A primeira sessão da Assembleia Nacional e da Câmara Corporativa realizou-se no dia 11 de Janeiro de 1935, sob a presidência do Presidente da República que leu o tradicional discurso em que pede às Câmaras que a par do «reconhecimento do esforço patriótico da Ditadura» concorram para concretizar os seus objectivos que sintetiza: «[…] é a existência de uma governação forte, ao mesmo tempo tradicionalista e progressiva, capaz de imprimir à vida nacional a direcção superior, e dotada de autoridade eficaz na concorrência das funções
políticas, sociais e económicas das actividades dos cidadãos»408. Na resposta, o deputado
Albino dos Reis reconheceu que a Assembleia tinha consciência de que não era uma «vulgar câmara legislativa», prometendo trabalhar com espírito de colaboração com os poderes instituídos no prosseguimento da obra iniciada pela Ditadura. Aos que receavam que «a Câmara seja excessivamente dócil e, assim, inútil na sua função» ou aos que temiam que «ela
404
Marcello Caetano, Manual de Ciência Política…, cit., p. 570.
405
Artigo 102.º.
406
Artigo 102.º.
407
Jorge Campinos, op. cit., p. 117.
408
venha a ser excessivamente irrequieta e, assim perturbe e embarace a boa marcha da administração pública», responde: «A Assembleia, na plena consciência do seu dever, das suas responsabilidades, no melindroso momento da nossa evolução política, procurará desempenhar-se do mandato que lhe foi confiado, com os olhos postos apenas nos superiores
interesses da Nação.»409
De acordo com o artigo 138.º da Constituição, a primeira Assembleia Nacional tinha poderes constituintes, o que, na perspectiva de Marcello Caetano, foi uma homenagem do
Governo «aos princípios da democracia representativa»410, mas que extravasa para além disso,
inserindo-se no processo de adaptação do texto compromissório de 1933 à realidade do sistema político de Salazar. Toda a I Legislatura da Assembleia Nacional é consagrada à ratificação da Constituição, de que resultaram não apenas alterações de pormenor com vista ao aperfeiçoamento do texto constitucional, mas também algumas relevantes do ponto de
vista da partilha do poder legislativo411. Além da proposta governamental, outras foram
apresentadas por deputados entre as quais se destacam uma propunha que o Governo pudesse legislar por decretos-leis não só nos previstos casos de urgência e necessidade pública, mas
também «nos casos de reconhecida conveniência»412; outra condicionava o poder de iniciativa
legislativa dos deputados ao submeter a apresentação de projectos de lei à apreciação de uma
comissão especial413; uma terceira suprimia radicalmente a iniciativa parlamentar, reservando
a iniciativa da lei exclusivamente ao Governo414
.
Fica assim claro que partem do interior da própria Assembleia Nacional as propostas que visam limitar ou suprimir os seus próprios poderes alterando a favor do Executivo o equilíbrio precário estabelecido no texto constitucional, alternativa que, por muito que a desejasse, o Governo não ousara propor.
As alterações mais relevantes constam da Lei n.º 1 885: i) aumento das competências do Governo que, além de poder legislar por decretos-leis em casos de urgência e necessidade
409
Diário das Sessões n.º 2, de 12 de Janeiro de 1935.
410
Marcello Caetano, Manual…, cit., p. 460.
411
As alterações da Constituição foram convertidas nas Leis n.º 1 185, de 23 de Março de 1935; 1 910, de 23 de Maio de 1935; 1 945, de 21 de Dezembro de 1936; 1 963, de 18 de Dezembro de 1937 e 1 966, de 23 de Abril de 1938. Sobre a revisão de 1935, cf. Francisco Sá Carneiro, As Revisões da Constituição Politica de
1933, Porto, Brasília Editora, 1971, pp. 31 e ss..
412
Subscrita por Manuel Fratel. Cf. Diário das Sessões, n.º 8, de 23 de Janeiro de 1935, pp. 90-96.
413
Subscrita pelos deputados Carneiro Pacheco, Albino dos Reis, Cancela de Abreu, Dinis da Fonseca e Pais de Sousa. Cf. Diário das Sessões, n.º 16, de 21 de Fevereiro de 1935, p. 325.
414
Subscrita pelos deputados Vasco Borges, Ribeiro Ferreira, Camarate de Campos, Ulisses Cortês e Cortês Lobão. Cf. Diário das Sessões, n.º 16, de 21 de Fevereiro de 1935, p. 327.
