Før gjennomføring av prøvene skal skoleeier ivareta bestemte oppgaver, slik de er oppsummert i tabell 4.1, venstre kolonne. I høyre kolonne oppsummeres skoleleders oppgaver, slik at vi kan se grensene mellom de to nivåenes ansvar.
Allerede det første punktet i tabellen, som gjelder påmelding, krever en oppklaring. I selve teksten i Retningslinjene står det at «…skoleleder skal registrere alle elever på 5., 8. og 9. trinn i PAS» og at
«Påmelding av alle elever skal skje før det blir vurdert hvilke elever som skal fritas fra prøvene»
(Retningslinjene, s. 9). Det framgår ikke hvordan begrepet «aktuelle elever» i første punkt i tabellen skal forstås i forbindelse med påmelding når påmeldingen faktisk skal gjelde alle elever.
I det første punktet brukes formuleringen «se til at» om skoleeiers rolle, mens skolelederne skal
«sørge for at» elevene er påmeldt. Siden veiledningstekstens punkt 2.3 om påmelding og registrering av status ikke beskriver konkrete oppgaver for skoleeier når det gjelder påmelding, er det rimelig å tolke begrepet «se til at» i oppsummeringen av oppgavene som at skoleeier skal gjøre skolelederne klar over sine oppgaver, informere om oppgavene og eventuelt kontrollere at oppgavene blir
gjennomført på skolene slik veiledningen beskriver.
Tabell 4.1 Oversikt over skoleeiers ansvar før gjennomføringen av nasjonale prøver.
Skoleeier skal Skoleleder skal
Se til at alle aktuelle elever i kommunen er påmeldt i
prøveadministrasjonssystemet Sørge for at alle aktuelle elever er påmeldt i PAS Ha lest denne veiledningen og innholdet om nasjonale prøver på
Utdanningsdirektoratets nettside
Ha lest denne veiledningen og kjenne til veiledningen til lærerne og eksempeloppgavene til nasjonale prøver
Sørge for at skolene kjenner til lærerveiledningene og eksempeloppgavene på Utdanningsdirektoratets nettside
Sørge for at lærerne på skolen kjenner til innholdet i lærerveiledningene og eksempeloppgavene på Utdanningsdirektoratets nettsider
Sørge for at gjennomføringen av nasjonale prøver i kommunen er i tråd med de retningslinjene som er gitt i denne veiledningen
Sørge for at gjennomføringen av nasjonale prøver på skolen er i tråd med de retningslinjene som er gitt i denne veiledningen Holde seg oppdatert på ”viktige meldinger” på
Utdanningsdirektoratets nettside
Holde seg oppdatert på ”viktige meldinger” på Utdanningsdirektoratets nettside
Sørge for at skolene har tilstrekkelige tekniske og menneskelige ressurser til å kunne gjennomføre nasjonale prøver etter føringene i denne veiledningen
Sørge for at foresatte er informert om gjennomføringen, og at foreldrebrosjyren blir delt ut i god tid før gjennomføringen Være tilgjengelige for skoler i kommunen når de trenger veiledning
og støtte til å forberede gjennomføringen
Være tilgjengelig for lærerne når de trenger hjelp og støtte til å forberede gjennomføringen
Ha lest brukerveiledningen til PAS/PGS *) Ha lest brukerveiledningen til PAS/PGS
Ha gode kjennskap til PAS/PGS og yte brukerstøtte til sine skoler *) Ha god kjennskap til PAS/PGS og yte brukerstøtte til sine lærere
*) PAS/PGS inngår ikke i denne evalueringen (Kilde for tabellen: Retningslinjene s. 7)
Formuleringen «sørge for at» brukes om skoleeiers oppgaver i forbindelse med tre punkter, nemlig at skolene kjenner til lærerveiledningen og eksempeloppgavene (punkt 3), at gjennomføringen av prøvene er i tråd med retningslinjene (punkt 4) og at skolene har tilstrekkelige tekniske og menneskelige ressurser til å gjennomføre prøvene (punkt 6). Det er rimelig å tolke formuleringen
«sørge for at» som hovedsakelig å gjelde informasjon når det gjelder punkt 3, kontroll når det gjelder punkt 4 og ressurstildeling når det gjelder punkt 6. Punkt 7, som gjelder tilgjengelighet for veiledning, stiller også et krav til skoleeier om å bruke nødvendige ressurser for å støtte skolene i deres arbeid.
