6. ANALYSE OG DRØFTING
6.1 TRAINEENES LÆRING OG IDENTITETSUTVIKLING
O Licenciamento Ambiental, de utilização compartilhada entre a União e os estados da federação, o Distrito Federal e os municípios, em conformidade com as respectivas competências, têm o objetivo de regular as atividades e os empreendimentos que utilizam os recursos naturais e podem causar degradação ambiental (TCU, 2007).
A constituição da República Federativa do Brasil de 1988, Título VIII, do Meio Ambiente, em seu artigo 225, diz:
Todos têm direito ao Meio Ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e a coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
E referente aos estudos ambientais, o inciso IV, parágrafo 1º do artigo acima citado define que: “o poder público deve exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ao meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”.
Assim foi instituído o licenciamento ambiental, um procedimento administrativo, instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente/PNMA, obrigatório para autorizar e regulamentar as atividades ambientais, cujo objetivo é agir preventivamente sobre a proteção do meio ambiente, bem comum do povo, e compatibilizar sua preservação com o desenvolvimento econômico e social. Ambos, direitos constitucionais para a sociedade brasileira (TCU, 2007).
A Lei № 6.938, de 31 de agosto de 1981, da Política Nacional de Meio Ambiente, institui o conceito de licenciamento ambiental entre os instrumentos da política brasileira no setor e que em seu art. 10 estabelece:
A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento por órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - Ibama, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.
A Lei 6.938/81 determina a necessidade de licenciamento para as atividades que se utilizam de recursos ambientais, consideradas efetiva e potencialmente poluidoras, bem como as capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental.
Portanto, os conceitos de poluição e degradação trazem termos abstratos que deixam abertura para a determinação da necessidade, ou não, de licenciamento. A definição legal do termo poluição é a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades humanas. O termo degradação é traduzido pela legislação como a alteração adversa das características do meio ambiente. Considerando que não há como fixar, de forma definitiva, as atividades que causam degradação ou mesmo o grau de alteração adversa ocasionado, caberá consulta ao órgão ambiental para determinar se o empreendimento necessita de licenciamento (TCU, 2007).
Há, porém, atividades que, conforme a legislação vigente, já se sabe que devem ser necessariamente licenciadas, e parâmetros pré-estabelecidos, caso de PCHs.
A Lei 6.938/81 englobou normas estaduais existentes e, instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente/SISNAMA.
Em 1983, a Lei № 6.938/81 foi regulamentada pelo Decreto 88.851, de 01 de junho, vinculando a avaliação de impactos ambientais aos sistemas de licenciamento, possibilitando ao CONAMA competência para fixar os critérios básicos exigidos para estudos de impacto ambiental para licenciamento, com poderes para baixar as resoluções que entender necessária. O Decreto 99.274, de 06 de junho de 1990, sucedeu ao Decreto 88.851/1983, então revogado.
Então em 1986, o CONAMA publica a Resolução № 001, de 23 de janeiro, instituindo a obrigatoriedade de Estudos de Impacto Ambiental/EIA, documento técnico exigido pelos órgãos competentes, necessário para o licenciamento de
empreendimentos com significativo impacto ambiental. Mas em 1997, há a publicação da Resolução 237, que em seu art. 1º, inciso I diz sobre licenciamento:
Procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades que utilizam recursos ambientais, consideradas efetiva e potencialmente poluidoras ou daqueles que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas aplicáveis ao caso.
Cabe destacar que o inciso IV, § 1º do art. 225 da Constituição Federal de 1988 não tornou o EIA exigível em todos os casos, permitindo àqueles relacionados a empreendimento ou atividade não “potencialmente causadora de significativa degradação ambiental” a possibilidade de dispensa da realização desse estudo. O que não significa que a CF tenha dispensado o órgão licenciador competente de proceder à Avaliação do Impacto Ambiental (AIA) do empreendimento a ser licenciado por meio de outros estudos ambientais (TCU, 2007).
Nos casos em que o impacto ambiental de determinada atividade for considerado não-significativo, o órgão ambiental competente poderá demandar, como subsídio ao processo decisório, outros estudos ambientais que não o EIA, tais como relatório, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco. Assim, a Resolução CONAMA 237/97, no parágrafo único de seu art. 3º, assevera que “o órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, definirá os estudos ambientais”.
