4.2 Etter gjennomføringen av prøvene
4.2.4 Offentliggjøring av resultatene fra nasjonale prøver
En del av arbeidet med resultatene fra nasjonale prøver gjelder hvordan de skal bli gjort kjent, for hvem og hvordan publiseringen skal skje. Vi har spurt kommunene om de offentliggjør resultatene fra enkeltskoler i nasjonale prøver, noe 27 prosent bekrefter at de gjør (figur 4.2). Selv om vi har med bare åtte kommuner i Oslo og Akershus, kan vi fastslå at praksisen med å offentliggjøre slike resultater er en helt annen her enn i resten av landet.
Andelen som offentliggjør resultater fra de nasjonale prøvene for enkeltskoler er dobbelt så høy i de største kommunene sammenliknet med de minste. Når de store kommunene offentliggjør resultater fra enkeltskoler oftere enn de små, kan dette kanskje forklares med at de har flere store skoler og at offentliggjøring av resultater fra små skoler er betenkelig fordi usikkerheten knyttet til resultatene er størst for de minste skolene.
62
Figur 4.2 «Offentliggjør kommunen resultatene fra enkeltskoler i de nasjonale prøvene?» Andel som svarer «ja». Etter landsdel og kommunestørrelse.
Kommunene er også bedt om å beskrive nærmere hvordan de offentliggjør resultatene fra nasjonale prøver. De fleste av disse kommentarene går ut på at resultatene gjøres offentlig i forbindelse med politisk behandling.
Det skrives sak til politisk behandling (tilstandsrapporten) Resultatene tas opp i kommunalt foreldreutvalg og i samarbeidsutvalgene ved den enkelte skole.
Gjennom tilstandsrapporten og gjennom orienteringer i åpne politiske møter. Kommunen har bare en skole der nasjonale prøver gjennomføres, med ca. 50 elever pr årskull.
Drøftingar i politiske organ og i skulens samarbeidsorgan.»
Like vanlig er det imidlertid å beskrive kommunikasjonen til foreldrene og skolens organer.
Dette blir kommunisert ut til foreldre ved foreldremøter og ved elevsamtaler, samt at det ligger åpent på nett.»
Behandles av skolens ledergruppe, personalet og rådmannsnivået blir informert, resultatene med forslag til tiltak behandles politisk, FAU/SU har også hatt dette som tema.
I noen tilfeller nevnes også offentliggjøring i media eksplisitt.
Gjennom informasjon til samarbeidsutval, FAU og i ope møte til kommunestyret.
Kommuneleiinga gir og ut resultata til lokalavisa om dei etterspør dette. Skulane informerer og dei føresette på heimsida eller gjennom It’s Learning.
Flere kommuner bruker dessuten sine egne nettsider eller har laget en egen nettportal for dette formålet.
Resultatene i kommunen blir oppgitt på en egen nettside. Den enkelte skole oppgir sine resultater på skolens hjemmesider.
Det blir opprettet en kommunal portal fra 2013 der resultatene blir lagt ut, sannsynligvis med gj.sn. resultat fra hver skole (under planlegging).
4.3 Oppsummering
Skoleeiers ansvar og oppgaver knyttet til nasjonale prøver er beskrevet i dokumentet «Nasjonale prøver - Veiledning til skoleeiere og skoleledere med retningslinjer for gjennomføring», som sendes fra Utdanningsdirektoratet til kommuner og skoler.
Vi har sett at de aller fleste kommunene bruker styringsdialogen mellom skoleeier og skoleledere for å informere og veilede om nasjonale prøver. Halvparten av kommunene informerer og veileder også gjennom brev og rundskriv til skolene. Mange skoler får altså ekstra informasjon eller
påminnelse/veiledning fra skoleeier i tillegg til den direkte kontakten mellom Utdanningsdirektoratet og skolene. De viktigste punktene i informasjonen fra skoleeier er hensikten med nasjonale prøver, bruk av prøveresultatene og forvaltning av fritaksbestemmelsene. Det er ikke vanlig at skoleeier utarbeider noe eget informasjons- eller øvingsmateriell til skolene, slik at vi må forutsette at skoleeier samler lenker eller bringer videre informasjon fra Utdanningsdirektoratet med formål om å informere skolene.
Når Retningslinjene sier at skoleeier skal «se til at alle aktuelle elever» er påmeldt, innebærer ikke dette at skoleeier selv skal utføre denne oppgaven, men at skoleeier skal ha visshet om at dette blir gjort. De fleste skoleeiere oppgir at de minner skolene på reglene for påmelding til nasjonale prøver.
Knapt halvparten av kommunene kontrollerer at reglene for påmelding faktisk blir fulgt. Litt under en tredjedel av kommunene kontrollerer at skolene har fulgt fritaksreglene.
