Um dos instrumentos utilizados pelo Regime com vista ao controlo das eleições foi a organização do recenseamento eleitoral que sofreu várias alterações e acertos com vista à obtenção de um sistema tendencialmente perfeito na perspectiva do controlo político das instituições de matriz democrática no quadro de um sistema político autoritário.
O Decreto-lei n.º 14 802, de 29 de Dezembro de 1927, reorganiza o recenseamento eleitoral em todo o País, tendo como objectivo a ampliação do direito de voto «a todos os cidadãos portugueses», na perspectiva de os «interessar […] na marcha dos negócios
públicos»333. Estava então em causa a preparação da eleição presidencial de Carmona para a
qual se procurava uma legitimação eleitoral superior à de Sidónio Pais. De acordo com o Artigo 1.º, o direito de voto era extensível a todos os cidadãos portugueses do sexo masculino maiores de vinte e um anos, desde que reunissem uma das seguintes condições: soubessem ler e escrever, fossem chefes de família, ou tivessem economia e vida próprias, provendo inteiramente os seus encargos. Os menores de vinte e um anos adquiriam o direito ao voto pela emancipação (desde que reunissem uma das condições anteriores) e pela posse de um curso superior. Eram expressamente excluídos os pedintes ou que vivessem da caridade, os condenados por crimes com trânsito em julgado, os interditos, os dementes e todos os que não estivessem no gozo dos seus direitos civis e políticos. Tratava-se, na avaliação do próprio Governo da lei de recenseamento eleitoral «a mais liberal que no nosso País tem sido
promulgada»334.
Com vista à realização de «eleições administrativas e políticas no mais curto prazo de
tempo»335, volta a regulamentar-se o recenseamento eleitoral pelo Decreto n.º 19 894, de 5 de
Maio de 1931, que prevê a eleição dos vogais das juntas de freguesia e das câmaras
municipais e dos «membros do Poder Legislativo»336. No que se refere à eleição deste último,
333
Preâmbulo do Decreto-lei n.º 14 802, de 29 de Dezembro de 1927.
334
Decreto-lei n.º 15 063, de 25 de Fevereiro de 1928, preâmbulo. O Decreto-lei n.º 16 286, de 24 de Dezembro de 1928, limita-se a simplificar os actos do recenseamento, mantendo tudo o que se refere às capacidades e incapacidades eleitorais.
335
Preâmbulo do Decreto-lei n.º 19 894, de 5 de Maio de 1931.
336
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apesar da prevista participação das câmaras municipais e das associações de classe337, a base
principal é o voto individual dos cidadãos, estabelecendo-se um sistema misto, segundo o qual são eleitores: i) os indivíduos do sexo masculino maiores de vinte e um anos, que saibam ler, escrever e contar; ii) ou, não o sabendo, sejam colectados em quantia não inferior a 100$00 (sistema censitário); iii) as mulheres, desde possuam o curso secundário ou superior.
Mantêm-se as citadas incapacidades eleitorais338.
Dos actos eleitorais previstos pelo Governo de Domingos de Oliveira deixou de se falar a partir do momento em que Salazar passou a presidir ao Ministério, em 1932, o que comprova, uma vez mais, a já referida coexistência, no seio da Ditadura, de vários projectos políticos e um processo de avanços e recuos ao sabor das conjunturas políticas.
Depois da entrada em vigor da Constituição Política de 1933, são tomadas algumas
providências sobre o recenseamento eleitoral339, antecedendo a publicação do Código Eleitoral
de Novembro de 1934. Mantendo-se o disposto anteriormente quanto à capacidade eleitoral dos cidadãos, o diploma de 1933 introduz dois tipos de recenseamento: um oficioso, baseado nos mapas enviados pelas repartições ou serviços públicos civis, militares ou militarizados, e o recenseamento individual e voluntário.
Mas foi preciso esperar pelo Decreto-lei n.º 24 631, de 6 de Novembro de 1934, que define os requisitos de elegibilidade dos candidatos à Assembleia Nacional e regula o exercício do direito eleitoral, para que o Regime definisse claramente as regras do jogo desigual em que assentaria toda a sua prática ao longo dos quarenta anos seguintes.
No longo preâmbulo que antecede o articulado, desde logo que se reconhece que as maiores inovações são as que se referem às condições de inelegibilidade para deputado, definidas no artigo 3.º:
«São inelegíveis: […] 4.º Os que tiverem sido proibidos de residir em território nacional, nos termos do decreto n.º 23 203, de 6 de Novembro de 1933; 5.º Os que, à data do presente decreto, estiverem presos por delitos políticos ou sociais, ou tenham residência fixa por efeito de medida preventiva do Governo; 6.º Os que professem ideias contrárias à existência de Portugal como Estado independente, à disciplina social, e com o fim de promover a subversão violenta das instituições e princípios fundamentais da sociedade.»
