A Lei 12.010/09, no art. 1°, estabelece que
§ 1° A intervenção estatal [...] será prioritariamente voltada à orientação, apoio e promoção social da família natural, junto à qual a criança e o adolescente devem permanecer, ressalvada absoluta impossibilidade, demonstrada por decisão judicial fundamentada. § 2o Na impossibilidade de permanência na família natural, a criança e o adolescente serão colocados sob adoção, tutela ou guarda [...] (BRASIL, 2009).
Para garantir que o infante não seja afastado da família, é necessário que esta seja encaminhada a programas de auxílio48. Na necessidade de afastamento,
há a possibilidade de encaminhamento ao acolhimento institucional como medida de proteção (após a Lei 12.010/09, somente com a emissão de uma guia de acolhimento pelo Judiciário), bem como de guarda pela família extensa ou famílias inscritas em programas de acolhimento familiar e adoção (nestes últimos casos, somente via Justiça da Infância e Juventude). Nos casos de acolhimento institucional e acolhimento familiar, os esforços devem ocorrer em torno da reintegração da criança/adolescente à família de origem.
Sendo o Conselho Tutelar a “porta de entrada” para o conhecimento de grande número de situações de violação de direitos e levando em consideração sua atribuição de requisitar serviços públicos e aplicar medidas de proteção, ele se apresenta como um sujeito fundamental do SGD, estabelecendo mediação entre sociedade civil e poder público no que diz respeito à exigibilidade de direitos. Apoiando-se nessa premissa, a tabela a seguir apresenta dados referentes aos encaminhamentos feitos pelos Conselhos Tutelares no âmbito da convivência familiar e comunitária. Salienta-se que os processos pesquisados se referem ao ano de 2009.
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“Os programas de apoio sócio-familiar devem perseguir o objetivo do fortalecimento da família a partir da sua singularidade, estabelecendo, de maneira participativa, um plano de trabalho ou plano promocional da família que valorize sua capacidade de encontrar soluções para os problemas enfrentados, com apoio técnico-institucional. Os programas devem abarcar as seguintes dimensões:
- superação de vulnerabilidades sociais decorrentes da pobreza e privação – incluindo condições de habitabilidade, segurança alimentar, trabalho e geração de renda;
- fortalecimento de vínculos familiares e de pertencimento social fragilizados; - acesso à informação com relação às demandas individuais e coletivas;
- orientação da família e, especialmente, dos pais, quanto ao adequado exercício das funções parentais, em termos de proteção e cuidados a serem dispensados às crianças e adolescentes em cada etapa do desenvolvimento, mantendo uma abordagem dialógica e reflexiva;
- superação de conflitos relacionais e/ou transgeracionais, rompendo o ciclo de violência nas relações intrafamiliares;
- integração sócio-comunitária da família, a partir da mobilização das redes sociais e da identificação de bases comunitárias de apoio;
Tabela 2: Encaminhamentos gerais no âmbito do direito à convivência familiar e comunitária – Conselhos Tutelares / João Pessoa, 2009
ENCAMINHAMENTO Região 1
100%(=37) 100%(=32) Região 2 100%(=143) Região 3 100%(=81) Região 4
Serviços de auxílio à família (de origem ou extensa) com vínculos ameaçados
≈13,51% ≈15,62% 7% ≈33,33%
Criança/adolescente à família extensa via Termo de Entrega e Responsabilidade ≈27,02% 25% ≈83,21% 35,80% Criança/adolescente à Vara da Infância e Juventude ≈27,02% 43,75% 2,10% ≈22,22% Criança/adolescente ao acolhimento institucional ≈32,43% ≈15,62% ≈12,58% ≈14,81% Criança/adolescente à reintegração familiar 5,40% 0% 1,40% 7,40% Não consta 2,70% 6,25% 0,70% 0%
Fonte: primária (obs: há respostas múltiplas49)
Os números variam de Conselho para Conselho. Destaque-se que apenas em um CT (Região 4), 1/3 dos encaminhamentos se deu a serviços de auxílio às famílias, índice maior do que todas as outras regiões. Em contrapartida, na Região 1, foi alto o índice de encaminhamento ao acolhimento institucional (32,43%), maior do que em todas as outras regiões, o que denota que naquele CT tal medida foi muito utilizada em 2009. Destaque ainda para o CT da Região 3, que mostra altíssimo índice de entrega de criança/adolescente à família extensa, por meio do TER. Nestes procedimentos, não houve encaminhamento à Justiça para deferimento
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Notas:
- ≈ é um símbolo matemático que significa “aproximadamente”;
- Na Região 1, há ocorrência simultânea de encaminhamento à família extensa com TER e a serviços
de que a família esteja necessitando;
- Na Região 2, há ocorrência simultânea de encaminhamento à família extensa com TER e a serviços de que a família esteja necessitando; de encaminhamento à VIJ e a serviços de que a família esteja necessitando; de encaminhamento ao acolhimento institucional e a serviços de que a família esteja necessitando;
- Na Região 3, há ocorrência simultânea de encaminhamento à família extensa com TER e a serviços de que a família esteja necessitando; de encaminhamento ao acolhimento institucional e a serviços que a família esteja necessitando; e ao acolhimento institucional e após, à reintegração familiar; - Na Região 4, há ocorrência simultânea de encaminhamento à família extensa com TER e a serviços de que a família esteja necessitando; de encaminhamento à VIJ e a serviços de que a família esteja necessitando; de encaminhamento a acolhimento institucional e a serviços de que a família esteja necessitando.
