Aspectos relacionados à quantidade e à qualidade de água necessária para o desenvolvimento das atividades humanas, tanto no processo de produção quanto no abastecimento para o uso consultivo, propriamente dito, vem aumentando ano a ano no Brasil. Em contrapartida, a quantidade de água que, economicamente, é viável à utilização para esse fim não aumentou.
Uma solução para a preservação desse recurso deve ser o investimento em saneamento tanto no tratamento de água quanto no tratamento do esgoto sanitário, que é realizado por meio de estações de tratamento de esgoto. As Estações de tratamento de esgoto reproduzem, em um dado espaço e tempo, a capacidade de autodepuração dos cursos d’água. Os esgotos tratados nas estações possuem diversas aplicações como: (i) irrigação de campos de atividades recreativas; (ii) usos paisagísticos; (iii) descarga de banheiros; (iv) combate a incêndios; (v) lavagem de automóveis; (vi) limpeza de ruas; (vii) usos na construção civil (FLORENCIO; BASTOS; AISSE, 2006). Os usos dessas alternativas apresentam uma significativa redução do uso de água potável para fins complementares ao consultivo, além de gerar externalidades positivas na saúde, ambiente e economia (TONETO JUNIOR, 2004).
No século XX, o investimento em saneamento básico no Brasil ocorreu de forma irregular em períodos específicos. Nas décadas de 1970 e 1980 existia um “predomínio da visão de que avanços nas áreas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário nos
países em desenvolvimento resultariam na redução das taxas de mortalidade” (SOARES, BERNARDES; CORDEIRO NETTO, 2002, p. 1715). O Sistema de Saneamento no Brasil começou com uma forte interferência do Estado Brasileiro criando as companhias federais que ajudavam e suportavam ações de saneamento ambiental em todos os Estados da Federação. Algumas iniciativas foram tomadas e representaram avanços significativos desde a metade do século passado até os dias atuais.
O conceito higienista não demorou a chegar ao Brasil como testemunham as primeiras redes enterradas de esgoto sanitário, implantadas em 1864, no Rio de Janeiro, mas ele somente seria aplicado mais decididamente após a proclamação da República, em 1889 (FRANCO, 1968 apud SILVEIRA, 2002). Nesta época, havia no mundo um casamento bem- sucedido entre a filosofia higienista e o domínio da hidráulica de condutos e canais, que permitia promover o saneamento junto com as reformas urbanísticas. Os sanitaristas da época estavam atentos a isso e, no fim do século XIX, o Brasil vê surgir entre eles a grande figura do engenheiro fluminense Saturnino de Brito (1864-1929), formado pela Escola Politécnica do Rio de Janeiro. Adepto do positivismo, ele revoluciona o conceito higienista no Brasil ao trabalhar no saneamento da cidade de Santos. Em seu opúsculo Saneamento de Santos, de 1898, apresenta argumentos sólidos em favor do sistema separador absoluto (redes de condutos separados para esgotos pluviais e cloacais) contra o sistema dominante da época que era o unitário (SILVEIRA, 2002).
Em decorrência da atuação de Saturnino de Brito, já no início do século XX, o conceito higienista, usando uma rede de drenagem pluvial separada dos esgotos domésticos, ficou estabelecido como regra para as cidades brasileiras. Em 2000, cerca de 80% dos municípios brasileiros com redes subterrâneas tinham sistemas separadores (SILVEIRA, 2002). A intensidade das chuvas tropicais não favorece os sistemas unitários. Entretanto, muitas cidades ou muitos bairros de cidades acabaram adotando um arremedo de sistema unitário, destinando efluentes de fossas sépticas para a rede pluvial (SILVEIRA, 2002).
O conceito higienista predominou neste século no mundo inteiro, mas o fim da sua história já foi decretado nos anos de 1960, nos países desenvolvidos, quando a consciência ecológica expôs suas limitações para levar em conta os conflitos ambientais entre as cidades e o ciclo hidrológico. Nascia o conceito ambiental aplicado à drenagem urbana, que fez com que os ícones das soluções higienistas deixassem de reinar sozinhos, ou seja, o rol de obras tradicionais como condutos, sarjetas, bocas-de-lobo, arroios retificados, entre outras, teria de ser ampliado para admitir soluções alternativas e complementares à evacuação rápida dos excessos pluviais, dentro de um contexto de preservação ambiental (TUCCI; GENZ, 1995
apud SILVEIRA, 2002). Além disso, o enfoque ambiental tem concentrado as políticas de tratamento de água e esgotamento sanitário que são conduzidos por empresas municipais e estaduais, enquanto a drenagem pluvial e a gestão de resíduos sólidos são tratadas pelas prefeituras Municipais em função da legislação brasileira, que impõe ou limita essa aplicação. Em 1942, na esfera federal, foi criado o Serviço Especial de Saúde Pública SESP cuja empresa pública tinha sua atuação delimitada pelo governo federal na região amazônica e no vale do Rio Doce. Com a implantação de obras nos municípios, apareceram os problemas de gestão, estimulando-se nos municípios criações de empresas públicas municipais voltadas ao gerenciamento dos sistemas de água, com a instituição dos Serviços Autônomos de Água e Esgotos SAAEs.
