5.2 The Cost of Occupation
5.1.2 Economic situation
A narrativa dos acontecimentos que permeiam a construção da regulação sobre a radiodifusão desde seus primórdios no Brasil teve como objetivo deixar claro de que maneira os diferentes governos brasileiros, e por via de consequência o direito nacional, encararam esta atividade e estruturaram um aparato legal capaz de lhe conceder um tratamento adequado.
e used to p e e t othe fi s f o e te i g the a ket WHISH, Richard. Competition Law.6th ed. Oxford University Press, 2009. p. 42).
Conforme foi ressaltado, historicamente o Estado brasileiro se colocou em uma posição bastante ativa com relação aos processos econômicos, seja intervindo no ou
sobre o domínio econômico48 em diferentes ocasiões, e principalmente estabelecendo mecanismos de controle e fiscalização sobre as atividades econômicas em geral.
No caso da radiodifusão não foi diferente, contudo, mesmo que se tenha optado por um modelo regulatório em que a titularidade do serviço seria do Estado, o que se verificou na maioria das situações foi que a participação dos grupos privados foi majoritária e sua exploração se deu em bases principalmente comerciais, ainda que submetida a um regime de direito público e a todas as condicionantes previstas em lei para a entrada no setor. Assim sendo, o sistema de concessão de outorgas não teve o caráter de restringir ou determinar a atividade de cada empresa, embora possa ter influenciado diretamente a organização do mercado.
De fato, as atividades de comunicação em geral eram tidas como estratégicas e fundamentais para o desenvolvimento do país, primordialmente em razão de sua potencial capilaridade, passando a ser concebidas desde o início como atividades de interesse público, fazendo com que fossem, assim, submetidas a um controle direto pela Administração Pública.
Mesmo que houvesse uma legislação específica para a radiodifusão em vigor, é interessante notar que naquele momento econômico particular não se tenha adotado uma postura mais ativa em relação a este mercado. Isso porque a ideia de um Estado economicamente ativo passaria a ganhar força principalmente a partir do início da década de 60 com a introdução das políticas desenvolvimentistas no país, movimento que perdurou até a segunda metade da década de 80.
O objetivo principal traçado pelos governos da época era de transformar o Brasil em uma economia industrializada e desenvolvida. As políticas do período visavam fundamentalmente criar uma infraestrutura robusta, que pudesse suportar este novo modelo econômico, ao passo que impulsionava uma série de setores específicos por meio de medidas de incentivo ou pela criação de empresas destinadas a desempenhar estas atividades, fazendo frente à necessidade de investimentos pesados para que este objetivo fosse alcançado.
Assim sendo, havia a necessidade de uma intervenção direta no sentido de se criar um setor industrial que pudesse produzir bens de maior valor agregado, através da utilização de processos industriais mais eficientes e acompanhado por um setor de serviços bastante desenvolvido, incluído aí o de telecomunicações, capaz de atender a esta demanda. O salto para o desenvolvimento deveria obrigatoriamente passar por esta mudança nas bases de produção. Tratava-se, assim, de um esforço de catch up, em relação aos países industrializados.
Esta constatação era compartilhada por administradores do período e a questão que se punha a frente destes consistia em determinar o modo pelo qual os países iriam alcançar este estágio de desenvolvimento econômico, como poderiam sustentá-lo e a razão pela qual a modernização ainda não havia ocorrido.
Alguns economistas do período apontaram que o principal problema de tais economias era a presença de um círculo vicioso que barrava quaisquer tentativas de investimento por parte de empreendedores no setor industrial. Tal círculo vicioso estaria presente tanto do lado da demanda quanto da oferta e contribuía para o atrofiamento econômico destes países49.
Trata-se do modelo dos economistas Rosenstein-Rodan e Nurkse, que, após realizarem tal diagnóstico propõem que a solução para este problema é a entrada do Estado como agente propulsor do desenvolvimento, a quem caberia o ‘’big push’’ para as economias subdesenvolvidas rumo à já mencionada modernização e transição para um modelo industrializado.
Cabia ao Estado, portanto, um papel de vetor da atividade econômica, tomando as decisões fundamentais e coordenando os investimentos a serem realizados e criando uma agenda a ser implementada como forma de garantir os propósitos do desenvolvimento.
Logo, uma vez que os objetivos a serem alcançados foram estabelecidos, foi necessário que reformasse o aparato administrativo nacional com vistas a estruturar a Administração Pública para que pudesse dar conta de coordenar estas atividades e impulsionar seu desenvolvimento por meio da ação estatal. Evidentemente que as
49 MARTINUSSEN, J. State, Market & Society: a guide to competing theories of development. London &
normas jurídicas desempenharam um papel importante neste movimento50. Dentro deste contexto ‘’o Estado dirigiu, fomentou e planejou a industrialização’’51.