Ou seja, o princípio da legitimidade democrática assente na escolha livre pelos
337
Corporações administrativas de assistência e associações de classe com mais de cinquenta associados (artigo 2.º, n.º 2).
338
A regulamentação deste decreto foi reformulada, no que se refere ao processo administrativo do recenseamento, pelo Decreto n.º 20 073, de 15 de Julho de 1931 que, no mais, mantém o disposto no anterior.
339
cidadãos eleitores dos seus representantes no órgão legislativo por excelência – a Assembleia Nacional – ficava falseado na base, uma vez que excluía do jogo eleitoral todos aqueles que não se enquadrassem na ideologia oficial definida em termos tão amplos e vagos como a «disciplina social» e a promoção da «subversão violenta das instituições e princípios fundamentais da sociedade» que podiam ser discricionariamente administrados pelo Poder instituído. No fundo, proclamava-se o unanimismo que deixava antever uma Câmara Legislativa que funcionaria a uma só voz e inviabilizava qualquer reforma das instituições fora do quadro limitado definido pelo Executivo. Para isso aponta a definição da Nação como «um todo orgânico superior e diferente dos indivíduos […], uma unidade moral, política e
económica, formando um todo com o Estado e com ele integrado»340. E porque «a eleição da
Assembleia é por isso mesmo a designação de um dos órgãos do Poder que promovem o interesse público e não um conjunto de forças partidárias preparadas e organizadas para a luta política […], a sua organização há-de obedecer aos objectivos da maior competência dos seus membros e à maior unidade da sua acção, unidade na orientação fundamental». Por isso, é definido o sistema de listas completas, que visam a eliminação da competição política
substituindo-o pelo «interesse nacional»341.
A lei eleitoral é novamente revista em 1945, pelo Decreto-lei n.º 34 938, de 22 de Setembro, que simplifica os termos da inelegibilidade para as funções de Deputado, agora definida para «os que professem ideias contrárias à existência de Portugal como Estado independente e à disciplina social» (Artigo 4.º). Mas a inovação mais importante é a que se refere à introdução dos círculos eleitorais, que no Continente e nas Ilhas coincidem com os distritos administrativos. Deste facto resulta o aumento do número de deputados de 90 para 120, dos quais são atribuídos 98 ao Continente, 9 às Ilhas e 13 às Colónias, distribuição que se manterá até 1961, momento em que o número de deputados das Colónias é aumentado para 23, pelo que a soma final passa para 130 (Quadro n.º 7).
Em 1946, a Assembleia Nacional aprova a Lei n.º 2 015, de 28 de Maio, que promulga a lei eleitoral, revogando a legislação anterior. Mantém-se, no essencial, o que estava definido sobre a capacidade eleitoral activa, alargando ligeiramente o direito de voto das mulheres que passa a abranger também as chefes de família e todas aquelas que, «sendo casadas, saibam ler e escrever português e paguem de contribuição predial, por bens próprios ou comuns, quantia
340
Decreto-lei n.º 24 631, de 6 de Novembro de 1934, preâmbulo.
341
É interessante notar que na parte final do preâmbulo são evitados todos os termos relacionados com o conceito de “escolha”, que é substituído por “designação”e “organização”.
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não inferior a 200$00342.
Distribuição do número de deputados por círculos
[Quadro n.º 7]
Número de deputados Numeração
dos círculos Sede dos círculos 1945 1949 1961 1973
1 Aveiro 6 6 6 7 2 Beja 4 4 4 4 3 Braga 6 6 6 7 4 Bragança 4 4 4 4 5 Castelo Branco 4 4 4 4 6 Coimbra 6 6 6 6 7 Évora 4 4 4 4 8 Faro 4 4 4 4 9 Guarda 4 4 4 4 10 Leiria 6 6 6 6 11 Lisboa 12 12 12 14 12 Portalegre 4 4 4 4 13 Porto 10 10 10 12 14 Santarém 6 6 6 6 15 Setúbal 4 4 4 6 16 Viana do Castelo 4 4 4 4 17 Vila Real 4 4 4 4 18 Viseu 6 6 6 6 Total do Continente 98 98 98 106 18 Funchal 3 3 3 3 20 Angra do Heroísmo 2 2 2 2 21 Horta 1 1 1 2 22 Ponta Delgada 3 3 3 3
Total da Ilhas Adjacentes 9 9 9 10 Total do Continente e Ilhas 107 107 107 116
23 Cabo Verde 2 1 2 2 24 S. Tomé e Príncipe 1 1 1 1 25 Guiné 1 1 1 2 26 Angola 3 3 7 12 27 Moçambique 3 3 7 12 28 Índia 1 2 3 2 29 Macau 1 1 1 1 30 Timor 1 1 1 2
Total das Colónias 13 13 23 34
Total geral 120 120 130 150
Fontes: Decreto-lei n.º 34 938, de 22 de Setembro de 1945; Decreto-lei n.º 37 50, de 3 de Outubro de 1949;
Decreto-lei n.º 43 901, de 8 de Setembro de 1961; Decreto-lei n.º 283/73, de 2 de Junho.