Em 1964 o governo federal cria o Banco Nacional da Habitação BNH que contava, à época, com recursos do FGTS Fundo de garantia por tempo de serviço com aplicações financeiras em habitação (60%), saneamento (30%) e infraestrutura (10%). Em 1968, o Estado Brasileiro cria o Sistema Financeiro do Saneamento dentro do BNH Banco Nacional de Habitação que recebia recursos das três esferas de Governo. Em 1971, é formatado o Plano Nacional de Saneamento, Planasa, que deu ênfase ao incremento dos índices de atendimento por sistemas de abastecimento de água. O incremento dessa atividade favoreceu o aumento do deficit de coleta e tratamento de esgoto que, de acordo com os dados do SNIS 2008, pouco se alterou, sendo ainda boa parte do esgoto sanitário, que é coletado nas cidades, despejado in natura em corpos de água ou no solo, principalmente em municípios com população inferior a 30 mil habitantes.
Em 2000, foi criado o “Projeto Alvorada” que procurou combater e reduzir as desigualdades dentro do Brasil baseado nos dados do IDH – Índice de desenvolvimento humano (IDH menor ou igual a 0,500), articulando 17 programas com destaque para o programa de Saneamento básico prevendo investimento de mais de 1 bilhão de reais por ano na FUNASA Fundação Nacional de Saúde. Em 2007, o Governo federal Brasileiro instituiu o PAC Programa de aceleração do crescimento que retrata o programa de investimentos do governo federal em diversas vertentes como infraestrutura urbana, estradas, portos e construção de moradias.
Os índices médios nacionais de atendimento da população (urbana+ rural), identificados pelo SNIS (BRASIL, 2008) foram de 81,2% para abastecimento de água e de 43,2% para a coleta de esgotos. Considerando apenas a população urbana, os dados são
melhores com índice médio nacional de atendimento de água em 94,7% e com índice de cobertura de esgoto de 50,6% (BRASIL, 2008).
Atualmente, o setor tem recebido recursos em função de uma ação governamental com os programas de aceleração do crescimento PAC 1 e PAC 2 do governo Federal. Esses investimentos estão sendo coordenados pelo Ministério das cidades com participação do Ministério da Saúde por meio da FUNASA. No governo federal, os universos de trabalhos de saneamento entendidos como sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário estão divididos pela população residente nas cidades, que encontram um divisor na escala de 50.000 habitantes, sendo que populações acima desse ponto são atendidas pelo Ministério das Cidades e são consideradas médias e grandes cidades e nos outros casos pela FUNASA. Ações de saneamento que beneficiam a população rural são encontradas no Ministério do desenvolvimento social e no INCRA, em casos específicos dos programas de cada órgão. Um ponto importante está ligado não só ao fornecimento de água, mas também à melhoria da qualidade da água tratada, voltados aos índices de saúde pública e atendimento aos padrões mínimos de qualidade, estabelecidos pela Portaria MS Nº 2914, de 12 de dezembro de 2011, que dispõe sobre os procedimentos de controle e de vigilância da qualidade da água para consumo humano e seu padrão de potabilidade.
Nos últimos anos, as principais normas regulamentadoras do setor de saneamento estão concebidas pelas Leis Nº 8080, de 19 de setembro de 1990, que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes; lei Nº 6437 de 20 de agosto de 1977, que configura infrações à legislação sanitária federal e estabelece as sanções respectivas; a lei Nº 9433, de 1º de janeiro de 1997, referente à Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH); a lei Nº 11.107, de 6 de abril de 2005, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos; a lei Nº 11.445 de 5 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico; o Decreto-Lei Nº 7217 de 21 de junho de 2010 que regulamenta a Lei 11.445 de 5 de janeiro de 2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico. Observa-se que nestas leis existem diversas exigências para garantir a qualidade e a sustentabilidade dos investimentos em saneamento (LEONETTI; PRADO; OLIVEIRA, 2011).