Há que considerar outras resoluções, como a Resolução № 6 de 16/09/1987 e a Resolução № 279, de 27/06/2001, que tratam de procedimentos ambientais referentes a licenciamento ambiental e energia elétrica. Já a Resolução CONAMA № 6 de 16/09/1987 obriga as concessionárias de exploração, geração e distribuição de energia elétrica, a submeterem seus empreendimentos ao licenciamento ambiental pelos procedimentos nela definidos.
A Resolução CONAMA № 279, de 27/06/2001, estabelece procedimento simplificado para o licenciamento ambiental dos empreendimentos com impacto
ambiental de pequeno porte, necessários ao incremento da oferta de energia elétrica no País, nos termos do Artigo 8º, inciso 3º, da Medida Provisória № 2152-2, de 1º de junho de 2001. Em seu Artigo 2º está definido que Relatório Ambiental Simplificado/RAS é:
Estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento. Estes devem ser apresentados como subsídio para a concessão da Licença Prévia requerida, que conterá informações relativas ao diagnóstico ambiental da região de inserção do empreendimento, sua caracterização, a identificação dos impactos ambientais e medidas de controle, mitigação e compensação.
O que se pode verificar é que para o licenciamento, a definição do tipo de impacto e empreendimento definirá o tipo de estudo a ser realizado.
O licenciamento é composto por três tipos de licença: Prévia, de Instalação e de Operação. Cada uma refere-se a uma fase distinta do empreendimento, não eximindo o empreendedor da obtenção de outras autorizações ambientais específicas junto aos órgãos competentes, como atividades que se utilizam de recursos hídricos, por exemplo, também necessitarão da outorga de direito de uso desses, conforme os preceitos constantes da Lei 9.433/97, ou no caso de PCHs da concessão da agência reguladora, para autorização da exploração de centrais hidrelétricas até 30 MW, Resolução ANEEL 395/98 (TCU, 2007).
Ocorre que as licenças não são exigidas para todo e qualquer empreendimento. E nessa exigência ou não, os diferentes agentes públicos ou privados divergem, como também na identificação do órgão ambiental competente para licenciar.
Na obtenção do licenciamento de empreendimento ou atividade potencialmente poluidora, o interessado deverá dirigir sua solicitação ao órgão ambiental competente para emitir a licença, podendo esse ser o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis/IBAMA, os órgãos de meio ambiente dos estados (caso da SEMA no Mato Grosso) e do Distrito Federal ou os órgãos municipais de meio ambiente. De acordo com o art. 23, incisos III, VI e VII da Constituição Federal, é competência comum da União, dos estados, do Distrito
Federal e dos municípios proteger o meio ambiente, combater a poluição em qualquer de suas formas e preservar as florestas, a fauna e a flora. No âmbito do licenciamento, essa competência comum foi delimitada pela Lei 6.938/81. Esse normativo determinou que a tarefa de licenciar é em regra, dos estados, cabendo ao IBAMA uma atuação supletiva, substituir o órgão estadual (TCU, 2007);
A solicitação de Licença Prévia/LP deve ser feita na fase preliminar do planejamento das atividades. A LP dependerá da aprovação dos estudos ambientais11 que devem ser apresentados como condição para a concessão de licença. De posse da LP, o próximo passo do empreendedor é elaborar o Projeto Básico12 do empreendimento (projeto de engenharia). O projeto deve possibilitar a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução (TCU, 2007).
As licitações de obras, instalações e serviços que demandem licença ambiental somente devem ocorrer após a obtenção da Licença de Instalação/LI, porque após a LI, o empreendimento já tem sua viabilidade ambiental atestada pelo órgão competente bem como sua concepção, localização e projeto de instalação devidamente aprovados.
Mas foram somente nos últimos vinte anos que as principais normas do setor elétrico brasileiro passaram por uma série de transformações normativas, como o processo de desestatização e a criação de uma agência reguladora, bem com por normas voltadas ao meio ambiente, quanto à proteção e conservação dos recursos naturais (REIS, 2006).
Os três órgãos do Estado definidos no estudo apresentam história e forma de atuação que os diferencia em seus procedimentos.
