6.2 Aid distribution in private sector
6.2.5. The impact of Bureaucracy
A Agência Nacional do Cinema foi criada através da Medida Provisória 2.228-1 de 2001 tendo como escopo principal desempenhar uma função de fomento e estímulo à indústria cinematográfica nacional. Também por meio desta MP foi criada a chamada Política Nacional do Cinema e estabelecidos os objetivos fundamentais da nova agência, assim como sua competência regulatória.
Entretanto, em 2003, passados dois anos de sua existência, a Ancine ainda não havia confirmado sua importância perante o setor a que estava vinculada, nem fortalecido seu papel institucional como reguladora, de tal modo que sua própria legitimidade passou a ser questionada dentro da própria Administração.
Inclusive, no período de transição do governo FHC para o primeiro mandato do governo Lula foi cogitada sua extinção. Esta situação, no entanto, passou a mudar a partir do momento em que Gilberto Gil assumiu o Ministério da Cultura e buscou, naturalmente, o fortalecimento de sua pasta. Para tanto, uma série de articulações foram necessárias.
A primeira questão a ser endereçada dizia respeito à vinculação da Ancine ao Ministério da Cultura, já que, ao menos inicialmente, a agência era subordinada à Casa Civil. A respeito desse tema, é interessante destacar que, conforme relatado:
‘’[...] no dia 3 de abril de 2003, numa reunião com representantes da
indústria cinematográfica, o Ministério comprometeu-se em fortalecer os instrumentos de fomento e desenvolvimento da Ancine, conseguindo convencer cineastas e produtores da importância da vinculação da
Agência à sua estrutura. Essa posição foi encaminhada à Casa Civil
para que viabilizasse a transferência. ’’97
.
O próximo passo seria promover a defesa da existência da agência, buscando convencer os próprios entes da Administração de que esta poderia desempenhar um papel importante em relação ao cinema nacional, inclusive ampliando sua área de atuação para abranger não somente o cinema, mas também todo o segmento de audiovisual. Deste modo, verifica-se que:
‘’Obtendo [...] o apoio da classe cinematográfica, o Ministério da
Cultura foi obrigado, pela conjuntura desfavorável, a envolver-se em outro embate: defender a própria existência da Ancine, que parecia ameaçada. [Isso se deve ao fato de que] [...] montou-se, em março de 2003, sob coordenação da Casa Civil, um grupo de trabalho interministerial [...] Numa primeira análise, o Grupo Interministerial chegou a concluir que a existência da Ancine seria dispensável, expondo a necessidade de sua extinção. A partir desse prognóstico, o Ministério da Cultura saiu em defesa da Agência argumentando que ela não deveria apenas ser mantida, mas também fortalecida, de forma a
poder recepcionar todo o setor audiovisual. ’’98
.
Em meio a este processo, alguns pontos principais merecem destaque. O primeiro deles diz respeito ao fato de que começava a se desenhar uma ideia de que a Ancine passasse a desempenhar funções não somente na indústria cinematográfica, mas também no setor audiovisual como um todo, conforme demonstrado acima. O segundo elemento se refere à maior aproximação entre os agentes do setor (produtores e cineastas) e o regulador, vez que ambos tinham interesse na maior efetividade e abrangência das políticas formuladas pela agência. E, por fim, esta passaria a contar com maior respaldo político para suas ações, o que garantiria uma maior possibilidade de concretização de suas pautas futuras.
97 MARTINS, Marcus Augustus. As recentes tentativas de formulação de uma legislação para o
audiovisual no Brasil. in Revista de Informação Legislativa. Consultoria Legislativa do Senado Federal. Brasília, a. 44, n. 174 abr./jun. 2007. p. 297.
Anos depois, agora em 2006, outro evento foi essencial para o fortalecimento da autarquia, tal seja a nomeação de Manoel Rangel para o cargo de seu Diretor- Presidente. Rangel havia sido Assessor Especial de Gilberto Gil durante os anos de 2004 e 2005, bem como ocupado a função de Secretário do Audiovisual no Ministério da Cultura. Some-se a isso o fato de que também é ex-diretor e cineasta, tendo atuado em produções independentes e, portanto, fortemente ligado ao setor e conhecedor de suas demandas.