A A s s e m b l e i a N a c i o n a l n o s i s t e m a p o l í t i c o d o E s t a d o N o v o
__________________________________________________________________________________________ pública, pode, nas mesmas circunstâncias, aprovar as convenções e tratados internacionais; ii) alargamento da competência da Câmara Corporativa que passa a ser também um órgão consultivo do Governo, o que abre caminho para atribuir ao Governo competência legislativa
normal415; iii) restrição da iniciativa legislativa dos deputados cujos projectos de lei ou
propostas de alteração não podiam envolver aumento das despesas nem diminuição das receitas do Estado; iv) ainda no sentido restritivo, os projectos de lei terão de merecer voto favorável de uma comissão especial; v) a restrição da ratificação dos decretos-leis apenas àqueles que fossem publicados durante o período das sessões legislativas.
Na revisão constitucional de 1937416 são introduzidas alterações que reforçam a
tendência para transformar o Governo no órgão legislativo normal: a ratificação dos decretos- leis circunscreve-se aos que fossem promulgados «durante o funcionamento efectivo» da Assembleia Nacional e são aumentadas as atribuições da Câmara Corporativa que, de órgão de consulta da Assembleia, passa a ser também um órgão de consulta do Governo: «O Governo poderá consultar as secções da Câmara Corporativa sobre decretos gerais a publicar ou propostas de lei a apresentar à Assembleia Nacional, determinar que o trabalho das secções prossiga durante os adiamentos ou interrupções de sessão legislativa e pedir a convocação de
todas ou parte das secções para lhes fazer qualquer comunicação.»417
6.3 A revisão constitucional de 1945
Na sessão de 1 de Abril de 1944 a Assembleia Nacional deliberou rever a Constituição, o que
foi feito em sessão extraordinária, entre 4 de Maio e 6 de Julho de 1945418. E em causa
estavam especialmente as disposições relativas à Assembleia Nacional, que o mesmo é dizer à configuração do sistema político relativamente à repartição dos poderes.
No discurso que então proferiu419, o Presidente do Conselho traça e justifica o perfil do
Órgão Legislativo no quadro do Regime: a Constituição não adopta o regime parlamentar e aproxima-se mais do regime presidencialista, «tirando de um e de outro o que mais convinha»; a representação nacional apresenta-se «ainda sob um forma dual»; o Governo tem
415
Francisco Sá Carneiro, As Revisões…, cit., p. 38.
416
Lei n.º 1 963, de 18 de Dezembro de 1937.
417
Artigo 105.º, segundo a redacção da Lei n.º 1 963.
418
Sobre a revisão de 1945, cf. Francisco Sá Carneiro, As Revisões…, cit., pp. 51-60.
419
amplos poderes legislativos, «em competência com a Câmara dos Deputados». Estes são os factos sobre os quais não interessam os debates doutrinários. Importa sim equacioná-los em vista dos resultados obtidos, ou seja averiguar se deram paz e ordem à Nação, se a fizeram progredir em benefício da colectividade e a converteram ou não em elemento perturbador ou
colaborante na vida internacional420. Dando como certa uma resposta positiva, passa então ao
problema do exercício de «certas liberdades públicas». Sofismando a partir do generoso regime de liberdades da Constituição de 1911, que não passavam de fórmulas abstractas e vazias de conteúdo, afirma que «as liberdades interessam na medida em que podem ser exercidas, e não na medida em que são promulgadas»; e a essa luz – a única perspectiva
verdadeira – «Portugal [goza hoje] de mais liberdade do que anteriormente»421. De igual
forma, o Estado Novo conseguiu na área das realizações sociais uma obra efectivamente maior que o regime liberal da Constituição de 1911: «tudo o que material ou moralmente pode interessar ao trabalhador foi assente em alicerces para poder desenvolver-se e
perdurar»422. Daqui resulta uma conclusão, que deve ser enquadrada no cenário ideológico
emergente do desfecho da Segunda Guerra Mundial: «se a democracia pode ter, além do seu significado político, significado e alcance social, então os verdadeiros democratas somos nós»423.
Sobrevalorizada assim a vertente social em detrimento do debate político, justifica os termos da revisão constitucional que, nesta perspectiva, qualifica de pouco profunda, mas que na realidade toca num ponto fundamental, designadamente o reforço do poder do Governo, cuja actividade legislativa se torna independente, em quaisquer circunstâncias, da ratificação da Assembleia, restando-lhe o poder de fiscalização da actividade governativa e a iniciativa legislativa não só nas matérias que lhe estão especialmente reservadas como em todas as outras. Como resultado lógico, altera-se o articulado referente à Câmara Corporativa em aspectos que «acusam progresso na ideia fundamental de auxiliar, através da suas secções especializadas, o trabalho legislativo do Governo», numa perspectiva de «desenvolvimento e aperfeiçoamento da Câmara Corporativa como órgão de consulta e a mais fiel expressão da
representação orgânica da Nação Portuguesa»424.
