Tendo em vista as características do mercado de radiodifusão expostas acima, com ênfase principalmente nas dificuldades existentes à entrada de novos concorrentes, na década de 80 começa a se desenhar um novo cenário para as comunicações audiovisuais no Brasil.
Isso porque até então o modelo consagrado era o da televisão aberta, em que atuavam grupos bem organizados, cujo controle sobre o conteúdo exibido garantia esta posição de dominância no mercado. Ainda assim, havia agentes dispostos concorrer com estes grupos através da criação de uma nova plataforma de mercado.
Durante este período, dadas as condições tecnológicas existentes no país, o que se entendia por televisão, até para os fins da regulação, era quase que exclusivamente a atividade de radiodifusão, ou seja, da distribuição de sons e imagens por sinais de radiofreqüência, que eram controlados e distribuídos a partir de critérios técnicos estabelecidos pelos reguladores e de acordo com a disponibilidade do espectro radioelétrico61.
Além disso, as demais redes de transmissão existentes eram controladas diretamente pelo Sistema Telebrás e sua utilização era destinada essencialmente à atividade de telefonia.
Notadamente, uma tentativa de estabelecer a concorrência direta através de uma emissora aberta não seria economicamente viável, e corria o risco de esbarrar em exigências regulatórias ou de cunho político. As primeiras iniciativas para transmissão de conteúdo por meio diverso da radiodifusão foram bastante esparsas e de escala menor.
Entretanto, havia um grupo em especial com um projeto para explorar esta possibilidade. O Grupo Abril era um importante grupo de comunicação no país, mas não possuía operações na TV aberta, além de ser concorrente das Organizações Globo em outros mercados.
Este projeto, no entanto, encontrava uma limitação principal: a falta de uma regulamentação específica. Isso ocorreu principalmente em vista da tradição já consolidada no país e da competência legal do Poder Executivo, através do Ministério das Comunicações, para regular e fiscalizar quaisquer serviços desta natureza, de tal maneira que a ausência de um parâmetro legal acabava sendo um impeditivo para o prosseguimento das atividades. ‘’Havia, por parte da Abril, uma estratégia que já se consolidava há alguns anos e que era uma clara tentativa de ocupar um espaço que ela nunca tivera na TV aberta. Acreditava que a TV paga viraria o jogo a seu favor. ’’62.
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Estes critérios estão definidos no Regulamento do Serviço de Radiodifusão, aprovado pelo Decreto 52.795 de 1963,
Além desses fatores, ao final da década de 80 os projetos de implantação de serviços de televisão paga no país estavam em fase inicial. Ainda não era possível, por exemplo, definir qual seria o melhor método de transmissão dos sinais, ou quais as bases para a exploração comercial do serviço63.
O que pode se perceber aqui é que agentes econômicos que desejassem entrar na disputa pelo mercado de audiovisual encontrariam uma série de dificuldades. A primeira delas é a regulatória, já descrita acima; a segunda consistiria na formação de um mercado consumidor, através da diferenciação do conteúdo veiculado, criando assim uma alternativa às transmissões da televisão aberta, já dominantes no setor; e, por fim, como forma de viabilizar estes projetos, deveriam criar suas próprias redes de distribuição e firmar parcerias estratégicas com outros grupos, sejam eles nacionais ou internacionais.
Os dois últimos elementos acima mencionados, na verdade, dificultavam também a atividade de elaboração de um marco legal. Isso se devia a dois fatores principais: o Ministério das Comunicações era o órgão que centralizava as decisões e tinha como função a organização das atividades de comunicação, porém, não tinha condições de avaliar todas as possibilidades de um mercado em constante evolução64; em conjunto com esta limitação, como afirmado, os próprios operadores ainda não haviam consolidado suas operações e não haviam determinado quais padrões técnicos seriam utilizados. Mais do que isso, também não era possível identificar uma articulação entre os interesses dos operadores, já que o mercado ainda era bastante frágil e disperso.