Tratava-se, desta maneira, de uma disputa pela consolidação do poder da Ancine como órgão administrativo e também de um esforço para a legitimação de suas atividades que fosse capaz de lhe garantir um papel central na organização da indústria de conteúdo nacional, bem como a capacidade de influenciar os processos decisórios e elaboração de políticas para o setor.
Em face disso, quando da primeira proposta de reforma da legislação, a agência havia adquirido capacidade de organização e de agregar diferentes atores ligados ao mercado para a constituição de uma pauta bem definida, fazendo convergir diferentes interesses com o intuito de pleitear a inserção de dispositivos legais que fossem de encontro a tais demandas.
Como apontado acima, a Ancine ao longo dos anos conseguiu apoio político suficiente para, primeiramente, assegurar a sua manutenção num momento em que sua existência passara a ser questionada. Em seguida, foi capaz de angariar o suporte dos agentes do mercado com a finalidade de fortalecer a ideia de que era necessária uma intervenção regulatória no setor, por meio da construção de uma política específica capaz de alavancar a produção de conteúdo nacional.
Desta maneira, com o início do processo legislativo para a criação de um novo marco regulatório da televisão por assinatura se apresentou a oportunidade perfeita para que todas estas demandas latentes fossem canalizadas, ainda mais em razão de o PL 332/2007 propor a criação do denominado espaço qualificado e das cotas mínimas de programação a serem cumpridas.
Ou seja, neste momento o Poder Legislativo, ou ao menos parte de seus representantes, já sinalizava uma predisposição para atender aos anseios deste grupo específico.
No decorrer do debate e com a apresentação de emendas às propostas originais, esta ideia foi tomando forma. Por exemplo, a Emenda 13 de 2008 ao PL 29/2007 previa a necessidade de que fosse reservado um tempo de no mínimo de 3h30 semanais destinadas à exibição de conteúdo produzido por agentes independentes. Outras propostas iam mais além e estabeleciam a obrigação de que no mínimo 50% da programação fosse destinada à exibição de conteúdo nacional, como sugerido na Emenda 15 de 2007.
O argumento principal para a defesa de uma intervenção regulatória que garantisse espaço para os produtores nacionais dizia respeito à estrutura do mercado nacional, que se reputava verticalizado. Por este motivo, segue o raciocínio, os mecanismos de acesso ao mercado eram concentrados em torno de poucos operadores, o que impossibilitaria o desenvolvimento da produção nacional. Conforme a justificativa da Emenda 13 de 2008 (mencionada acima) expõe:
‘’Atualmente o mercado de televisão paga no Brasil é bastante
verticalizado, o que torna necessário o estabelecimento de regras em prol da competição saudável, restringindo o monopólio da distribuição e do conteúdo, visando à garantia da multiplicidade e da diversidade na produção, programação, empacotamento e distribuição de conteúdo audiovisual [...] Isso também possibilitará maior crescimento da produção independente nacional, a qualificação de seus profissionais e a criação de uma indústria sólida e eficiente. [...] Infelizmente não há concorrência no mercado de programação e distribuição audiovisual, de forma que os melhores conteúdos, nacionais ou estrangeiros, sejam contratados livremente pelos operadores e em função da sua atratividade para os consumidores, há, portanto, necessidade de regulamentação do poder público visando ao aumento da sua eficiência. A concentração do mercado na televisão paga é reflexo de práticas de exclusividade e da verticalização dos grupos dominantes que operam nesta cadeia de valor. [...] E tudo isso cria uma barreira de entrada intransponível para produtores e programadores de conteúdo que não controlam o empacotamento ou a distribuição de conteúdo audiovisual eletrônico por assinatura. [...] Sem acesso à plataforma de distribuição,
excessivamente concentrada e verticalizada, os investimentos em canais de conteúdo nacional não se viabilizam. ’’ 99.
A respeito da questão da verticalização, é importante que se explique melhor o que isso de fato significa. Como se demonstrou anteriormente, o desenvolvimento do mercado brasileiro contou com o protagonismo de dois grupos empresariais que dominaram as ações principalmente durante a década de 90 - o que não quer dizer que não havia outros operadores, mas tão somente que estes mantinham atividades de menor escala e mais localizadas. Em razão disso e de restrições regulatórias anteriormente vigentes, criou-se um ambiente em que tais agentes atuavam em todos os segmentos da cadeia do mercado. Vale dizer, a mesma operadora era quem distribuía os pacotes por meio de suas redes próprias, empacotava os canais que detinha, programava os canais a partir dos conteúdos disponíveis e, em certas ocasiões, produzia tais conteúdos.