420
Oliveira Salazar, Discursos, vol. IV, cit., p. 117.
421
Oliveira Salazar, Discursos, vol. IV, cit., p. 118.
422
Oliveira Salazar, Discursos, vol. IV, cit., p. 119.
423
Oliveira Salazar, Discursos, vol. IV, cit., pp. 119-120.
424
A A s s e m b l e i a N a c i o n a l n o s i s t e m a p o l í t i c o d o E s t a d o N o v o
__________________________________________________________________________________________ Mantém-se muito claro que, como temos insistentemente referido, o texto constitucional plebiscitado em 1933 foi apenas um ponto de partida baseado num compromisso transitório, que, como escrevemos noutro local, foi sendo formatado ao longo de toda a I Legislatura (1935-1938) e, posteriormente, através das várias leis de revisão constitucional, conformando-o com reais princípios políticos do Presidente do Conselho. Foi o texto possível na conjuntura ainda não consolidada politicamente e, ao que parece, não
aquele que Salazar teria preferido425. Além disso, a Constituição é menos «a ordenação
sistemática e racional da comunidade política através de um documento escrito no qual se
declaram as liberdades e direitos e se fixam os limites do poder político»426, para se tornar um
instrumento nas mãos do Governo que, através do controlo absoluto da Assembleia com
poderes constituintes, a vai manipulando segundo os seus próprios interesses políticos427.
Muito interessante ainda é o facto de os pareceres da Câmara Corporativa em matéria constitucional também irem evoluindo ao sabor dos interesses do Governo. No parecer de 1935 lê-se:
«Quer dizer, praticamente a competência legislativa destes dois órgãos de soberania: a Assembleia Nacional e o Governo, seria cumulativa, devendo o Governo substituir-se à Assembleia sempre que, por qualquer motivo, reconhecesse conveniência em o fazer. […] Ora não pode a Câmara Corporativa aceitar que o poder legislativo pertença ao mesmo tempo e no
mesmo grau, à Assembleia Nacional e ao Governo.»428
Dez anos depois, o teor do parecer, da autoria do mesmo relator, Fezas Vital, vai no sentido completamente oposto:
«A verdade, porém, é que a Câmara Corporativa dá o seu voto à proposta. Teria para isso mudado de parecer? Na aparência, sem dúvida; mas, na realidade, não. É que esta Câmara, continuando fiel à ideia da inconveniência de existirem dois órgãos com igual competência
425
J. M. Tavares Castilho, «A Câmara Corporativa (1935-1974) – Perfil social e político», no prelo.
426
J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional…, cit., p. 52.
427
Marcello Caetano, no parecer sobre a revisão e integração do Acto Colonial na Constituição, refere-se criticamente à “volubilidade” (o termo é nosso) do texto constitucional nos seguintes termos: «A leitura atenta do projecto mostra, efectivamente, que o Acto Colonial foi profundamente remodelado quanto ao sistema, à forma e à doutrina. E a verificação desse facto causa sérias apreensões à Câmara. Em matéria constitucional as inovações são sempre delicadas. A lei fundamental do Estado deve ser estável para ser respeitada. Sobre ela assenta todo um sistema legislativo, todo um ideário nacional, toda uma doutrina política, todo um trabalho hermenêutico e jurisprudencial. Alterar frequentemente a redacção do seu texto sem motivos de profunda necessidade política é fazer vacilar desde as raízes o edifício jurídico da Nação. Por isso em todo o Mundo, mesmo naqueles países que possuem uma Constituição flexível, se toca tão raramente e tão discretamente nos preceitos da lei suprema: só em período revolucionário as soluções se sucedem, na incerteza do destino ou na desorientação dos caminhos, criando nos povos o desgosto da versatilidade.» (Marcello Caetano, «Parecer N.º 10/V», sobre o Projecto de proposta de lei n.º 505, in Diário das Sessões, n.º 70, de 19 de Janeiro de 1951, p. 293).