A ANEEL, autarquia em regime especial, vinculada ao Ministério de Minas e Energia - MME foi criada pela Lei № 9.427 de 26 de Dezembro de 1996. Tem como
11
Por estudos ambientais entende-se aqueles que avaliam os aspectos ambientais relacionados a localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença requerida.
12 O projeto básico é o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para caracterizar a obra, o serviço, o complexo de obras ou o complexo de serviços objeto da licitação. Ele é elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, de forma a assegurar a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento (TCU, 2007).
atribuições: regular e fiscalizar a geração, a transmissão, a distribuição e a comercialização da energia elétrica, atendendo reclamações de agentes e consumidores com equilíbrio entre as partes e em beneficio da sociedade; mediar os conflitos de interesses entre os agentes do setor elétrico e entre estes e os consumidores; conceder, permitir e autorizar instalações e serviços de energia; garantir tarifas justas; zelar pela qualidade do serviço; exigir investimentos; estimular a competição entre os operadores e assegurar a universalização dos serviços.
A missão da ANEEL é proporcionar condições favoráveis para que o mercado de energia elétrica se desenvolva com equilíbrio entre os agentes e em benefício da sociedade
A FUNAI foi criada por meio da Lei № 5.371, de 5/12/1967, em substituição ao Serviço de Proteção aos Índios/SPI. Quando o SPI foi criado, pelo Decreto-Lei № 8.072, de 20 de junho de 1910, o seu objetivo foi de executar a política indigenista, com a proteção dos índios e assegurar a implementação de uma estratégia de ocupação territorial do País.
Já a FUNAI tem as seguintes finalidades: estabelecer as diretrizes da política indigenista e garantir o seu cumprimento; gerir o patrimônio indígena; fomentar estudos sobre as populações indígenas que vivem em território brasileiro e garantir sua proteção; demarcar, assegurar e proteger as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, exercendo o poder de polícia dentro de seus limites, para evitar conflitos, invasões e ações predatórias que representem riscos para a vida e a preservação cultural e do patrimônio indígena.
Em 19/12/1973, a Lei № 6.001, conhecida como Estatuto do Índio, formalizou os procedimentos a serem adotados pela Funai para proteger e assistir as populações indígenas, especialmente no que diz respeito à definição de suas terras e ao aprimoramento do processo de regularização.
A SEMA foi inicialmente instituída pelo poder público do Estado de Mato Grosso através da Lei № 4559, de 07/06/1983, com o nome de Fundação de Desenvolvimento do Pantanal/FUNDEPAN, após várias alterações para adaptação as novas metodologias, têm sua estrutura definida para Fundação Estadual do Meio Ambiente/FEMA pelo Decreto Estadual № 393 de 12 de agosto de 1999. E em 2005,
a Lei Complementar № 214, de 23 de junho, cria a Secretaria de Estado do Meio Ambiente/SEMA.
Os objetivos da SEMA/MT são a elaboração, gestão, coordenação e execução de políticas do meio ambiente e de defesa civil, no âmbito do Estado de Mato Grosso.
4.1 ANEEL
Apesar das Pequenas Centrais Hidrelétricas/PCHs terem surgido no final do século XIX, a sua definição somente foi mencionada na legislação do setor elétrico pela Portaria DNAEE № 109, de 24 de novembro de 1982, que possuíssem potência instalada total de, no máximo, 10 MW, e apresentassem as seguintes características cumulativas: operarem a fio d’água ou com regularização diária; provisão de barragens e vertedouros com altura máxima de 10 m; sistema adutor formado apenas por canais a céu aberto e/ou tubulações, não utilizando túneis; com estruturas hidráulicas no circuito de geração para vazão turbinável de, no máximo, 20 m³/s; dotadas de unidades geradoras com potência individual de até 5 MW (TOLMASQUIM, 2005).
Mas como eram exigidas muitas condicionantes e não havia incentivo do mercado, em virtude das tarifas serem controladas pelo governo federal, sendo elas um instrumento de controle da inflação e a falta de linha de crédito para o setor, acabaram por provocar dificuldades no desenvolvimento de um programa para implantação de PCHs, o que levou a redefinição do conceito por nova portaria do DNAEE, a Portaria № 136, de 6 de outubro de 1987, que manteve apenas as características associadas à potência total de 10 MW e com unidades geradoras de, no máximo, 5 MW (UMBRIA, 2006).