Mesmo com as alterações posteriores decorrentes de associações com grupos estrangeiros, na prática essa dinâmica permanecia quase que inalterada. Seja por meio de arranjos contratuais privados que garantiam a exclusividade na transmissão de determinados tipos de programa ou mesmo em relação às transmissões esportivas, o controle das diferentes escalas da cadeia de funcionamento do mercado garantia uma posição privilegiada em relação aos demais produtores.
Deste modo, o problema central a ser solucionado através da nova lei, de acordo com este ponto de vista, caracterizava-se pela necessidade de garantir aos produtores nacionais não ligados aos principais grupos em atividade um meio de acesso de seus conteúdos às grades de programação existentes, viabilizando, desta forma, uma competição entre os atores desse segmento em igualdade de condições com os demais operadores, tendo por base o diagnóstico a respeito da concentração no mercado exposto acima.
Naturalmente, este posicionamento não contou com a aceitação uniforme por parte dos legisladores, suscitando debates principalmente no que diz respeito à criação das cotas de exibição de conteúdo nacional. Conforme se verifica na Emenda nº 3 de 2008:
99 Te to da Justifi ati a da E e da de ao PL de , dispo í el o dossi da Lei
12.485/2011. A referida emenda dispõe também sobre outras questões, tais quais a publicidade nos canais pagos, mas não cabe aqui tratar destes aspectos.
‘’não há dúvidas de que o Estado deva incentivar a produção de
conteúdo audiovisual brasileira, fomentar essa indústria e resguardar a cultura nacional. Entretanto, a imposição de cotas de exibição de conteúdo nacional nos serviços de comunicação social eletrônica
claramente não é a maneira mais adequada para tanto’’100
.
Com relação a esta passagem, faz-se necessário destacar que mesmo havendo oposição às cotas mínimas por uma parte dos legisladores, aceitava-se a premissa de que o Estado deveria adotar uma postura ativa no fomento e incentivo à produção nacional, de modo que se discordava basicamente dos meios a serem adotados para tanto.
Conseguintemente, ao menos no que se refere à questão da produção de conteúdo audiovisual é possível afirmar que houve certa polarização neste debate. Isso porque, a discussão a respeito da criação de espaços destinados à produção nacional era condicionada também a um debate sobre grau adequado de participação da Ancine como órgão regulador do mercado e quais os limites de sua atuação em relação às empresas do setor. A controvérsia se deve à previsão legal de que caberia a esta a fiscalização do cumprimento destas exigências, o que implicaria em uma ampliação de sua competência para os segmentos de empacotamento, programação e produção.
Tais disposições efetivamente a transformariam em uma agência que abrangeria todo o setor de audiovisual, nos moldes do que projetara desde sua reestruturação e vinculação ao Ministério da Cultura, conforme mencionado anteriormente.
Por estas razões, foram colocados em oposição os grupos que eram contrários a esta expansão das atividades da agência para o mercado de televisão por assinatura e da adoção da política de cotas de programação e aqueles favoráveis a ampliação do papel da Ancine como reguladora do mercado, pois entendiam que seria capaz de adotar medidas favoráveis ao desenvolvimento da produção nacional.
No que se refere aos grupos interessados na nova legislação, verifica-se que entre os opositores desta medida estavam operadores de televisão por assinatura já atuantes no mercado, sejam eles programadores ou empacotadores de conteúdo,
100
Há uma série de emendas que tratam diretamente deste assunto e quase todas dispõem de modo bastante semelhante e repetem por diversas vezes as mesmas justificativas, de modo que não cabe aqui elencar todas elas no texto.
representados principalmente por sua associação de classe, a Associação Brasileira de Televisão por Assinatura – ABTA, e, de outro lado, aqueles que apoiavam as novas medidas concentrados principalmente entre os produtores nacionais e a Ancine, que encampava esta demanda e defendia o incremento de seu papel no mercado.
À época do trâmite legal a ABTA inclusive lançou sua própria campanha publicitária que buscava mobilizar os assinantes do serviço, sob o argumento de que a adoção de cotas de programação feria a liberdade empresarial, bem como direitos dos consumidores, que seriam obrigados a ter em seus pacotes de programação conteúdo diverso daquele que haviam originalmente contratado.