De nevnte oppgavene har imidlertid en felles forutsetning, nemlig at det er en nær kontakt og dialog mellom skole og skoleeier slik at ikke bare skolen har nødvendig informasjon om hvordan prøvene skal gjennomføres, men også at skoleeier kjenner til, i til dels ganske detaljert grad, hvordan arbeidet med prøvene blir gjort ved skolene.
4.1.1 Informasjon og veiledning til skolene fra skoleeier
Kommunene har som skoleeier en viktig rolle som informasjonskilde og veileder for grunnskolene i deres arbeid med de nasjonale prøvene. Dette for at skolene skal få «passe mye» informasjon, men også for at skolene skal ha tilstrekkelig kompetanse og evne til å vite hva som er mest egnet for å utvikle skolen (Møller og Ottesen 2010). Flere av punktene i tabell 4.1 ovenfor gjelder, direkte eller indirekte, formidling av informasjon. For å kartlegge hvordan dette følges opp i praksis har vi stilt kommunene en rekke spørsmål om hva slags informasjon de gir til sine skoler og hvordan de veileder dem. Tabell 4.2 viser at 92 prosent av kommunene informerer og veileder gjennom styringsdialogen med skolelederne, for eksempel i rektormøter. Alle de større kommunene gjør dette, og 83 prosent av de minste følger opp gjennom styringsdialogen, det vil si fem av seks blant de minste kommunene.
Tabell 4.2 Hva slags kanaler bruker skoleeier for å informere og veilede skolene om nasjonale prøver? Andel som svarer «ja». Etter kommunestørrelse.
Vi informerer og veileder skolene om nasjonale
prøver…. Under 3000 3000 - 9999 10000 og mer Alle
… gjennom styringsdialogen med skolelederne
(rektormøter) 83 % 93 % 100 % 92 %
... gjennom brev eller rundskriv til skolene 43 % 51 % 51 % 48 %
… gjennom våre nettsider 5 % 7 % 29 % 13 %
… ved å tilby skolene kurs eller seminarer 8 % 12 % 40 % 19 %
Antall (N=) 40 43 35 118
Halvparten av kommunene informerer og veileder gjennom brev eller rundskriv til skolene. Her er det ubetydelige forskjeller mellom kommunene etter størrelse. 13 prosent av kommunene bruker sine egne nettsider som informasjonskilde overfor skolene. Her betyr kommunenes størrelse mye, ved at 29 prosent av de største kommunene gjør dette, mot bare fem prosent av de minste. Endelig tilbyr 19 prosent av kommunene kurs eller seminarer om nasjonale prøver. Også her er det betydelige
forskjeller etter størrelse. 40 prosent av de største kommunene gjør dette, mot bare åtte prosent av de minste. Vi finner også forskjeller mellom landsdelene når det gjelder informasjon og veiledning for skolene, men disse forklares nok for en stor del av at folketall i kommunene varierer mellom landsdelene. Derfor er skoleeiere i Oslo og Akershus mest aktive, mens vi finner de minst aktive i Midt- og Nord-Norge.
Det finnes andre måter å informere og veilede på enn de fire formene vi har stilt konkrete spørsmål om. En del av kommunene har gitt et mer utfyllende svar, og de fleste av dem nevner rektormøter og ledermøter, som jo allerede er en egen svarkategori. Dessuten nevner flere at de har møter med hver enkelt skole, og da ikke nødvendigvis bare med skoleleder:
Vi informerer og veileder skolenes ledergrupper i årlige utviklings- og oppfølgingssamtaler. En skolefaglig rådgiver følger opp skolene i forhold til resultatanalyse.