No entanto, a simplificação adotada não gerou os resultados esperados, e não houve aumento desses empreendimentos, mostrando que havia uma necessidade de revisão do critério de enquadramento de empreendimentos
hidrelétricos na condição de pequenas centrais hidrelétricas, que não considerassem apenas a potência instalada (TOLMASQUIM, 2005).
No final de 1997, por meio de sucessivas medidas provisórias, o limite para autorização para centrais hidrelétricas aumentou de 10 MW para 25 MW, até a Lei № 9.648, de 2 de maio de 1998, em que esse limite foi fixado em 30 MW, por meio de uma alteração no art. 26, da Lei № 9.247, de 26 de dezembro de 1996, que criou a Agência Nacional de Energia Elétrica/ANEEL (UMBRIA, 2006).
A Lei № 9.648/98 autorizou a dispensa de licitações para empreendimentos hidrelétricos de até 30 MW de potência instalada, para Autoprodutor e Produtor Independente. Além disso, a concessão passou a ser outorgada mediante autorização, até o limite de 30 MW, desde que os empreendimentos mantivessem as características de PCHs.
Em 1998, a Resolução da ANEEL № 394, de 04 de dezembro, estabelece o conceito de PCH. As características para esses aproveitamentos são de que a potência deve ser entre 1 e 30 MW e a área inundada até 3 km², delimitada pela cota d’água associada à vazão de cheia com tempo de recorrência de 100 anos.
Ainda na Resolução ANEEL № 394, no art. 3º, prevê-se que o empreendimento que não atender a condição de área máxima inundada poderá consideradas as especificidades regionais, ser também enquadrado na condição de PCH, desde que deliberado pela Diretoria da ANEEL, com base em parecer técnico, que contemple aspectos econômicos e sócios ambientais (TOLMASQUIM, 2005).
Assim, em 9 de dezembro de 2003, por meio da Resolução № 652, a ANEEL estabeleceu as diretrizes para os casos em que a área do reservatório fosse superior a 3 km². Esta resolução, no seu art. 3º estabeleceu que será considerado com características de PCH o aproveitamento hidrelétrico que:
Será considerado com caracrterísiticas de PCH o aproveitamento hidrelétrico com potência superior a 1.000 kw e igual ou inferior a 30.000 kw, destinado a produção independente, autoprodução ou produção independente autônoma, com área de reservatório inferior a 3,0 km².
E no seu art. 4º, o aproveitamento hidrelétrico que não atender a condição para a área do reservatório, respeitada os limites de potência e modalidade de exploração, será considerado com características de PCH, caso se verifique pelo menos uma das seguintes condições:
I - atendimento à inequação: A ≤ 14,3 x P
Hb
sendo:
P = potência elétrica instalada em MW;
A = área do reservatório em km², que é a área da planta à montante do barramento, delimitada pelo nível d’água máximo normal de montante;
Hb = queda bruta em m, definida pela diferença entre os níveis d’água máximo
normal de montante e normal de jusante (TOLMASQUIM, 2005).
II – reservatório cujo dimensionamento, comprovado, foi baseado em outros objetivos que não a geração de energia elétrica.
Para a inequação do inciso I, ficou estabelecido adicionalmente, que a área do reservatório não poderá ser superior a 13 km². Na verificação da condição do inciso II, a ANEEL articulará com a Agência Nacional de Águas/ANA, os Comitês de Bacia Hidrográfica, os Estados e o Distrito Federal, conforme o caso, de acordo com a respectiva competência quanto aos objetivos para definir as dimensões do reservatório destinado ao uso múltiplo (TOLMASQUIM, 2005).
Para exploração de PCH, a ANEEL exige uma autorização, outorgada em processo não-oneroso e sem licitação, após a aprovação do projeto básico. Quando o processo de exploração de determinado trecho de um rio apresentar um solicitante, o prazo de conclusão deverá ser de até 135 dias corridos; quando apresentar mais de um, o prazo será de 165 dias corridos (Lei № 9.074/95 e Lei № 9.427/96).