Registrering av elevstatus etter gjennomføring av nasjonale prøver er skolenes ansvar, mens skoleeier i praksis er pålagt å kontrollere at arbeidet er korrekt utført og at elevtallet stemmer. Langt fra alle kommuner gjør dette. Nesten to tredjedeler av skoleeierne minner skolene om reglene for å registrere elevstatus etter at prøvene er gjennomført. Om lag halvparten av kommunene veileder skolene i disse reglene, og en tredjedel av kommunene kontrollerer at skolene har fulgt disse reglene.
Gjennomgående er det derfor slik at skoleeiers oppgaver først og fremst gjelder informasjon, veiledning og kontroll av skolenes arbeid. Et hovedinntrykk fra vår analyse er at kommunene i større grad følger opp plikten til å minne skolene om deres oppgaver og å gi og videreformidle informasjon, enn å veilede skolene og å kontrollere deres arbeid.
Kommunene er imidlertid også forpliktet til å bruke resultatene fra prøvene i sitt utviklingsarbeid overfor grunnskolen. Våre data viser at det er stor forskjell mellom kommunene når det gjelder hvor mye arbeid de legger ned i å styrke skolene i forberedelsene til nasjonale prøver. Enigheten om at prøveresultatene er viktig synes å være mye større, selv om det også her er en forskjell etter kommunestørrelse. Et viktig funn her er forskjellen mellom små og store kommuner. De største kommunene følger opp arbeidet med de nasjonale prøvene i betydelig større grad enn de minste, og det gjelder særlig de delene av arbeidet som vi kaller veiledning og kontroll. Det går dessuten et geografisk skille mellom Østlandet på den ene siden, og særlig hovedstadsområdet, og resten av landet på den andre når det gjelder engasjement og vurdering av prøveresultatenes viktighet.
Møller og Ottesen (2010) skriver at kvalitetsvurderingssystemet til en viss grad har til hensikt å påvirke interne handlinger både hos skoleeier og hos skoleleder ved ekstern kontroll. Mulige avvik mellom skolene med hensyn til påmelding, fritak og registrering av elevstatus kunne antagelig ha blitt
forbedret ved større grad av kontroll fra skoleeiernivået. Data fra dette nivået tyder på at mange skoler er overlatt til å kontrollere sin egen praksis på disse områdene, noe som kan skape lokal variasjon i fortolkning og forvaltning av formaliserte regler. Det synes heller ikke å være sterke incentiver for at skoleeier faktisk skal utføre kontroll og oppfølging av resultatene slik Retningslinjene pålegger dem.
Rapportene fra fylkesmennenes utdanningsavdeling viser at nasjonale prøver bare er gjort til gjenstand for tilsyn blant et mindretall av embetene.
Hvis vi forutsetter at det å styrke skolene i forberedelsene til prøvene samt det å kontrollere skolene er et mål på skoleeiers aktive engasjement i grunnskolen der nasjonale prøver inngår som et element, kan vi anta at en del skoleeiere synes at resultatene er viktige, men uten at det dermed reelt sett medfører aktiv styring og utvikling av skolen. Sagt med andre ord kan det tenkes at en del skoleeiere
64
tar imot resultatene fra nasjonale prøver med interesse, men at informasjonen blir tatt til orientering mer enn til etterretning. Hvis dette resonnementet stemmer, har ikke nasjonale prøver festet seg som styringsinstrument på skoleeiernivået når vi ser landet under ett. Hypotesen styrkes av at det bare er et mindretall blant skoleeiere som både informerer, veileder, kontrollerer samt bruker resultatene til å styrke skolene i forberedelsen, mens de fleste skoleeiere nøyer seg med å informere og veilede. I det første tilfellet kan vi snakke om at nasjonale prøver blir brukt aktivt som et målings- og et
styringsinstrument for skoleeier, mens i det siste tilfellet blir prøvene mer et slags «løpetest», som en skoleleder uttrykte det.
Med dette må vi ta et forbehold om at vi ikke kjenner innholdet av dialogmøtene mellom skoleeier og skoleledere i de enkelte kommuner, slik at vi ikke har utfyllende data om hvordan resultatene følges opp i praksis på skoleeiernivå. Våre data gir uansett en indikasjon på at det er forskjeller mellom kommuner i hvor stor grad skolene faktisk er integrert i kommunale styrings- og forvaltningsmodeller, slik også Skedsmo (2011) skriver.
5 Fra skoleledernes ståsted
Det empiriske utgangspunktet for dette kapitlet er den elektroniske spørreundersøkelsen som ble gjennomført høsten 2012 blant et representativt utvalg av skoleledere og intervjuer med til sammen seks skoleledere fordelt på tre barneskoler og tre ungdomsskoler. Undersøkelsene er nærmere beskrevet i kapittel 2 i denne rapporten, og surveyen inngår også i rapporten fra undersøkelsen NIFU gjennomførte på vegne av Utdanningsdirektoratet der nasjonale prøver var ett blant flere temaer (Vibe
& Hovdhaugen 2012).