342
Esta imposição é ainda assim extremamente restritiva, porque aos homens não é exigido saber ler e escrever e a contribuição mínima de 100$0 pode resultar de vários impostos (contribuição predial, contribuição industrial, imposto profissional e imposto sobre aplicação da capitais. Pelo contrário, à mulher exige-se que saiba ler e escrever e que a contribuição de 200$00 resulta de contribuição predial.
No que se refere às incapacidades eleitorais, para além das anteriores, introduz-se uma última, para «os que notoriamente careçam de idoneidade moral». Quanto ao recenseamento, passa-se para o texto da lei de forma explícita o que já era prática anterior, considerando dois tipos de recenseamento: o oficioso e o requerido pelo eleitor. A inscrição oficiosa faz-se por
iniciativa de comissões criadas nos concelhos ou bairros343, tendo por base relações enviadas
pelas comissões de freguesia e outros serviços do Estado344.
Desta inscrição oficiosa resulta a constituição do eleitorado com base nos serventuários e dependentes do Estado que remete para o «incesto político» de que falou P. Schmitter ou, se quisermos para um regime autofágico que se alimenta de si próprio, concentrando em si todas as hipóteses de renovação do sistema político. E, dadas as já referenciadas manobras em torno da elaboração dos cadernos eleitorais, no final, desvirtua o acto eleitoral em si mesmo, transformando-o num acto formal desprovido de significado real, mas politicamente revelador do perfil autoritário do Estado Novo.
Em vésperas das eleições de 1949 o Governo decidiu reunir e coordenar as disposições legais em matéria eleitoral e rever e simplificar algumas dessas disposições. Desta vez, prescinde da colaboração da Assembleia Nacional, apesar de se tratar de matéria que directamente lhe diz respeito, e fá-lo através do Decreto-lei n.º 37 570, de 3 de Outubro de 1949.
Mantém-se tudo o que estava estabelecido quanto à elegibilidade e inelegibilidade dos candidatos a deputados, acrescentando um artigo sobre a candidatura de funcionários dependentes do Estado – funcionários do Estado e dos corpos administrativos ou dos organismos de coordenação económica –, que requer autorização prévio do Governo, sob pena de se tornarem inelegíveis.
Introduz-se uma importante formalidade no que se refere aos requisitos e termos em que se processa a apresentação das candidaturas: cada lista deve ser acompanhada de declarações onde «os candidatos afirmem, em conjunto ou separadamente, que aceitam a candidatura e acatam a Constituição e os princípios fundamentais da ordem social estabelecida» (Artigo 13.º).
343
As comissões eram constituídas por um funcionário da secretaria da Câmara Municipal designado pelo presidente, por um delegado do Presidente da Câmara externo à autarquia e por um representante do Governador Civil, que presidirá (artigo 5.º). Na prática, são os comissários do Estado que controlam em absoluto todo o processo.
344
Designadamente repartições e serviços civis, militares ou militarizados do Estado e dos corpos administrativos e dos organismos corporativos e de coordenação económica (artigo 14.º, 1).
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__________________________________________________________________________________________ No que se refere ao acto eleitoral propriamente dito, para além dos eleitores inscritos no recenseamento da respectiva área, poderão votar «os que se apresentem com certidão de eleitor» emitida pelo chefe da Secretaria da Câmara Municipal ou secretário da Administração
do Bairro345. Fosse ou não essa a intenção do legislador, o facto é que, à luz deste preceito, foi
garantida a eficiência dos «carrosséis» de eleitores já atrás referenciados, com o que se garantiam votações em mesas eleitorais mais problemáticas.
