Exatamente por causa dos nichos de corrupção, do circuito da ilegalidade onde encontram oportunidades para lucrar, quer na Faixa de Fronteira, ou fora dela, na Amazônia, que a presença estatal é imprescindível.
Desse debate e para os objetivos de fundamentação teórica da explicação das questões levantadas é de grande valia os tópicos teóricos mencionados para a afirmação de um conceito de Estado geral e, simultaneamente, particular, isto é, aplicado ao caso da fronteira amazônica, e que ajude a compreender os processos sociais intrínsecos a essa realidade. Por isso, ao conceito de Estado e fronteira refinados até aqui, pretende-se fundi-los com o modelo de O‟Donnell. É possível tal integração teórica? Pensa-se que, com os cuidados metodológicos e a firmeza argumentativa seja possível. Esse é o objetivo que se busca.
Num texto de 1993, pode-se dizer hoje, clássico, esse cientista político organiza uma tipologia política, em base cartográfica, para a compreensão de um tipo particular de Estado que se enquadra perfeitamente no que se pretende fazer. Antes de apresentar o núcleo da teoria, mostra-se as razões que levaram ao modelo.
Inclui-se o autor nesse debate, longe de significar um afastamento da discussão trazida até o momento, ou negar, peremptoriamente, as contribuições tanto clássicas quanto neo- institucionalistas e sim significa, criativamente, somar às conquistas feitas acerca da construção de uma ferramenta teórica capaz de explicar um tipo de intervenção do Estado na Amazônia brasileira. Desse modo o objetivo é fornecer uma definição do tipo de democracia e de Estado que se erige após as ditaduras militares latino-americanas que trilharam o caminho da democracia liberal-representativa e que não são democracias institucionalizadas, a exemplo das instauradas no Leste Europeu pós-derrubada do Muro de Berlim.31
Apoiado nas concepções clássicas, ele demonstra que o Estado responde por três dimensões, todas articuladas numa base territorial as quais garantem a ordem no território: a dimensão burocrática (o Estado enquanto burocracia), a efetividade da lei (o Estado enquanto lei), e a ideológica (o Estado enquanto legitimação e valores ideológicos). É preciso, então, examinar concretamente cada sociedade em particular no sentido de encontrar qual o grau de
31 O termo ditadura significa uma modalidade de Estado onde “não existe (ou, se existe, não tem uma real
efetividade, ou pode ser anulado ad hoc, ou é subordinado à regras secretas e/ou aos caprichos dos governantes) um sistema legal que assegure a efetividade dos direitos e garantias que indivíduos e grupos podem sustentar contra os governantes, o aparelho do estado e outros situados no topo da hierarquia política ou social existente.” (O‟DONNELL, 1993, p.132)
presença e de intensidade dessas dimensões. Nem sempre é possível achar todas as dimensões funcionando efetivamente e de forma homogênea por todo o território, e é isso que vai determinar o grau de democracia e de efetividade do Estado. Ao contrário, onde isso não é possível, tem-se uma realidade social heterogênea e assimétrica.
O modelo ainda por cima supõe a criação de três áreas que correspondem a cores diferentes para expressar as múltiplas dimensões do Estado. Todas as cores do mapa podem ser aplicadas tanto em perspectiva global, quanto num país em particular ou uma região dentro dele. A cor azul representa um alto grau de presença do Estado em todas as dimensões, isto é, as burocracias existem por toda parte e as leis são respeitadas, ou seja, o Estado enquanto lei realmente funciona e repousa sob bases legítimas. A cor verde designa um alto grau de penetração do Estado territorial e uma presença mais baixa em termos funcionais (burocracia) de classe e do Estado enquanto lei. E a cor marrom, um nível muito baixo ou nulo nessas duas dimensões. Ou seja, as burocracias quando existem não atendem ao mínimo para o atendimento das demandas da cidadania e não há cumprimento da lei, ou quando existe, ocorre em detrimento das camadas mais pobres da população.
Para O‟Donnell o Norte da Europa, especialmente a Noruega, e acrescenta, o sul do Brasil, fariam parte da área azul do mapa, ao passo que na área verde temos parte dos EUA, do Brasil e da Ásia. E a área marrom composta pelo Centro-Oeste, Nordeste e Norte brasileiros; o Peru e numerosos países da África. As perguntas que surgem desse exercício teórico consistem em saber o seguinte: Que tipo de Estado é o daqueles países onde predominam as áreas marrons? Que tipo de regime democrático pode se estabelecer sobre a heterogeneidade das relações sociais e institucionais?32 Até que ponto pode-se extrapolar para esses casos teorias do Estado e da democracia que supõem muito mais homogeneidade?
A resposta lúcida e racional dada por O‟Donnell refere-se ao conceito de democracia
delegativa onde inexiste accountability, isto é, responsabilidade dos governantes na
implementação de suas políticas governamentais. Accountability existe onde há uma distribuição horizontal do poder do Estado sobre o território e maior transparência nas ações dos governantes com os resultados das políticas governamentais frente aos cidadãos.
32 Regime tem aqui um sentido bastante próprio. Não é o regime definido a partir de critérios exclusivamente
ideológicos (regime capitalista, regime comunista, etc.), mas significa “o conjunto de padrões, explícitos ou não, que determinam as formas e canais de acesso aos principais postos governamentais, as características dos atores que são admitidos ou excluídos desse acesso, e os recursos (e) estratégias que eles podem usar para obter acesso.” (apud O‟DONNELL & SCHIMITTER (1986) in O‟DONNELL (1993, p. 132).