de guarda. Percebe-se ainda que em três Conselhos houve casos de reintegração familiar de criança/adolescente, sem passar pela análise da Justiça.
No que diz respeito ao alto índice de entrega de criança/adolescente à família extensa por meio de TER no Conselho Tutelar da Região 3, pôde-se constatar o seguinte: a grande maioria dos casos ocorreu por iniciativa do pai ou da mãe do infante. Por motivos como trabalho em outra cidade, dificuldades financeiras, conflitos familiares, etc., os genitores procuraram o Conselho para informar sobre a decisão de entregar o filho para alguém da família extensa, em comum acordo com o parente que o acolheria50.
Convém salientar que apenas a Vara da Infância e da Juventude pode decidir sobre guarda, tutela ou adoção, após um estudo criterioso, elaborado por uma equipe técnica de assistentes sociais e psicólogos. A propósito, nos encaminhamentos feitos pelos CT’s à VIJ, a decisão final, obviamente, é atribuição e responsabilidade do juiz; mas, pelo conhecimento prévio que possui da situação, o Conselho encaminha os casos com uma perspectiva de deferimento de guarda, tutela, adoção ou reintegração da criança/adolescente à família de origem. Em tais encaminhamentos, o CT pode ajudar a esclarecer questões pertinentes, oferecendo também informações para auxiliar a decisão judicial. Sendo assim, a tabela abaixo mostra em quais perspectivas se deram os encaminhamentos dos Conselhos Tutelares à Vara da Infância e Juventude em 2009.
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A título de observação, apesar de não integrar os dados mostrados na tabela, houve, também na Região 3, número significativo de emissões de TER para um dos pais, em casos de conflito sobre quem ficaria responsável pelos filhos menores devido à separação do casal. Em grande parte destes termos, constava também o acordo quanto às visitas e à pensão alimentícia, sem o encaminhamento do caso à Defensoria Pública ou à Vara da Infância e Juventude (VIJ). Ora, o ECA estabelece que o CT é órgão não-jurisdicional, ou seja, não julga conflitos de interesse, o que cabe exclusivamente ao Poder Judiciário. Quando age como mediador numa situação desse tipo, ouvindo as partes e estabelecendo quem vai ficar com a criança, quais os dias e horários em que ela poderá estar com a outra parte e como se dará o pagamento de pensão alimentícia, o Conselho Tutelar ultrapassa suas atribuições e invade o campo de atuação do Judiciário, que é quem deve decidir sobre estas situações.
Tabela 3: Encaminhamentos à Vara da Infância e Juventude – Conselhos Tutelares / João Pessoa, 2009
PERSPECTIVA DO ENCAMINHAMENTO À VIJ
Região 1 Região 2 Região 3 Região 4
Guarda (família extensa) 20% 53,85% ≈33,33% 100%
Guarda (família acolhedora) 0% 0% 0% 0%
Tutela 0% 0% 0% 0%
Adoção 60% 46,15% 0% 0%
Solicitação de reintegração familiar 10% 0% 0% 0%
Solicitação de autorização para viajar 0% 0% ≈66,66% 0%
Não consta 10% 0% 0% 0%
TOTAL 100%(=10) 100%(=13) 100%(=03) 100%(=18)
Fonte: primária51
Como se pode constatar, não houve encaminhamentos dos CT’s à Vara da Infância e Juventude com perspectiva de tutela, nem de guarda da criança/adolescente para famílias que integram o programa de acolhimento familiar existente em João Pessoa (Famílias Acolhedoras, da Associação Papa João XXIII). O encaminhamento com perspectiva de guarda para membros da família extensa ocorreu em todos os Conselhos, com destaque para o da Região 4, onde tal modalidade constou em 100% dos procedimentos. Os encaminhamentos com vistas à adoção tiveram índices consideráveis em dois CT’s (apesar de não terem ocorrido nos outros dois) e se referem a casos em que há autorização tácita da mãe na entrega do filho a terceiros, geralmente por falta de condições financeiras de criá-lo (em muitos casos, a criança já vivia no lar substituto sem uma autorização judicial e a procura pelo CT se dá na expectativa de regularizar a situação). Em relação à solicitação de reintegração familiar feita pela Região 1, esta se deu através de pedido ao CT por parte da mãe de uma criança que se encontrava em acolhimento institucional.