Verifica-se que, na esfera da política nacional, o Saneamento ainda não possui definido, de maneira clara, as atribuições das esferas governamentais no que se refere ao saneamento básico. Deste modo, a União, os Estados, o Distrito Federal e municípios podem criar ações supérfluas em determinados casos ou tornarem-se descuidados em outros,
deixando uma indefinição das responsabilidades. Dentro dessa conjectura, a aplicação dos recursos poderia ser realizada de forma descoordenada e sem a utilização de uma visão integrada, prejudicando o planejamento e a eficácia dos recursos aplicados.
4 REVISÃO DA LITERATURA
O modelo teórico e a literatura são bastante extensos de empresas que trabalham na administração de empresas de saneamento e de eletricidade, que podem apresentar estruturas semelhantes tanto na esfera federal, com as companhias estaduais de saneamento, como com as empresas estaduais de energia elétrica.
As primeiras entidades surgidas no Brasil remontam ao início dos anos de 1950, no modelo proposto pela Fundação SESP, e tinham a finalidade de operar, manter e administrar os serviços municipais de água, que surgiram em função de recursos aplicados pelo governo federal a fundo perdido pela Fundação SESP (COUTINHO, 2001).
A criação dessas autarquias municipais brasileiras foi estudada por Moitta (1982) tiveram algumas motivações econômicas e sociais encontradas no período anterior ao chamado Milagre brasileiro da década de 1970. Merece destaque que as:
Injunções políticas locais, as tarifas inadequadas, a arrecadação irregular da receita e seu desvio para outras finalidades, o excesso de funcionários, a evasão do pessoal treinado e sua substituição por pessoal não habilitado, a perda de eficiência e a queda no padrão operacional, com a consequência baixa da qualidade da água distribuída (MOITTA,1982).
favoreceram a entrega da administração à Fundação SESP que foi junto com a SUCAM órgãos antecessores à criação da Fundação Nacional de Saúde – FUNASA.
Em 1942, foi criado o Serviço Especial de Saúde Pública. O governo Federal determinava que as áreas de atuação do recém criado órgão fossem a Região Amazônica e o Vale do Rio Doce (GRYNFOGIEL, 1983). Passados quarenta anos, havia mais de 1000 sistemas de abastecimento de água construídos ou ampliados pelo SESP (GRYNFOGIEL, 1983).
O Governo Brasileiro, no início da década de 1970, recorreu ao Banco Interamericano de Desenvolvimento BID para captar recursos, sob a forma de empréstimo, para a construção de sistemas de água em diversos Estados Brasileiros. A imposição do órgão financiador para a concessão do empréstimo foi que os sistemas construídos tivessem uma estrutura de operação e manutenção própria. A opção foi à criação de autarquias municipais denominadas de Serviços Autônomos de água e esgoto SAAEs com modelo de administração sugerido e implantado pela Fundação SESP (GRYNFOGIEL, 1981).
Os serviços de saneamento e eletricidade são normalmente monopólios da esfera federal ou municipal. O ciclo macroeconômico afeta a prestação de serviços assim como a
organização administrativa do país e os conflitos armados (HANTKE-DOMAS; JOURAVLEV, 2011).
A estabilidade macroeconômica foi decisiva na sustentabilidade do setor saneamento. Estas circunstâncias são exemplo dos fatores que contribuíram para o êxito da política de transição de autofinanciamento implementado no Chile nos anos noventa (HANTKE- DOMAS; JOURAVLEV, 2011).
As políticas públicas para o setor de abastecimento de água e esgotamento sanitário têm sido muito estudadas nas últimas décadas, e a eficiência dos prestadores de serviços tem sido objeto de estudo pela CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina e Caribe, órgão da ONU – Organização das Nações Unidas (JOURAVLEV, 2001a; 2001b; 2004).
O processo participativo, embora não seja em si a garantia de universalidade dos serviços de saneamento a a eficiência na implementação dos serviços, pode gerar maior igualdade no atendimento das demandas dos consumidores, como atestam Agudo (2006), Avritzer (1996), Cortes (2002), Hall e Lobina (2005).
Segundo Torres (2004), em sua revisão bibliográfica, existem alguns trabalhos relacionados a estudos sobre os custos indústriais de utilidade pública, relacionados no quadro 2 a seguir.