Entretanto, a regulamentação do serviço seria iniciada em 1988, com a edição do Decreto 95.744, que tratava do que se denominou ‘’Serviço Especial de Televisão por
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Idem. No livro citado, Samuel Possebom reconstrói esta história e analisa também as diferentes estratégias usadas por agentes específicos neste primeiro momento, mencionando a iniciativa do Canal+ francês e suas parcerias, ou a aposta da Abril na utilização de um canal em UHF ou de distribuição via cabo, e o Grupo Globo com o uso da tecnologia via satélite. Entretanto, a análise individualizada de cada um destes projetos não é o objetivo desta dissertação. É evidente que o conhecimento desta trajetória, com destaque para os eventos decisivos na formação deste mercado são essenciais para sua compreensão. Por outro lado, não seria possível analisar caso a caso sem que se perdesse o foco do trabalho, de modo que busco selecionar os acontecimentos na medida em que auxiliam o entendimento a respeito da formação da regulação e da dinâmica da concorrência entre os agentes.
64 A respeito da questão relacionada à incapacidade de um único ente prever todas as possíveis
alternativas de um mercado em particular ver: HAYEK, Friedrich A. von, The use of knowledge in society. in The American Economic Review, Vol. 35, No. 4. (Sep., 1945), p. 519-520. Disponível em:
Assinatura’’65
, que tratou a atividade como serviço especial de telecomunicações, tal qual disposto no art. 6º, alínea 'f' do CBT. ‘’Durante dois anos, o Ministério [das Comunicações] trabalhou em conjunto com a Abril para resolver o impasse. ’’66.
Este diploma legal servia mais como uma forma de regularizar as atividades dos operadores do serviço, oferecendo-lhes, também, uma garantia jurídica mediante as licenças obtidas, do que como um instrumento de regulação propriamente dita. Suas disposições não eram essencialmente técnicas, nem estabeleciam limites claros à atuação das operadoras. As condições para obtenção das outorgas eram bastante simplificadas, podendo se dar por iniciativa do Ministério ou através de requerimento dos interessados, com a demonstração de viabilidade técnica e econômica do projeto, para julgamento pelo regulador.
Posteriormente, em 1989, através da Portaria n.º 250, o Ministério das Comunicações criou a figura das ‘DISTV’, com o intuito de regulamentar a distribuição de sinais por meios físicos a usuários. Nesta ocasião se buscou definir de maneira mais clara alguns dos conceitos principais do mercado e firmava a competência do Departamento Nacional de Telecomunicações para fiscalizar o setor. Outra característica importante foi a de limitar a participação estrangeira, que naquele momento poderia ser uma ameaça às operadoras nacionais, em razão da experiência já obtida por conta das operações em outros países.
A figura das DISTV serviu principalmente para evidenciar a forma deste mercado. Vale dizer, uma de suas principais utilidades seria a de funcionar como uma fonte de informações a respeito das operadoras em atividade, bem como de suas áreas de atuação e a tecnologia utilizada na distribuição.
Desta maneira, a tendência que se intensificou no início dos anos 90 foi a negociação de licenças, que em muitos casos era mais importante que a própria estrutura de distribuição.
Por fim, há outra questão importante a ser destacada aqui. Até então a Telebrás era o mais importante ator do setor de telecomunicações, além de controlar a
65 G a de pa te dos auto es ue des e e esta hist ia ostu a afi a ue o De eto ia o se iço
de televisão por assinatura. Entretanto, considero a utilização deste termo imprecisa, já que a sua edição não deu conta de criar a televisão por assinatura, mas tão somente a reconhecer sua existência. De parte dos empresários interessados no setor, o interesse na edição destas normas decorria basicamente de sua necessidade de obter algum tipo de garantia jurídica para suas operações. Portanto, o De eto . / si ples e te legaliza a ati idade de di e sos age tes e o i os o pe íodo.
infraestrutura do setor. Algumas das empresas estaduais sob seu controle naquele momento ensaiavam a entrada em mercados de televisão, mesmo que seus projetos ainda estivessem em fases iniciais, juntamente com o início das discussões a respeito da possibilidade de prestação de serviços em convergência.
Deste modo, a postura da holding com relação a entrada de agentes privados era bastante reticente, ainda que limitados à televisão por assinatura, pois valia-se das prerrogativas a ela conferidas por ser detentora do monopólio legal sobre os serviços, de maneira que ‘’o que ficava claro naquele momento é que a Telebrás não queria permitir o desenvolvimento de uma rede concorrente’’67.
2.6. A Lei 8.977 de 1995 e sua influência sobre o mercado de televisão por