Enkelte kommuner benytter dessuten anledningen til å understreke at arbeidet med nasjonale prøver først og fremst er hver enkelt skoles ansvar og at informasjon også skal gå fra skole til skoleeier:
Skolen har et sjølstendig ansvar for gjennomføring av nasjonale prøver. Resultat inngår i skolens tilstandsrapport som legges fram for kommunestyret.
Kommunene er også bedt om å spesifisere nærmere hva som er hovedinnholdet i den informasjonen og veiledningen som skolene får fra dem (figur 4.1).
54
Figur 4.1 Hva er hovedinnholdet i informasjonen og veiledningen som skolene får fra kommunen? Andel som svarer «ja». Etter kommunestørrelse.
Det vanligste innholdet i informasjonen og veiledningen fra skoleeier til skole er hensikten med nasjonale prøver, som 79 prosent av kommunene nevner, råd om bruk av resultatene (73 prosent) og forvaltning av fritaksbestemmelsene (68 prosent). Det minst vanlige er teknisk veiledning om hvordan elevene skal bruke datateknologi, som bare 19 prosent har svart. De ganske få som har svart «annet»
(ikke vist i figuren) oppgir blant annet at dette kan være videreformidling av informasjon fra
Utdanningsdirektoratet, at de ikke har noe rolle i denne forbindelse eller at de ikke informerer utover det som gjelder tidspunkt for prøvene.
Med ett unntak, som gjelder informasjon om hensikten med prøvene, er det en systematisk sammenheng mellom folketallet i kommunen og andelen som har krysset av for de enkelte alternativene. Mens for eksempel halvparten av de minste kommunene informerer og veileder og fritaksbestemmelsene, gjør 89 prosent av de største kommunene dette. Bare 20 prosent av de minste kommunene gir skolene veiledning om bruk av datateknologi ved administrasjonen av prøvene, mens over halvparten av de største kommunene gjør dette.
Så langt har vi sett at så godt som alle kommuner informerer og veileder sine skoler gjennom styringsdialogen, for eksempel ved rektormøter. På den måten må de kunne sies å ivareta en viktig del av sitt ansvar for å gi informasjon og veiledning gjennom direkte dialog. Omtrent halvparten av kommunene informerer gjennom brev og rundskriv mens det er langt mindre vanlig å bruke kommunens nettsider eller tilby kurs og seminarer, spesielt i små kommuner.
Generelt er det slik at skoleeier har en langt mer aktiv rolle som informasjonskanal og veileder i de største kommunene sammenliknet med de minste. Situasjonen for skoler i små kommuner framstår dermed som svært forskjellig fra hva skoler i større kommuner opplever og dette kan være et problem.
Her er det likevel viktig å ha klart for seg at små kommuner har få skoler, mens store kommuner har mange. 60 prosent av skolene ligger i kommuner med mer enn 10.000 innbyggere, som stort sett ser ut til å ivareta sine oppgaver på en tilfredsstillende måte, mens 13 prosent ligger i de minste
kommunene der det er langt større variasjon i hvordan informasjons- og veiledningsoppgaven følges opp. Da blir bildet et noe annet når vi ser det fra skolenes side, og situasjonen med lite informasjon og veiledning fra skoleeier gjelder dermed ikke så mange skoler.
4.1.2 Eget informasjonsmateriell fra kommunene er uvanlig
Å utarbeide eget informasjons- eller øvingsmateriell er ikke særlig vanlig (tabell 4.3). Bare 8-9 prosent av kommunene utarbeider eget informasjonsmateriell til elever eller foresatte, og her er det ingen forskjell mellom små og store kommuner. Utarbeiding av eget øvingsmateriell finner vi bare et par eksempler på. Dette harmonerer godt med hva skolelederne forteller (se kapittel 5). Bare tre prosent av skolelederne bruker øvingsmateriell som kommunen har laget for å forberede elevene til nasjonale prøver.