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Notas:
- As solicitações de autorização para viajar ocorreram quando a criança/adolescente em questão estava indo residir com um dos pais ou membros da família extensa em outro estado;
- No encaminhamento em que não consta a modalidade, isto se deve ao fato de inexistir tal informação no processo.
Como já visto no decorrer da exposição, quando há o afastamento da criança da família de origem, a reintegração familiar deve ser o objetivo precípuo das instituições de acolhimento, dos Conselhos Tutelares e da Justiça. Para que isso aconteça, é necessário que haja
[...] Programas de Apoio Sócio-Familiar, [os quais] devem articular-se com os serviços especializados de prestação de cuidados alternativos, para garantir a continuidade do acompanhamento da criança ou do adolescente e de sua família, durante o período de acolhimento e após a reintegração à família de origem. Somente quando esgotadas as possibilidades de reintegração familiar é que se deverá proceder à busca por uma colocação familiar definitiva, por meio da adoção (BRASIL, 2006, p. 39).
Sabe-se que ainda é frágil a estruturação de programas de apoio sócio- familiar apesar de todo o reordenamento da política de assistência social na última década, com o SUAS. Isto mostra como é importante a atuação do Conselho Tutelar junto ao CMDCA, enquanto mecanismo de controle social do Estado e de exigibilidade de direitos, reivindicando a criação e o fortalecimento de ações socioassistenciais com vistas a garantir não só a convivência familiar e comunitária, mas todos os outros direitos de crianças e adolescentes.
Por fim, a tabela abaixo revela os motivos que levaram os conselheiros tutelares de João Pessoa a enviar crianças e adolescentes para abrigos no ano de 2009.
Tabela 4: motivos que levaram à aplicação da medida de acolhimento institucional – Conselhos Tutelares / João Pessoa, 2009
MOTIVOS Região 1 (100%=12) Região 2 (100%=06) Região 3 (100%=18) Região 4 (100%=12)
Pais com problemas mentais ≈8,33% ≈16,66% 5,55% ≈8,33%
Conflitos familiares ≈8,33% 0% 25% 50%
Dependência química do
adolescente ≈16,66% 0% ≈27,77% ≈8,33%
Violência física/maus tratos 0% ≈16,66% ≈11,11% ≈8,33%
Família em situação de rua ≈33,33% 0% 0% ≈8,33%
Família em situação de
Negligência 0% ≈16,66% 0% ≈16,66%
Criança em situação de rua ≈8,33% 0% 0% ≈8,33%
Adolescente ameaçado de morte* 0% 0% ≈11,11% ≈8,33%
Dependência química de
pais/responsáveis 0% ≈16,66% 0% 0%
Criança recém-nascida, entregue
para adoção** 0% ≈16,66% 0% 0%
Desagregação familiar*** 0% ≈16,66% 0% 0%
Prisão dos pais ≈8,33% 0% 0% 0%
Abuso sexual 0% 0% 0% ≈8,33%
Sem explicitação de motivos ≈16,66% 0% 0% 0%
Fonte: primária (obs: há respostas múltiplas52)
*ameaças devido a dívidas com o tráfico / testemunha do assassinato de namorado envolvido com o tráfico.
**por iniciativa da mãe, dependente química.
***mãe falecida, pai alcoólatra, tia que precisava cuidar de irmã acamada, alegando não ter condições de se responsabilizar pela criança.
Como se pode depreender através dos dados da tabela, dos quatorze motivos que levaram crianças e adolescentes a serem encaminhados ao acolhimento institucional pelos Conselhos Tutelares de João Pessoa em 2009, pode-se afirmar que pelo menos três (família em situação de rua, família em situação de vulnerabilidade social e criança em situação de rua) têm relação direta com a situação de pobreza das famílias.
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Notas:
- Nos casos que tiveram como motivo a família estar em situação de rua, a criança foi abrigada junto com os responsáveis, ou seja, não houve afastamento da família.
- Na Região 1, em nenhum dos casos há indicações no processo de que a família extensa foi procurada antes de o CT encaminhar para a instituição. Em um dos casos (8,33%), houve a reintegração familiar.
