmeter for butikker som ville holde åpnet etter kl.

21 på hverdager og etter kl. 18 på lørdager (150 kvadratmeter for bensinstasjoner).¹⁷ Utvidet åpningstid for hagesentrene er begrunnet med sentrenes spesielle vareutvalg og sesongavhengige handel.

Handel og Kontor (HK) peker på at et av de spørsmålene som er omstridt, er om hagesentrene forholder seg til vareutvalg som loven sier, eller om de fremstår som varehus eller miniatyrer av kjøpesentre. HK og LO har

17 Foreslått av Arbeiderpartiregjeringen i 1998, ved statsråd Sylvia Brustad. Mange bensinstasjoner hadde utviklet seg til søndagsåpne butikker, noe som ble oppfattet som konkur- ransevridende overfor de ordinære dagligvarebutikkene.