Tabell 4.3 Utarbeider kommunen informasjons- og øvingsmateriell? Andel som svarer «ja».
Etter kommunestørrelse.
Utarbeider kommunen et eget… Under 3000 3000 - 9999 10000 og mer Alle ... informasjonsmateriell til elevene om
nasjonale prøver? 8 % 9 % 11 % 9 %
... informasjonsmateriell til elevenes
foresatte om nasjonale prøver? 8 % 12 % 6 % 8 %
… øvingsmateriell for nasjonale prøver
som skolene kan bruke? 0 % 5 % 0 % 2 %
Antall (N=) 40 43 35 118
4.1.3 Oppfølging av påmelding til prøvene
Av Retningslinjene framgår det at skoleeier skal «…se til at alle aktuelle elever i kommunen er påmeldt i prøveadministrasjonssystemet PAS». Dette tolker vi imidlertid ikke slik at kommunen skal sørge for selve påmeldingen på skolens vegne, noe som formelt sett ville være i strid med
dokumentets punkt 2.3, som sier at skoleleder skal registrere elevene. Likevel tar fire prosent av kommunene (tabell 4.4) på seg denne oppgaven. Man kunne kanskje tenkt seg at dette var mest aktuelt i små kommuner som kanskje har bare en eller to skoler, men det viser seg at det motsatte er tilfelle. De fem kommunene det gjelder er alle mellomstore eller store og de har til sammen 78 skoler.
Tabell 4.4 Hvordan følger kommunen opp skolenes påmelding av elever til nasjonale prøver?
Andel som svarer «ja». Etter kommunestørrelse.
Under 3000 3000 - 9999 10000 og mer Alle
Vi minner skolene om reglene for påmelding til
nasjonale prøver 80 % 86 % 89 % 85 %
Vi veileder skolene i reglene for påmelding til
nasjonale prøver 48 % 51 % 77 % 58 %
Vi kontrollerer at skolene har fulgt reglene for
påmelding til nasjonale prøver 35 % 49 % 54 % 46 %
Vi sørger for påmelding til nasjonale prøver på
skolens vegne 0 % 5 % 9 % 4 %
Annet 5 % 2 % 17 % 8 %
Antall (N=) 40 43 35 118
56
85 prosent av kommunene minner skolene om reglene for påmelding til nasjonale prøver. Her er det ingen forskjell av betydning mellom små og store kommuner. Slike forskjeller fremkommer derimot når det gjelder veiledning i reglene for påmelding, noe 48 prosent av de minste kommunene gjør, mot 77 prosent av de største. Betydelig forskjell mellom små og store kommuner er det også når det gjelder kontroll av skolene. En av tre små kommuner kontrollerer skolenes praksis, mot drøyt halvparten av de største kommunene.
De kommunene som har krysset av for «annet» kan fortelle om ulike former for og grader av oppfølging, fra at det ikke gis noen spesiell oppfølging til langt mer systematiske rutiner:
Vi avholder workshop for skolene hvor de kan utføre arbeidet med påmelding av elever til NP.
Vi utarbeider veiledninger i hvordan skolene kan utføre påmelding til prøvene.
Vi har hatt nasjonale prøver som punkt i tilsynsbesøkene i 2010 og 2011, bl.a. for å legge
‘press’ på at alle de elever som kan, skal ta prøvene.
Vi ser nøye på fritaksprosenten ved den enkelte skole, og tar samtale om dette, uten at jeg vil kalle dette for direkte kontroll.