Mens skoleeier har det overordnede ansvaret for gjennomføring av nasjonale prøver ved skolene i sin kommune, er det skoleleder som er ansvarlig for gjennomføringen av prøvene på sin skole
(Retningslinjene, s. 4). Vår gjennomgang av skolens oppgaver er, som i kapitlet foran, delt inn i oppgaver før gjennomføring, under gjennomføring og etter gjennomføring av de nasjonale prøvene.
Data fra de kvalitative intervjuene illustrerer og utdyper funnene fra spørreundersøkelsen. Her kan vi få de første indikasjonene på om skolene får tilstrekkelig informasjon, om skolen har kompetanse til å fortolke informasjonen og evne til å bruke denne for å utvikle egen undervisning og læring (Møller og Ottesen 2010). Vi kan også komme nærmere en forståelse av hvordan skolene fortolker regelverket for prøvene, det formaliserte (påmelding, fritak og registrering av elevstatus) så vel som det mindre formaliserte (forberedelser). Til sist får vi vite hvordan skolene, som står i spennet mellom styring og ansvarliggjøring og pedagogisk utvikling, bruker resultatene fra prøvene.
Hovedpunkter i kapittel 5
Kvantitative delfunn • Øving til nasjonale prøver har i hovedsak karakter av å gjøre elevene kjent med prøveform og oppgavetyper, men repetisjon av fagstoff forekommer også.
• Forberedelser av elevene forekommer i større grad på mellomtrinnet enn på ungdomstrinnet.
• Skoler som øver bruker i stor utstrekning Utdanningsdirektoratets øvingsmateriale. Slik sett kan øving tolkes som å være i tråd med Direktoratets ønsker og råd.
• Det rapporteres om tilfeller av at annen undervisning settes til side til fordel for forberedelser til prøvene.
• Skolene bestemmer selv over tidsbruken til forberedelser.
• Det er ikke funnet holdepunkter for at det finner sted en vridning av undervisningspraksis ved skolene for å forbedre resultatene.
• Fritaksreglene er godt kjent blant skolelederne og de aller fleste mener de er klare og entydige. Skoleledere i små og mellomstore kommuner har i noen grad behov for veiledning om reglene.
• Skoler med få elever som har enkeltvedtak om spesialundervisning eller særskilt språkopplæring kan oppleve fritaksreglene som svært strenge, for eksempel i forhold til elever med dysleksi og som ikke har enkeltvedtak.
• 60 prosent av skolelederne mener nasjonale prøver har gitt dem et godt
66
redskap til å utvikle skolen. To av tre mener lærerne har fått et godt redskap gjennom prøvene.
• Opplevelsen av prøvenes nytte er særlig høy i Oslo og høyere ved store skoler enn ved små.
Kvalitative delfunn • Samtaler med skoleledere bekrefter at forberedelser til nasjonale prøver inngår i skolens øvrige planer for å styrke grunnleggende ferdigheter.
• Å gjøre elevene trygge i prøvesituasjonen er særlig viktig på mellomtrinnet.
• Skoleledere forteller at de har som mål at flest mulig av elevene gjennomfører prøvene.
• Det rapporteres også om skoleeiere som setter prestisje i ikke å ha fritak.
• I den grad fritaksreglene oppfattes som problematiske, gir skoleledere uttrykk for at de kan gi en praksis som kanskje er for streng. Noen hadde egentlig ønsket å frita flere elever som har dårlige forutsetninger for å gjennomføre prøvene, men kan ikke når elevene ikke på forhånd omfattes av enkeltvedtak.
• Skoleledere er bekymret for at offentliggjøring av dårlige resultater i media kan oppleves som belastende både av lærere, elever og foresatte og gi et uriktig bilde av skolen.
Metodekombinasjon: hovedfunn • Arbeidet med de nasjonale prøvene synes å ha blitt en integrert del av arbeidet for å styrke elevenes grunnleggende ferdigheter ved de fleste skoler.
• Det kan synes som om skolelederne i større grad vurderer prøvene som et verktøy for å kartlegge elevene enn som et verktøy for å vurdere kvaliteten på skolens arbeid.
• Selv om fritaksreglene oppfattes som klare og entydige, kan praktiseringen av dem oppleves som problematisk. Dette kan henge sammen med at vurdering av fritak kobles til om eleven på forhånd har enkeltvedtak om spesialundervisning eller særskilt språkopplæring. Ulik praksis i forhold til enkeltvedtak gir seg dermed utslag i hvordan fritaksreglene kan
praktiseres.