Para O‟Donnell (1998), as democracias delegativas avançam em relação à poliarquia de Robert Dahl (1989).33Elas significam democracias duradouras, mas “não são consolidadas ou institucionalizadas”. (O‟DONNELL, 1998, p.26) Nelas não se vislumbram nem ameaças de retorno ao autoritarismo nem avanços democráticos típicos das democracias representativas institucionalizadas dos países de capitalismo avançado. A democracia delegativa deve-se a existência de realidades sociopolíticas configuradas no paradigma subtraído da cartografia do Estado. A diferença em relação a Robert Dahl (1989) consiste em que O‟Donnell (1998), acrescenta às condições do primeiro, os seguintes critérios:
8) Autoridades eleitas (e algumas nomeadas, como juízes das cortes supremas) não podem ser destituídas arbitrariamente antes do fim dos mandatos definidos pela constituição; 9) Autoridades eleitas não devem ser sujeitadas a constrangimentos severos e vetos ou excluídas de determinados domínios políticos por outros atores não eleitos, especialmente as forças armadas; 10) Deve haver um território inconteste que defina claramente a população votante. (O‟DONNELL, 1998, Nota de Rodapé da p.27)34
Nas sociedades latino-americanas o que se vê é a democracia delegativa. Há eleições, os votos são contados, periodicamente mudam-se os governantes, as instituições políticas existem, mas funcionam precariamente. 35 Não há uma clara distinção entre o público e o privado. O nepotismo, prebendarismo, o clientelismo, o patrimonialismo e a corrupção são marcas indeléveis da política.
Pode-se associar essa definição do Estado com a noção de fronteira aqui esboçada? Sim. O Estado na fronteira Norte do Brasil, área do PCN, exemplificaria um caso de área
marrom. O próprio autor chegou a frisar que
33 Veja o que diz O‟DONNELL (1993) em outro paper, especialmente na Nota de Rodapé da p. 125: “o termo
„delegativa‟ aponta para uma concepção e prática do Executivo como tendo recebido por meio de eleições o direito de fazer o que lhe parece adequado para o país. Também argumento que as democracias delegativas são inerentemente hostis aos padrões normais de representação nas democracias estabelecidas, à criação e fortalecimento de instituições políticas e, especialmente, o que denomino „controle horizontal sobre as atividades dos representantes”.
34 DAHL (1989) considera poliarquia se numa sociedade forem observados os seguintes atributos: 1) autoridades
eleitas; 2) eleições livres e justas; 3) sufrágio inclusivo; 4) o direito de se candidatar aos cargos eletivos; 5) liberdade de expressão; 6) informação alternativa; e 7) liberdade de associação.
35Instituições políticas “são organizações formais pertencentes à rede constitucional de uma poliarquia; estas
Partes do Nordeste e toda a Amazônia, as terras altas do Peru e várias províncias no Centro e no Nordeste da Argentina são exemplo da evaporação da dimensão pública do Estado e, consequentemente, da singular „reificação‟ do estado como consistindo exclusivamente em organizações que, nessas regiões, fazem parte de circuitos privatizados, freqüentemente sultanístico, de poder.(O‟DONNELL, 1993, p.130)
A espacialização do Estado na extremidade da região Norte reflete processos típicos da cartografia sistematizada até o momento na representação da cartografia de Guilhermo O‟Donnell (1993). Contudo, nem toda fronteira do Brasil - é bom destacar que no sul a densidade demográfica é alta (como se vê na figura 3 – p. 84) e a presença do Estado é mais efetiva - muito menos qualquer fronteira em escala planetária é portadora dos atributos instituídos por O‟Donnell (1993). Crê-se que, na área de abrangência do objeto de investigação, a fronteira política representa o movimento sociopolítico e ambiental semelhante às áreas marrons.
Empiricamente, essa teorização ser-lhe-á mensurada em termos de densidade demográfica das unidades político-administrativas locais, do mesmo modo que as unidades subnacionais integrantes da Amazônia Legal pertencentes à área do PCN, bem como mediante a ocorrência do tráfico de drogas e do contrabando. Enfim, calcula-se também que nessas regiões há um circuito clandestino, ilegal, de poder que se aproveita das condições institucionais do Estado nas áreas marrons, para instituir e aumentar o fluxo de circulação dos ilícitos. São as redes formadas por agentes privados com a conivência de agentes públicos que atuam à margem da legalidade. A seguir, concatena-se a discussão das redes atuantes numa área marrom, que na fronteira Norte assume a peculiaridade de fronteira política e que expressa, praticamente, a área para a qual o Governo Federal, afanosamente busca dar homogeneidade social a partir da governança.
Nesse sentido apropria-se deliberadamente do conceito de Faulhaber (2001) de “fronteira total”, mas, diferentemente da autora, reordena-se os elementos constituintes do conceito estabelecendo uma ordem hierárquica desses elementos para elevar a condição de primazia os aspectos políticos e jurídico-institucionais de demarcação da fronteira soberana do Estado-Nação enquanto uma territorialidade mais ampla e sobrepostas às demais, inclusive de grupos sociais e étnicos localizados e definidos identitariamente no espaço dessa mesma fronteira política. Ou seja, o Estado comanda o processo de territorialização na fronteira localizada geograficamente na borda e usa de todos os mecanismos disponíveis institucionalmente para defender o limite territorial. Justifica-se a sobreposição pelo poder ainda presente das técnicas de dominação à disposição do Estado Nacional sobre as outras
comunidades étnicas. Para tanto, na fronteira ao Norte (o Arco Norte), essa fronteira política (isto é, o Estado, a fronteira econômica, social, geográfica, antropológica, mais o limite territorial), adquire a particularidade de uma área marrom. Isto é, não é só uma fronteira, é uma fronteira com predomínio do circuito da ilegalidade. Por isso, adotar-se-á o conceito de
fronteira política para representar essa expressão ampla e especificamente política e
territorialmente limitante ao mesmo tempo.