Em suma, visava-se estruturar o Estado e criar instituições que permitissem a elaboração mais consistente de um planejamento central da economia. Além disso, aumentava-se a fiscalização sobre os empreendimentos privados, através da emissão de licenças, alvarás e autorizações para que agentes privados pudessem atuar no mercado, criando-se uma burocracia para esta finalidade. O direito era visto como instrumental para a implementação destas políticas52.
Como exemplo deste processo, podemos citar a Lei 6.151 de 1974, que estabelecia as diretrizes gerais e metas do II Plano Nacional de Desenvolvimento53, em que constava um detalhado planejamento para os diversos setores da economia, desde a agropecuária até o setor industrial. Restava claro neste plano que o governo designava papéis específicos aos agentes econômicos e a si mesmo, por exemplo, quando considerava como áreas de sua atuação direta ‘’os setores de Infra Estrutura Econômica [...] em Energia, Transportes e Comunicação’’, e determinava em que ramos da indústria a iniciativa privada poderia concentrar suas atividades54.
O setor de telecomunicações foi organizado de exatamente de acordo com estas características, em que se centralizou em órgãos da Administração a responsabilidade de sua organização. Como demonstrado anteriormente, a reestruturação administrativa
50KENEDDY, Da id. The Rule of La , Politi al Choi es, a d De elop e t Co o Se se , i D. T u ek
& A. Santos. The New Law and Development– a critical appraisal. New York: Cambridge Press, 2006). p. 107 – 108. A great deal of law was required to translate the leading economic theories of development i to poli […] I oad te s, la as u de stood to e instrumental and purposive […] The purpose of the legal order itself was the consolidation of national economic and political authority – rather than, say, the integration of local economic life into a global economy, or the facilitation of private exchange and private ordering through supplemental regulatory interventions. To the extent legal arrangements e e u de stood to ha e a so ial pu pose, the pu pose as so ethi g like atio al de elop e t – law was to be interpreted to achieve the developmental purposes of the state.
51 SCHAPIRO, Mario Gomes e TRUBEK, David. Redescobrindo o Direito e Desenvolvimento:
experimentalismo, pragmatismo democrático e diálogo horizontal. in SCHAPIRO, Mario & TRUBEK, David. Direito e Desenvolvimento: um diálogo entre os Brics, São Paulo: Saraiva, 2012.
52 Idem. p. 108.
53 O II PND ainda destaca como uma de suas medidas o favorecimento à formação de conglomerados
industriais e estruturas econômicas fortes e dinâmicas e aponta para o fato de que o sistema financeiro nacional estava todo sob o controle estatal, o que favoreceria sua relação com os investimentos estrangeiros e lhe daria maior flexibilidade para lidar com diversas situações.
54 Ver SCHAPIRO, Ma io. Estado, direito e economia no contexto desenvolvimentista: breves
considerações sobre três experiências - go e o Va gas, Pla o de Metas e II PND. I : Eu i o Ma os Diniz de Santi. (Org.). Curso de Direito Tributário e Finanças Públicas - do fato à norma, da realidade ao conceito jurídico. 1ª ed. São Paulo: Saraiva, 2007, v. 1, p. 297.
promovida a partir do Decreto-Lei 200/1967 visou justamente à capacitação dos órgãos públicos para lidarem com esta nova realidade.
Notadamente, quando tratamos do desenvolvimentismo, necessariamente nos remetemos a um modelo em que a atuação estatal é determinante na condução das atividades econômicas e em que há o processo de step-in. Ou seja, um processo em que o Estado toma para si setores específicos e atua diretamente em sua organização.
No entanto, em que pese o fato de este processo ser evidente em relação aos serviços de telecomunicações com a implantação de um monopólio estatal sobre o setor, quando se trata da radiodifusão não é possível identificar este mesmo movimento. Não é possível evidenciar em relação à radiodifusão a existência de uma atuação manifesta por parte da Administração Pública no sentido de reorganizar este segmento ou de apresentar novas diretrizes e assumir o controle de operações.
Na verdade, como será demonstrado a seguir, o fato de se tratar de um setor regulado não impediu ou criou óbice à atuação privada na construção e evolução do mercado, de modo que, ao contrário do protagonismo estatal vivenciado ao longo do período desenvolvimentista, os agentes privados é que capitanearam as ações dentro do mercado e foram na maior parte deste período os responsáveis pela sua configuração.