• Skolelederne synes å ha fått et eierskap til prøvene og bruker resultatene i større utstrekning og med større effekt enn skoleeierne. Samtidig er de kritiske til offentliggjøring av resultater og rangering av skoler i media.
5.1 Før gjennomføring av prøvene
Før gjennomføring av prøvene skal skoleleder ivareta bestemte oppgaver, slik de er oppsummert i tabell 5.1, høyre kolonne. I venstre kolonne oppsummeres skoleeiers oppgaver, slik at vi kan se grensene mellom de to nivåenes ansvar, på samme måte som vi også gjorde i forrige kapittel. I det andre og tredje punktet stilles det krav til skoleleder om at denne både skal kjenne til innholdet i veiledningen til lærerne og eksempeloppgavene og dessuten sørge for at lærerne kjenner innholdet.
Skoleleder skal, ved siden av å holde seg selv oppdatert (punkt 5), også sørge for at retningslinjene i veiledningen følges (punkt 4) og at foresatte er informert (punkt 6). Endelig kreves det at skoleleder skal være tilgjengelig for lærerne når de trenger hjelp og støtte.
Vi har allerede i forrige kapittel kommentert den mulige uklarheten som kan oppstå ved bruken av formuleringen «alle aktuelle elever» i det første punktet i tabellen. Siden teksten for øvrig i
veiledningen er helt klar på at alle elever skal meldes på, er det rimelig å tolke dette som at alle som er registrert som elever ved skolen skal meldes på. Ordet «aktuelle» virker slik sett overflødig. Samtidig skal påmeldingen foregå rett etter skolestart om høsten, og det er svært viktig at skolen har fullstendig oversikt over hvem som er elever. Ved store ungdomsskoler er det lett å tenke seg at det i de første ukene etter skolestart kan være uklarhet rundt enkelte elevers status, særlig elever på 8. trinn. Skifte av skole vil også ofte knyttes til starten av skoleåret, enten det skyldes at eleven flytter eller av andre årsaker.
Tabell 5.1 Oversikt over skoleleders ansvar før gjennomføringen av nasjonale prøver.
Skoleeier skal Skoleleder skal
Se til at alle aktuelle elever i kommunen er påmeldt i
prøveadministrasjonssystemet Sørge for at alle aktuelle elever er påmeldt i PAS Ha lest denne veiledningen og innholdet om
nasjonale prøver på Utdanningsdirektoratets nettside
Ha lest denne veiledningen og kjenne til veiledningen til lærerne og eksempeloppgavene til nasjonale prøver
Sørge for at skolene kjenner til lærerveiledningene og eksempeloppgavene på Utdanningsdirektoratets nettside
Sørge for at lærerne på skolen kjenner til innholdet i lærerveiledningene og eksempeloppgavene på Utdanningsdirektoratets nettsider
Sørge for at gjennomføringen av nasjonale prøver i kommunen er i tråd med de retningslinjene som er gitt i denne veiledningen
Sørge for at gjennomføringen av nasjonale prøver på skolen er i tråd med de retningslinjene som er gitt i denne veiledningen
Holde seg oppdatert på ”viktige meldinger” på Utdanningsdirektoratets nettside
Holde seg oppdatert på ”viktige meldinger” på Utdanningsdirektoratets nettside
Sørge for at skolene har tilstrekkelige tekniske og menneskelige ressurser til å kunne gjennomføre nasjonale prøver etter føringene i denne veiledningen
Sørge for at foresatte er informert om
gjennomføringen, og at foreldrebrosjyren blir delt ut i god tid før gjennomføringen
Være tilgjengelige for skoler i kommunen når de trenger veiledning og støtte til å forberede gjennomføringen
Være tilgjengelig for lærerne når de trenger hjelp og støtte til å forberede gjennomføringen
Ha lest brukerveiledningen til PAS/PGS *) Ha lest brukerveiledningen til PAS/PGS *) Ha gode kjennskap til PAS/PGS og yte brukerstøtte til
sine skoler *)
Ha god kjennskap til PAS/PGS og yte brukerstøtte til sine lærere *)
*) PAS/PGS inngår ikke i denne evalueringen (Kilde: Retningslinjene s. 7)
For skoleleders plikter finner vi en tredeling når det gjelder graden av direkte engasjement som går fra å informere og minne lærerne om hva de skal gjøre, via kontroll av at de faktisk gjør det de skal og til oppgaver det er naturlig å tolke som at skoleleder selv utfører. Begrepet «sørge for at» gir likevel rom for en betydelig grad av delegering av oppgaver. Kravet til skoleleder om å kjenne veiledningen og dermed regelverket og å være oppdatert på meldinger fra Utdanningsdirektoratet er imidlertid absolutt.
Det samme gjelder kravet om å være tilgjengelig for lærerne. Hvis det skal ha noen verdi at skoleleder er tilgjengelig, må denne ha inngående kjennskap til rutiner og regelverk.