428
Diário das Sessões, n.º 14, 2.º Suplemento, de 15 de Fevereiro de 1935. In Francisco Sá Carneiro, As
legislativa, não vê na alteração proposta outra finalidade que não seja a de regularizar
constitucionalmente a situação de facto429: o Governo é órgão legislativo normal e a Assembleia órgão executivo excepcional. Não fica isso expresso na Constituição, mas em certos casos importa mais a verdade real do que a verdade formal desde que aquela não contrarie juridicamente esta, como de certo modo acontece hoje.»430
Contra a proposta governamental, na Assembleia Nacional apenas se levantou a voz
isolada do deputado Antunes Guimarães431 que, tal como fizera em 1935, argumentava que
esta alteração não correspondia «à vontade da Nação, manifestada em plebiscito», por isso que «Era altura de o Sr. Presidente da República consultar a Nação, que em 1933 entendeu serem prerrogativas da Assembleia Nacional fazer as leis, interpretá-las, alterá-las ou revogá-
las, sobre se haveria agora oportunidade para as diminuir»432.
Mais significativo ainda é o facto de a Assembleia Nacional, ela própria, ter impedido o alargamento dos seus poderes legislativos. A proposta do Governo previa que a proibição da iniciativa dos deputados que aumentasse as despesas se restringisse «aos projectos e propostas de alteração que, convertidos em lei, importem por si mesmos um aumento da despesa». A Câmara Corporativa deu parecer desfavorável e a Assembleia Nacional rejeitou a proposta governamental, num acto que Marcello Caetano considera muito pouco frequente a nível
mundial433. Os deputados que combateram a proposta foram Ulisses Cortês e Albino dos Reis
que, confirmando a docilidade da Câmara face ao Executivo, ou melhor, ao Presidente do Conselho, o fazem porque a proposta tinha sido aprovada em Conselho de Ministros, contra a
vontade de Salazar434.
Resumindo, a revisão constitucional de 1945, constante da Lei n.º 2 009, de 17 de Setembro, procede às seguintes alterações: i) altera para 120 o número de deputados; ii) permite a organização de comissões permanentes ou eventuais, podendo os membros do Governo tomar parte nas sessões das primeiras; iii) transforma o Governo em órgão
429
Sublinhado acrescentado.
430
Diário das Sessões, n.º 176.º, de 16 de Junho de 1945, p. 642 (6). In Francisco Sá Carneiro, As Revisões…, cit., pp. 52.
431
João Antunes Guimarães, médico e lavrador, era natural de Guimarães e à data contava 68 anos. Oriundo de uma família de ricos proprietários agrícolas, era um católico conservador de matriz republicana. Foi Presidente da primeira Comissão Central da União Nacional, em 1932. Entra 1929 e 1932 integra os governos de Ivens Ferraz e Domingos Oliveira, como ministro do Comércio e das Comunicações. Em 1945 fora eleito pelo círculo do Porto. Foi um defensor do ruralismo do Estado Novo e pertenceu ao núcleo duro dos fiéis a Salazar.
432
Diário das Sessões, n.º 187, de 4 de Julho de 1945, p. 718.
433
«Não deve ser muito frequente na história parlamentar do mundo inteiro uma Assembleia rejeitar a proposta governamental que, de certo modo, ampliava os seus poderes.» (Marcello Caetano, Manual…, cit., p. 541).
434
A A s s e m b l e i a N a c i o n a l n o s i s t e m a p o l í t i c o d o E s t a d o N o v o
__________________________________________________________________________________________ legislativo normal; iv) eleva a Câmara Corporativa a órgão consultivo do Governo; v) a ratificação é reservada aos decretos-leis publicados durante o funcionamento efectivo da Assembleia Nacional, mas a iniciativa cabe aos deputados, em número não inferior a cinco, e terá de ser feita obrigatoriamente nas dez sessões subsequentes à publicação.
6.4 A revisão constitucional de 1951
Seis anos depois, a 19 de Janeiro de 1951, o Governo submete à Assembleia Nacional uma proposta de revisão da Constituição que, na parte que interessa para este estudo, prevê as seguintes alterações de fundo: a) Deixar de figurar na Constituição o modo de eleição do Presidente da República; b) Condicionar a elegibilidade a uma apreciação da idoneidade
política dos candidatos pelo Conselho de Estado435.
É claro que as alterações propostas estão directamente relacionadas com os actos eleitorais de 1945 (legislativas) e de 1949 (legislativas e presidenciais), em que a Oposição revelou uma vitalidade porventura negligenciada nas perspectivas do Regime. Em 1945, em torno das reivindicações do Movimento de Unidade Democrática (MUD) que reclamavam medidas para a democratização do Regime, constituiu-se um amplo movimento que abrangia variados sectores que iam desde a esquerda aos republicanos, passando pelos democratas independentes, a que se juntavam alguns monárquicos independentes e democratas-cristãos e
mesmo alguns nacionais-sindicalistas436. Em 1949, para além de a oposição ter ido pela
primeira vez até às urnas em Castelo Branco e Portalegre, surge o general Norton de Matos, como candidato da oposição unitária às eleições presidenciais, de que viria a desistir por considerar não haver condições mínimas de democraticidade.