- Na Região 2, em apenas um caso (16,6%) há indicações no processo de que a família extensa foi procurada antes de o CT encaminhar para a instituição.
- Na Região 3, há ocorrências simultâneas de encaminhamento ao acolhimento institucional por dependência química do adolescente e criança/adolescente ameaçado de morte; de conflitos familiares e pais com suspeita de problemas mentais. Há três casos (16,66%) em que a família extensa foi procurada antes de o CT encaminhar para a instituição. E em dois dos casos (11,11%) houve a reintegração familiar.
- Na Região 4, apenas em um dos casos (8,33%) há indicações no processo de que a família extensa foi procurada antes de o CT encaminhar para a instituição; em três dos casos (25%), houve o encaminhamento à instituição após a convivência da criança/adolescente com a família extensa. Em três dos casos (25%), houve a reintegração familiar.
Outra constatação digna de nota são os casos que envolvem a questão da dependência química, seja de adolescentes ou de pais, a qual engloba quatro dos motivos pelos quais infantes foram enviados para o acolhimento institucional por meio dos CT’s (dependência química do adolescente, dependência química de pais/responsáveis, prisão dos pais, adolescente ameaçado de morte). A disseminação do tráfico de drogas nos últimos anos em todo o Brasil e a comercialização destas substâncias, que se dá em grande parte nas áreas periféricas das cidades – interligada a fatores de ordem econômica e social como a falta de perspectivas para o futuro diante de um quadro de negação de direitos básicos – ocasionam um aumento progressivo de pessoas envolvidas neste submundo, seja como usuários ou “soldados do tráfico”. Neste contexto, os casos de afastamento de crianças e adolescentes do núcleo familiar por situações de dependência química também estão fortemente relacionados à situação de pobreza destas famílias. Apesar da gravidade da situação, o Brasil ainda não possui uma política pública eficaz para combater este mal que vem arregimentando cada vez mais pessoas para o crime e para a morte, destruindo famílias inteiras e, desta forma, comprometendo a vida em sociedade.
Os demais motivos elencados na tabela (pais com problemas mentais, conflitos familiares, violência doméstica, negligência, desagregação familiar e abuso sexual), num primeiro momento não teriam como determinante a condição econômica das famílias, visto que tais situações são passíveis de ocorrer em todas as classes sociais. Porém, as famílias com maior poder aquisitivo dificilmente deixam que a “situação-problema” chegue a um ponto extremo como o acolhimento institucional de suas crianças e adolescentes, uma vez que, devido à segurança de renda, dispõem de mais alternativas para resolução dos problemas.
A privação de direitos a que grande número de famílias está exposto Brasil afora (e com a cidade de João Pessoa não é diferente) leva à vivência de situações- limite na busca pela sobrevivência, o que potencia a ocorrência de violação de direitos. Por estarem mais vulneráveis devido às condições adversas que enfrentam, as famílias pobres acabam sendo alvo constante das ações de órgãos que lidam com a garantia de direitos infanto-juvenis, como o Conselho Tutelar.
Voltando à análise dos dados da tabela, na ocorrência de conflitos familiares, constatou-se que, na Região 4, eles foram responsáveis por metade dos
encaminhamentos a acolhimento institucional. Tal constatação alerta para o fato de que, nestes casos, a medida de acolhimento institucional tem assumido feições que vão de encontro ao que se estabelece na legislação. É como se essa medida de proteção, que deve ser utilizada apenas em último caso, estivesse reavivando o caráter repressor de tempos passados, servindo como uma forma de punição à criança ou adolescente pelo seu comportamento indisciplinado, que leva a conflitos no seio familiar. Destaque-se também que na minoria dos casos atendidos pelos Conselhos há indicações nos processos de que a família extensa tenha sido procurada antes de a criança ou adolescente ser encaminhada à instituição. Em casos assim, o Conselho Tutelar pode ter usado esta medida de proteção, que é excepcional, como uma válvula de escape para problemas que poderiam ser solucionados através de outros meios que não a privação de crianças e adolescentes do convívio familiar.
Dessa forma, constata-se que, embora camuflada em diversas “situações- problema”, a pobreza, enquanto uma questão estrutural, continua sendo o motivo balizador dos encaminhamentos feitos pelos Conselhos Tutelares de João Pessoa ao acolhimento institucional. Diante de situações-limite e da ausência de alternativas (devido à ineficácia das políticas públicas), apesar da proibição legal, o abrigamento de crianças e adolescentes continuou a ocorrer devido à situação de pobreza de suas famílias.
5.4 OS CONSELHOS TUTELARES DE JOÃO PESSOA: CONCEPÇÕES,