“As demandas são numerosas, enquanto são limitados os recursos e a vontade dos Estados de satisfazê-las”, diz LePrestre (2005, p. 70). Antes de buscar uma solução, um problema precisa ser reconhecido como tal. É relevante, portanto, analisar o processo que coloca uma questão ambiental em debate público e, assim, coloca-a na ordem do dia política. Como sublinha Jean-Claude Thoening (apud Le Prestre, 2005, p. 71), a agenda é contingente, isto é, ela se vincula ao grau dos conflitos, que circundam certa questão, à atividade dos grupos e à estrutura do sistema político, que facilita ou limita o surgimento de determinadas questões. Ademais da existência de demandas, correspondentes a um afastamento entre o existente e o desejável, Thoening identifica duas outras condições que antecedem a emergência de certas questões.
Primeiramente, a questão deve ser de competência da autoridade pública considerada. Isto não significa que esta entidade tenha os meios para resolvê-los. No âmbito interno, as críticas são por vezes dirigidas aos órgãos públicos que não possuem nem a legitimidade nem os meios necessários para intervir numa situação criada por ministérios mais poderosos ou melhor estabelecidos; por isso, a determinação da correta competência e, portanto, de responsabilidade de ação e de implementação de uma política pública é essencial.
Em seguida, a questão deve se traduzir numa linguagem de ação política, o que significa que uma solução política clara deve existir e seus efeitos devem ser tangíveis (LePrestre, 2005, p. 72). No que concerne os problemas ambientais, esta condição falta com frequência ou conduz a uma distorção das prioridades. O senso de cooperação entre os órgãos setoriais públicos envolvidos, no tratamento integrado de micro e macrobens objetos do problema, bem como a abertura de diálogo com a sociedade civil e com os
setores empresariais é importante. Essa cooperação passa pela ampla discussão técnica, a viabilidade (inclusive orçamentária) de uma solução.
Le Prestre (2005, p. 73) assevera que o processo de colocação na agenda segue um dos três modelos a seguir. Em alguns casos, são essencialmente as iniciativas externas que influenciam esse processo de agenda. A emergência de grupos de cidadãos, que denunciam práticas nocivas ao meio ambiente ou que se dedicam a defesa de certos panoramas, constitui fenômeno notável da evolução das sociedades ocidentais; em outros, a agenda política é mais tributária de uma mobilização política no próprio interior do governo. Pode ser a burocracia que identifica o problema e propõe soluções; numa terceira via, a agenda pode ser produto de ações praticadas por indivíduos ou grupos que se beneficiam de um acesso privilegiado. Tais grupos propõem problemas cuja definição é, em seguida, ampliada, com o objetivo de obter o apoio de outros grupos e reforçar a pressão sobre o governo. Diferentemente do primeiro enunciado, pouco esforço é feito para mobilizar os cidadãos em geral. Este modelo é mais comum nos países em desenvolvimento, em razão de instituições democráticas precárias e forte concentração do poder e da riqueza. A prevalência deste modelo impede o público de influir na política ambiental.
Outro questionamento acerca da colocação das questões ambientais em agenda se refere ao que se pode denominar de singularização analítica, em outras palavras, a não aplicação de gestão complexa e conjunta dos bens ambientais. Os governos, sejam de países industrializados ou em desenvolvimento, perseguem múltiplos objetivos. Mesmo os objetivos vinculados ao meio ambiente são muito diversificados. Essa perseguição de múltiplos objetivos enfrenta grandes dificuldades.
Em primeiro lugar, existe uma tendência psicológica a articular um projeto conforme seu objetivo principal; tendência reforçada por considerações políticas, quando a introdução de outras preocupações é percebida como sendo perigosa para a primeira. Ora, uma definição simples, ou mesmo simplista, dos problemas os torna de solução mais fácil, porém conduz a ignorar suas demais facetas.
Em segundo lugar, a dificuldade de perseguir objetivos múltiplos procede da presunção de que os fins de toda política devem ser clarificados e ordenados
hierarquicamente desde o ponto de partida. Não há nenhuma dúvida de que esta prática facilita o processo político de compromisso e explicação, mas reforça igualmente a carência de flexibilidade. Um outro viés costuma aparecer nesta fase: mesmo que exista um objetivo dominante, a política é apresentada como se pudesse ser proveitosa para todo o mundo, não havendo senão ganhadores, o que suscita, certamente, expectativas impossíveis de serem satisfeitas.
Em terceiro lugar, quando as iniciativas políticas procedem do centro, são frequentemente concebidas como uma ampliação das responsabilidades de uma ou mais entidades administrativas. Isto pode provocar vários tipos de dificuldades: o distanciamento entre os planificadores e a realidade multidimensional do terreno visado; a preocupação de ter a iniciativa de políticas espetaculares e centradas em um único objetivo a fim de maximizar os benefícios políticos; uma definição do problema em função da experiência especializada da entidade, podendo ignorar a pluralidade de soluções necessárias.
Um último fator, que aparece em algumas democracias industriais, é o fenômeno que Anthony Downs, citado por Le Prestre (2005, p. 78) chamou de “atenção cíclica aos problemas”. Down identifica certo número de etapas pelas quais passa uma questão ambiental. Após uma conscientização inicial, assiste-se a uma mobilização, que se traduz na adoção de programas e na criação de novas instituições. Em seguida, seja porque se pense que o problema foi resolvido, seja porque se perceba que o problema é mais complicado do que parecia – o conhecimento é escasso, os custos são elevados e o esforço precisará ser mais prolongado do que o previsto -, o fato é que uma desafeição progressiva se estabelece e as pessoas se voltam para um novo problema bruscamente surgido.