Para a instalação de PCH, o processo definido pela ANEEL inicia com pedido de registro, contendo informações do estudo de inventário hidrelétrico13, potência a
13 O inventário hidrelétrico é um estudo do potencial hidroenergético, de partição de quedas e definição prévia do aproveitamento energético, de forma a particionar o rio em vários pontos favoráveis, considerando dados técnicos, econômicos e ambientais (TOLMASQUIM, 2005).
ser instalada e o prazo para desenvolvimento do projeto básico. A Resolução da ANEEL № 393/98, estabelece os procedimentos gerais para registro e aprovação dos estudos de inventário do potencial hidrelétrico de bacias hidrográficas.
A Resolução ANEEL № 393/98 estabelece procedimento simplificado para aproveitamentos de até 50 MW, ou imponham a segmentação natural da bacia em sub-bacias com o aproveitamento no limite de 50 MW. E devendo ser apresentado à ANEEL relatório de reconhecimento da bacia ou sub-bacia, justificando a simplificação adotada para os estudos de inventário hidrelétrico.
Segundo Tolmasquim (2005), o registro dos estudos de inventário hidrelétrico assume caráter de registro ativo quando a ANEEL o considerar subsistente e válido, com o acompanhamento contínuo do andamento dos estudos. O processo seguinte é a consulta aos órgãos ambientais para a definição dos estudos ambientais (esfera federal e/ou estadual); e consulta aos órgãos públicos responsáveis pelos recursos hídricos (federal ou estadual) para definição do aproveitamento ótimo e garantia do uso múltiplo dos recursos hídricos.
O estudo que se segue, para o caso das PCHs é o Projeto Básico14. Os estudos de Projeto Básico são implementados segundo autorização dada pela ANEEL ao empreendedor, referente ao seu processo, em conformidade com o disposto na Resolução ANEEL № 395, de 04/12/98, e das Normas e Procedimentos para a Realização de Estudos e Projetos Hidrelétricos, de Agosto de 1999, da ANEEL.
A Resolução da ANEEL № 395/98 estabelece os procedimentos gerais registro e aprovação de estudos de viabilidade e projeto básico de empreendimentos de geração hidrelétrica, assim como da autorização para exploração de centrais hidrelétricas até 30 MW. O Projeto Básico toma como base os estudos de Inventário Hidrelétrico do rio, no caso trecho do rio Juruena, já aprovados pela ANEEL, e se refere às informações das áreas de geologia, hidrologia, cartografia, hidráulica, estruturas, hidroenergia, elétrica, mecânica e meio ambiente.
Com a análise e aceitação do primeiro projeto, e havendo mais de um solicitante para o mesmo aproveitamento, a ANEEL informará aos outros
14 O projeto básico deve ser compatível com a complexidade do empreendimento e com as articulações e licenças legais necessárias.
interessados que possuam registro ativo, com prazo de noventa dias para apresentação do projeto básico. Após o prazo, e existindo projetos adequados, a ANEEL, visando aumentar o número de agentes produtores de energia elétrica e assegurar competitividade para a outorga de autorização, dará preferência ao menor empreendedor ou proprietário da terra e condições determinadas15 (TOLMASQUIM, 2005).
Após a definição do vencedor e por exigência da ANEEL, deverão ser apresentados, no prazo de trinta dias, documentos que comprovem a regularidade jurídica e fiscal do empreendedor, como qualificação técnica e capacidade de investimento para a execução do empreendimento, nos termos do art. 19, da Resolução da ANEEL № 395/98. E após essa comprovação, a ANEEL outorga a autorização.
O Estado ainda dá outros incentivos às PCHs como o PPA/Acordo de Compra de Energia, PROINFA e BNDES.
A própria legislação proporciona condições de incentivo aos empreendedores de PCH como:
- autorização não-onerosa para explorar o potencial hidráulico (Lei № 9.074, de 7 de julho de 1995, e Lei № 9.427, de 26 de dezembro de 1996);
- descontos superiores a 50% nos encargos de uso dos sistemas de transmissão e distribuição (Resolução 281, de 10 de outubro de 1999);
- livre comercialização de energia para consumidores de carga igual ou superior a 500 kW (Lei № 9.648, de 27 de maio de 1998);
- isenção relativa à compensação financeira pela utilização de recursos hídricos (Lei № 7.990, de 28 de dezembro de 1989, e Lei № 9.427, de 26 de dezembro de 1996);
15 Os critérios são: possuir participação na produção de energia elétrica do sistema interligado inferior