Quadro 2: Relação de modelos econométricos de custos por tipo de companhias relacionadas por ano e pais de estudo.
Tipo Artigo Ano Local e data Modelo Conclusão
Telecom Wilson e Zhou 1999 US 1988-95 Translog
Economias de escala e escopo entre as chamadas de pedágio e local (estrutura de
custos como subaditivo)
Telecom Shin e Ying 1992 US 1976-1983 Translog
Sem escopo de economia no nível de saída de dados no período entre a cidade de chamadas locais e de pedágio (A estrutura
de custos não é subaditivo)
Telecom Heckman Evans e 1984 US 1958-77 Translog
Sem escopo de economia no nível de saída de dados no período entre a cidade de chamadas locais e de pedágio (A estrutura
de custos não é subaditivo)
Elétrico Kwoka 2002 US 1989 Quadrático distribuição de energia, especialmente para Economia de escopo entre a geração e a as médias e grandes empresas.
Elétrico Berry e Mixon 1999 US 1988 Translog
Economias de escala específicas para cada tipo de saída definida: venda de energia no atacado, para as indústrias e de baixa tensão
aos usuários.
Elétrico Thompson 1997 US 1977-92 Translog Economias de escala na distribuição, na média da amostra (forma de U)
Elétrico Hayashi et al. 1997 US 1983-87 Translog Economia de escala entre geração e distribuição
Elétrico Gilsdof 1994 US 1985 Translog Sem Economia de escala entre geração e distribuição
Elétrico Kaserman e Mayo 1991 US 1981 Quadrático
Economias de escopo entre a geração e da distribuição. Economias de escala na Distribuição e geração para a maioria da amostra e, a média da amostra (forma de U)
Tipo Artigo Ano Local e data Modelo Conclusão
Elétrico Primeaux Nelson e 1998 US 1961-76 Translog Economias de escala na Distribuição da média da amostra (forma de U)
Elétrico Roberts 1986 US 1978 Translog Economias de escala na Distribuição da média da amostra (forma de U).
Elétrico Donglan et al. 2012 1978-2009 China Translog agregada na indústria elétrica Chinesa. Fatores determinantes da eletricidade
Gás Gordon et al. 2003 Canadá 1982-
84 Translog
Econ. de escala transmissão gas USA e Canada
Gás Fabri e Frachelli 2000 Itália 1991-92 Translog Output do volume de gas servido
Gás Burns e Jones 1998 Grã Bretanha 1990-93 Translog Econ. escala para consumidores domesticos e não domésticos
Gás Rossi 2001 Argentina produção Função
Abordagem da fronteira estocástica analisando a mudança técnica no período pós-privatização no setor de distribuição de
gás na Argentina.
Água Hughes et al. 2010 Grã Bretanha Translog climática para a infraestrutura hídrica nos Os custos de adaptação à mudança países da OCDE.
Água Bhattacharyya et al. 1995 Estados Unidos 1992-95
SFA (sur and two –step estimation)
Concessionárias de água de capitais públicos são mais eficientes
Água Saal e Parker Inglaterra -2000 Translog mudança técnica, mas nenhum impacto Privatização tem impacto positivo na positivo na mudança eficiência e escala
Água Estache e Trujillo 2003 1992-2001 Argentina produção Função tfp parece aumentar após a privatização
Água García-Sánchez 2001 Espanha Translog
Propriedade de 24 empresas espanholas analisadas não influenciaram nível de
eficiência.
Água Kirkpatrick et al. 2006 África DEA Evidência de eficiência alta no setor privado
Água Estache e Kouassi 2002 África produção Função Concessionárias privadas de água de tendem a ser mais eficientes.
Água Garcia e Thomas 2001 França
1995-1997 Translog
Estimativa de economia de escala 1.002 e densidade da economia de produção 1.142
Água Garcia et al. 2007 Unidos 1997-Estados
2000 Translog
Estimativa de economia de escala 1.185 e densidade da economia de custo 1.050
Água Zoric 2006 1997-2003 Eslovênia Translog
Análise de 52 empresas eslonvenas de água com 352 obsevações encontrando economia
escala 1.030 e economia de custo e densidade de 1.286-1344
Água Fraquelli Fabbri e 2000 Itália 1991-2000 Translog Análise de 173 sistemas de abastecimento de água na Itália.