435
Além da proposta governamental foram apresentadas outras da autoria de deputados: do deputado Mendes do Amaral, que acabou por ser retirada; do deputado Carlos Moreira e outros sobre a protecção da língua portuguesa, que foi recusada por ter sido considerada supérflua; e a subscrita por Cancela de Abreu que defendia o poder legislativo da Assembleia, a propósito a qual, nos debates, o proponente formou: «Renunciando à sua função nata, que é a de legislar, ou restringindo-a em ordem a sobrepor-lhe a do Governo, não realiza aquele objectivo e pode mesmo ficar publicamente diminuída. Abdica, nega-se a si própria.» (Diário das Sessões, n.º 106, de 1 de Maio de 1951, p. 1001, cit. in Francisco Sá Carneiro, As
Revisões…, cit., p. 79). Sobre a revisão constitucional de 1951, cf. Marcello Caetano (Relator), «Parecer da
Câmara Corporativa n.º 13/V», in Diário das Sessões, n.º 74, de 24 de Fevereiro de 1951, pp. 388-417; Idem, «Parecer da Câmara Corporativa n.º 10/V», in Diário das Sessões, n.º 70, de 19 de Janeiro de 1951, pp. 293-314; Francisco Sá Carneiro, As Revisões…, cit., pp. 61-80.
436
Manuel Braga da Cruz, «Eleições», in António Barreto e Maria Filomena Mónica (Org.), Dicionário de
O objectivo do Governo, ao propor a retirada do modo de eleição do Presidente da República do texto constitucional era, como bem compreendeu Marcello Caetano, abolir o sufrágio directo, substituindo-o pelo sufrágio corporativo constituído pelas suas próprias e domesticadas câmaras, a Assembleia Nacional e a Câmara Corporativa. Uma vez mais se acentua a instrumentalização por parte do Governo do texto constitucional de acordo com os seus interesses e objectivos políticos. Em 1928, quando se tratava de legitimar a situação saída do 28 de Maio, numa candidatura monística que recaía sobre um dos seus chefes, procurou-se o sufrágio universal e directo de um eleitorado tão amplo quanto possível; agora, tratava-se de perpetuar o Estado Novo, inviabilizando na prática a formalidade teórica de eleições disputadas, apesar de todas as limitações e dificuldades impostas administrativamente.
No parecer da Câmara Corporativa sobre a proposta do Governo, Marcello Caetano começa por se confessar impressionado com a frequência das alterações ao texto constitucional e, na linha do que defendera no parecer já citado, afirma que à Câmara Corporativa «não lhe merece […] boa aceitação certo abuso revisionista que, por mero prurido de perfeição, vai até ao ponto de alterar, retocar ou substituir a redacção ou a disposição de artigos», porque «A Constituição, como lei fundamental do Estado, deve tender à permanência até mesmo na sua feição geral, até mesmo no seu aspecto formal e no seu estilo. Para que seja estável se fez rígida. E a periodicidade de revisão é um travão às
modificações, e não um desafio ou incitamento às mudanças.»437 Por outro lado, critica o
facto de a proposta ter sido «preparada sem publicidade e desacompanhada de relatório» o que, conjugado com a exiguidade dos prazos tanto para o seu estudo como para a sua discussão parlamentar, leva ao receio «que a todos estes trabalhos faltem condições de
profundo estudo indispensáveis a matéria de tamanha gravidade»438.
Este parecer constitui um dos mais importantes estudos críticos sobre a configuração do sistema político do Estado Novo. E no que se refere ao sistema eleitoral e à eleição presidencial em particular traça um quadro teórico em que, depois de equacionar os diversos
437
E conclui: «Assim, a Câmara Corporativa entende que uma proposta de revisão constitucional será tanto mais aceitável quanto mais restrita aos pontos verdadeiramente essenciais, cuja modificação a experiência mostre ser necessária ou conveniente ao bem comum. E, dentro desta ordem de ideias, emite sobre a generalidade do texto que lhe foi submetido o parecer de que devem ser postas de parte todas as alterações que tendam apenas a melhorar, apurar ou completar a redacção de preceitos que até aqui não hajam sido objecto de divergências de interpretação. // A Câmara emite igualmente o voto de que de ora avante os actos de revisão se tornem menos frequentes, de maneira a garantir à Constituição aquela estabilidade que o País deseja e que tudo aconselha a procurar.» Diário das Sessões, n.º 70, de 10 de Janeiro de 1951, pp. 389-390.