Vi kan her konkludere med at «å se til at alle aktuelle elever» er påmeldt ikke innebærer at kommunen selv skal utføre denne oppgaven, men at de skal ha visshet om at dette blir gjort. Den vissheten skaffer de fleste seg ved å minne skolene om reglene, mens knapt halvparten kontrollerer at reglene faktisk blir fulgt. Igjen er det slik at skoler i store kommuner gjennomgående følges tettere opp av skoleeier enn skoler i små kommuner.
4.1.4 Praktisering av fritaksreglene
Retningslinjene om skoleeiers ansvar for påmelding i PAS bruker begrepet «alle aktuelle elever». Vi har allerede bemerket at begrepet «aktuelle» kan skape uklarhet om hvem som skal meldes på, men siden punkt 2.3 i dette dokumentet er helt klar på at alle skal meldes inn i systemet, tolker vi «alle aktuelle» som å bety «alle elever ved skolen». Neste trinn i prosessen gjelder å avgjøre hvilke elever som skal gjennomføre prøvene. Det er bare to kategorier elever som kan vurderes for fritak, nemlig elever som allerede har enkeltvedtak om rett til spesialundervisning og de som har enkeltvedtak om rett til særskilt språkundervisning (Retningslinjene, s. 9). Disse elevene skal imidlertid ikke automatisk gis fritak. For at skolene skal kunne utføre oppgaven med vurdering av fritak på en forsvarlig måte, må skoleeier sørge for at fritaksreglene er kjent og praktiseres som forutsatt. Vi har derfor spurt
kommunene om hvordan de følger opp dette (tabell 4.5). Det viser seg at 81 prosent minner skolene om fritaksreglene, mens 58 prosent gir veiledning i reglene. Det er ingen variasjon etter
kommunestørrelse når det gjelder påminnelser, men betydelig variasjon for veiledning. Det er ingen geografisk variasjon i disse forholdene.
Tabell 4.5 Hvordan orienterer kommunen skolene om regler for fritak fra nasjonale prøver?
Andel som svarer «ja». Etter kommunestørrelse.
Hvordan orienterer kommunen skolene om regler for
fritak fra nasjonale prøver? Under 3000 3000 - 9999 10000 og mer Alle Vi minner skolene om reglene for fritak fra nasjonale
prøver 85 % 72 % 86 % 81 %
Vi veileder skolene i reglene for fritak fra nasjonale
prøver 35 % 60 % 80 % 58 %
Vi kontrollerer at skolene har fulgt reglene for fritak fra nasjonale prøver (at enkeltvedtak er korrekt
utferdiget) 18 % 42 % 31 % 31 %
Annet, vennligst beskriv i kommentarfeltet nedenfor 5 % 9 % 17 % 10 %
Antall (N=) 40 43 35 118
31 prosent kontrollerer at skolene har fulgt fritaksreglene, og her er andelen høyest i de mellomstore kommunene og lavest i de små kommunene. Vi finner heller ikke her geografiske forskjeller.
Hver tiende kommune, og 17 prosent blant de største, har oppgitt andre former for veiledning når det gjelder regelverket for fritak. Det vanligste her er å framheve at det foregår en dialog som sikrer at regelverket blir forstått og fulgt:
Kommunalsjefen for oppvekst og skolefaglig rådgiver har dialog med rektorene i rektormøter som avholdes hver 14 dag.
Vi kvalitetssikrer gjennom oppfølging av fritaksprosent i årlige utviklingssamtaler. Vi tar stikkprøver gjennom tilsyn på vedtak
I enkelte tilfeller går også dialogen utover kommunegrensene.
Vi har også regionale samlinger over kommunegrensene.
Også når det gjelder fritaksreglene mener dermed de fleste av kommunene at de ivaretar sitt ansvar for at reglene blir fulgt gjennom å minne skolen om reglene, mens bare hver tredje kommune kontrollerer at skolene har fulgt reglene. Flertallet av skoleeierne heller med andre ord mer mot informasjon og veiledning om nasjonale prøver enn mot kontroll av de formaliserte reglene om påmelding og fritak.