Na revisão constitucional de 1959 foi aumentado de 13 para 23 o número dos deputados representantes do Ultramar, pelo que o número total de deputados passou a 130. A este facto, não foi alheia a pressão internacional crescente face à irredutibilidade do Governo português em aceitar sequer discutir o problema e os sinais evidentes de que o problema colonial ia agudizar-se, no contexto da vaga independentista que varria todos os impérios coloniais desde o fim da Segunda Guerra Mundial e que ganhara maior visibilidade na
Conferência de Bandung, de Abril de 1955346. Tratava-se, uma vez mais, de mistificar a
questão, através da proclamação de um país pluricontinental, que se estendia do Minho a Timor e em que cada uma das parcelas era parte integrante do território português. É neste quadro que se insere a alteração da designação de «colónias» para «províncias ultramarinas» e de «Império Colonial» por «Ultramar Português», operada na revisão constitucional de 1951347.
Em Setembro de 1968, Oliveira Salazar é substituído nas funções de Presidente do Conselho por Marcello Caetano, que faz consagrar pela Assembleia Nacional o sufrágio verdadeiramente universal. Com efeito, a Lei n.º 2 137, de 23 de Dezembro de 1968, estipula o seguinte: «São eleitores da Assembleia Nacional todos os cidadãos portugueses, maiores ou emancipados, que saibam ler e escrever português e não estejam abrangidos por qualquer das incapacidades previstas na lei; e os que, embora não saibam ler e escrever português, tenham sido alguma vez recenseados ao abrigo da Lei n.º 2 015, de 28 de Maio de 1946, desde que satisfaçam os requisitos nela fixados.»
A última alteração à lei eleitoral consta do Decreto-lei n.º 49 229, de 10 de Setembro de 1969, ao abrigo do qual se realizaram as eleições mais disputadas do Estado Novo e em
345
Decreto-lei n.º 37 570, artigo 59.º.
346
Entre 1945 e 1948 tornaram-se independentes nove estados, sobretudo asiáticos, entre os quais a Índia e o Paquistão; de 1951 a 1958 dez estados, seis dos quais no continente africano; em 1960 dezoito, a grande maioria em África; de 1961 a 1964 dezasseis; e de 1965 a 1974 vinte (não se inclui a Guine-Bissau). Cf. Jean Heffer e Michel Launay, A Era das Superpotências (1945-1973), Lisboa, Publicações Dom Quixote, 1995, p. 195.
347
que, pela primeira vez, a Oposição foi até às urnas em praticamente todos os círculos.
A principal e significativa alteração é a autorização da constituição de «Comissões eleitorais», compostas por um mínimo de cinquenta eleitores que manifestem a intenção de propor uma lista de candidaturas e o seu funcionamento depende de simples participação escrita ao Governador Civil (Artigo 25.º).
Apesar de terem sido as mais «democráticas» de todas as eleições do Estado Novo, estas eleições ficaram todavia feridas de um vício, que consideramos desnecessário para a estabilidade do Regime e que afectou a abertura política proporcionada por Marcello Caetano no início do seu consulado. Trata-se – uma vez mais – dos cadernos eleitorais. Com efeito, tendo havido coragem para universalizar o voto e para proporcionar algumas condições para o concurso de listas independentes do Regime, não se ousou avançar para a elaboração de um recenseamento eleitoral limpo, a partir de novos cadernos eleitorais. O eleitorado manteve-se refém dos recenseamentos promíscuos e viciados herdados de Salazar. Por isso, aquilo que poderia ter sido uma vitória que, tudo o indica, estava ao seu alcance e era facilmente perspectivável dado o ambiente quase eufórico com que foi acolhida a sua nomeação, transformou-se numa vitória envenenada, por outras palavras, num fracasso de Marcello Caetano348.
348
Cf. J. M. Tavares Castilho, A Ideia de Europa no Marcelismo…, cit., p. 64. Essa é também a opinião de Vasco Pulido Valente («Marcello Caetano: as desventuras da razão», in revista Capa-K, n.º 2, Novembro, 1990).
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Os ciclos políticos do Estado Novo
No longo período de mais de quarenta anos da vigência da Constituição de 1933 distinguem- se quatro ciclos políticos que, nas suas linhas gerais, coincidem com as alterações ao texto constitucional: (i) 1933-1945 – institucionalização e consolidação do Estado Novo; (ii) 1945- 1961 – abertura e pluralismo limitados; (iii) 1961-1968 – endurecimento do Regime no quadro da guerra colonial; (iv) 1968-1974 – Marcelismo – contradições e bloqueio.