Água Saal e Parker 2000 1993 a 2003 Inglaterra Translog Análise de 30 sistemas de abastecimento de água na Inglaterra
Água Mizutani e Urakami 2001 Japão 1994 Translog
Análise de 112 empresas de sistema de abastecimento de água Japonesas estabelecendo economia de escala de 0.921
e estimativa de economia de densidade de 1.103
Água Da silva e Souza e Moreira T. 2007 Brasil 2007 Stochastic Frontier
Análise de eficiencia relativa de empresas prestadoras de sistema de abastecimento de
água brasileiras estabelecendo uma analise baseada na fronteira estocástica Fonte: O autor.
Na prestação de serviços de água e esgoto do México, há uma grande parte das diretrizes voltadas para os sistemas que operam em médias e grandes cidades. Pouca ou
nenhuma referência explícita é feita para as comunidades rurais ou pequenas localidades. Pela tendência, pode-se entender que há uma forte correspondência com os municípios e frequentemente comissões de Estados submetidas a um conjunto de regras próprias (AMILPA, 2011).
A preocupação do governo Mexicano está baseada nas entidades do Estado, responsáveis pela prestação dos serviços de água e esgoto, que estão voltadas a vencer o desafio de alcançar a cobertura universal de serviços à semelhança da legislação brasileira. Esses cenários locais, que apresentam concentração da população em um pequeno número de localidades urbanas, contrastam com uma área de baixo adensamento populacional em pequenas localidades (com população inferior a 10.000 habitantes). Nas pequenas localidades costuma-se enfrentar uma série de desafios técnicos, sociais, econômicos, culturais e étnicos (AMILPA, 2011).
Hernández-Sancho, Molinos-Senante e Sala-Garrido (2009), destacam que muitos países, especialmente na zona do Mediterrâneo, enfrentam importantes desafios no campo da gestão da água. A missão de satisfazer uma procura, a cada dia, mais crescente dessa busca por recursos hídricos, concomitantemente evitando a degradação dos ecossistemas, exige respostas viáveis do ponto de vista econômico e ambiental. Essas premissas são necessárias para garantir a sustentabilidade e a qualidade de vida no presente e futuramente.
A busca no atendimento de uma crescente demanda por recursos hídricos somado ao fato de se evitar uma maior degradação dos ecossistemas e dos processos naturais, é um desafio que está colocado e deve ter um objetivo baseado em uma situação multidisciplinar. Dentro dessa ótica, estudos econômicos relativos à concepção e à implementação de políticas, para a gestão eficiente dos recursos hídricos, é uma necessidade que está a cada dia mais cometada (BIROL; KAROUSAKIS; KOUNDOURI, 2006). Uma outra alternativa refere-se ao uso de instrumentos de mercado para resolver problemas ambientais que é cada vez mais útil e bem-sucedido (GAYER; HOROWITZ, 2006).
Fabbri e Fraquelli (2000) estimaram uma função de custo total de uma secção transversal de 173 empresas italianas de distribuição de água, utilizando uma forma de estimativa pelo modelo Translog funcional. Eles utilizaram no estudo uma função de custo total. Considerando que uma especificação do modelo custo total não adota a variável de estoque de capital, que normalmente é altamente correlacionado com a saída e o número de clientes, eles não encontraram o problema de multilinearidade.
Antonioli e Filippini (2002) observaram que, nos estudos mais recentes sobre a estimativa de uma função de custo para a indústria de água na Itália, distinguiu o termo da
função de produção do tamanho do comprimento da rede. Kim (1987), Kim e Clark (1988), Fabbri e Fraquelli (2000) e Mizutani e Urakami (2001) examinaram a existência de economias de escala, com base em especificações de custo do modelo, que incluiam algumas variáveis explicativas características. A inclusão na especificação do modelo de custo da variável de rede de distribuição que considerava o comprimento do tubo, é muito importante para a análise da estrutura de custo deste setor. A título de exemplo e considerando a capacidade de produção de duas companhias, o custo pode ser diferente em função do custo de manutenção da rede de distribuição que deve ser proporcional ao tamanho de cada rede analisada.
Botasso e Conti (2009) defende que a estrutura de custos de água e esgoto do modelo Inglês, que estimou tanto uma função de custo variável total, usando a especificação translog, e a forma quadrática generalizada funcional. Suas esimativas são relativas ao período 1993- 2002, que sugerem que a produção dos serviços de água e esgoto é provável que seja caracterizada por economias de escopo. Este resultado contrasta com o de Hunt e Lynk (1995), que, utilizando dados em dez maiores companias de água e esgoto para o período de privatização, encontrou evidências de complementaridade de custos na produção conjunta de