Do ponto de vista do apoio político às propostas, de modo bastante resumido, é possível afirmar que a divisão entre os parlamentares era basicamente entre os partidos da base governista e os partidos de oposição. Notoriamente o Partido Democratas (DEM) e o PSDB foram os maiores opositores desta medida. Conforme se pode extrair dos registros das discussões em plenário, o Senador Aloysio Nunes Ferreira (PSDB – SP) disparou contra a questão das cotas e da ampliação dos poderes da Ancine, como se percebe do trecho a seguir:
‘’Sr. Presidente, o nobre Líder do PT acaba de afirmar que nos três
anos em que esse projeto esteve sob análise na Câmara dos Deputados foram ouvidos todos os atores envolvidos neste assunto: produtores de cinema, empresas de telefonia, empresas de TV a cabo, produtores de conteúdo, vários atores. Eu quero falar em nome de um ator que não foi ouvido, que é o consumidor brasileiro, que é a pessoa que assina, o assinante da TV a cabo que não foi ouvido nesta história toda e que contava conosco para falar em nome dele; e que vai ser obrigado, sim, agora, a assistir o programa de televisão no horário que for considerado nobre pela Ancine para veiculação de filme nacional, de programa nacional. Quer dizer, vai ter um horário nobre que a Ancine vai dizer qual é, para que neste espaço de tempo esse que comprou assinatura, que está pagando com dinheiro dele e que não é obrigado a sustentar política pública – ele já sustenta políticas públicas quando paga imposto – esse cidadão a Ancine vai enfiar goela a baixo dele assistir aquele programa que foi considerado apto a ser exibido naquele momento. É isso. Trata-se de um projeto que considera o
cidadão brasileiro um imbecil, uma criança que tem que ser tutelada. Não é um marco regulatório, é um marco regulador, é uma inclusão inadmissível na liberdade de escolha do consumidor brasileiro. E a Ancine vai sim, vai sim, a Ancine que eu não sei quem é, eu não conheço, nem sei quem são os diretores, a Ancine terá a prerrogativa de credenciar ou de descredenciar aqueles que estarão aptos a veicular o seu conteúdo por essa pluralidade. Se a Ancine achar que uma determinada empresa, um determinado empacotador, produtor, distribuidor não cumpriu as suas determinações, ela tira o sujeito do
ar, ela não deixa a pessoa trabalhar’’101
.
Por outro lado, o Senador Humberto Costa (PT-PE) expôs que:
‘’Na verdade – e não é a primeira vez que isso acontece no nosso País –, a definição de cotas nacionais vai representar um estímulo para a
produção nacional. O Brasil, que tem se destacado internacionalmente, aqui já foi dito, pela qualidade de produção do seu cinema, pela qualidade da produção dos seus programas de TV, poderá, sem dúvida, ter uma excelente qualidade também para a produção dos canais fechados. E a cota tem esse objetivo. Aqui ninguém está dando à Ancine nenhum poder que se sobreponha ao que a lei prevê e ao que a Constituição prevê. ’’102.
Diante do que foi exposto, o que pode se concluir a partir dos elementos apresentados é que longe de ser uma questão consensual e de haver um efetivo acordo entre os envolvidos nos debates, principalmente no tocante aos aspectos relacionados à produção nacional e seu incentivo, na verdade a existência de um conflito direto entre interesses contrapostos acabou sendo a característica mais evidente e mais marcante ao longo do processo legislativo.
Conforme se sabe, com a aprovação do novo texto legal o entendimento a favor da criação das cotas de conteúdo e da atuação da Ancine como reguladora de alguns
101 Transcrição do discurso do Senador Aloysio Nunes Ferreira obtida através da documentação mantida
pelo Ministério da Justiça sobre a Lei 12.485 de 2011. Discussão em Turno Único em 17 de agosto de 2011.
102 Transcrição do discurso do Senador Humberto Costa obtida através da documentação mantida pelo
segmentos do mercado de audiovisual foi o que prevaleceu. Ainda assim, os desdobramentos posteriores à entrada em vigor da legislação deixam claro que este conflito não se encerrou, de tal modo que isso pode implicar em maiores dificuldades à implementação e efetividade das normas legais.
3.4. A aprovação das novas normas para o setor e as características principais da