Desse deslocamento do eixo gerencial das ações públicas, a nova governança traz uma nova perspectiva para a relação entre o poder público e os outros setores, oposta à tradicional gestão pública, a qual gera uma tensão entre governo e o setor privado. O poder público se distingue pelo monopólio do uso legítimo da força, concedido pela vontade democrática dos cidadãos. Os órgãos púbicos, consequentemente, dentro de sua competência e relativa independência, tem como preceito central a atuação em benefício da coletividade. É baseado nesse preceito que tem lugar a interação entre os setores público e privado na estrutura organizacional da nova abordagem regulatória.
Contudo, não há de se falar numa confusão entre as atribuições de cada setor, ao contrário. O elemento central dessa atuação conjunta na teoria da integração é que os participantes mantenham suas características individuais. A colaboração deve, assim, acentuar o acirramento entre os setores, mantendo a distância necessária entre os interesses específicos da iniciativa privada e o interesse público, que em última análise é o motivo de ser do Estado. Essa conduta colaborativa interssetorial é desejável na visão da governança, como um dos resultados da complementariedade entre os atores construída para solucionar as questões públicas. O fato da sistemática de governança conceber a aplicação de uma visão ampla e dualista na gestão das questões públicas tem demonstrado bons resultados efetivos nesse sentido, gerando oportunidades para todos os setores.
Este é o cerne da nova governança: passa-se da atenção com as agências para a priorização dos instrumentos específicos, da verticalização da administração pública para uma organização em rede integrada dos programas de ação. Uma das principais características que define os mecanismos de políticas públicas mais profundos e dinâmicos é a sua estrutura descentralizada e seu caráter indireto, assim como a interdependência operacional entre os órgãos públicos e os atores privados.
Como resultado, o governo passa a contar com um importante aliado, o setor privado, mas à mesma medida deixa de ter controle absoluto das operações de seus
programas. Nessas circunstâncias de interação complexa, o corpo tradicional da administração pública com as operações dos órgãos públicos - envolvendo seu corpo técnico, os procedimentos orçamentários, suas estruturas organizacionais, assim como as dinâmicas institucionais – divide atenção e responsabilidade com as dinâmicas internas e externas dos atores do setor privado103.
Corroborando com a ideia de que os antigos modelos regulatórios já não respondem às urgências das sociedades modernas, diz Julia Black (2006):
“Procedimentos, participação e desenho institucional são atuais soluções comuns que têm sido defendidas para uma variedade de problemas regulatórios percebidos: dos ‘grandes temas’ das falências dos modelos tradicionais de regulação, e de como a regulação deveria responder ao supranacionalismo ou à ‘sociedade de risco’ e aos pais prosaicos assuntos de meio ambiente (...). A proposta dominante é desenvolver procedimentos e estruturas institucionais capazes de fortalecer a deliberação e permitir a participação. Associada a isso, está a demanda por regulação, para substituir estratégias de comando por estratégias de indução, e por reguladores que deixem de ser formuladores de regras para se tornarem supervisores”104
A tese de integração acrescenta a ideia de que os líderes dos poderes estatais, quando se trata de políticas públicas, podem ter dificuldades em fazer valer seus ideais por completo mesmo nas situações em que os agentes públicos partilhem das mesmas linhas básicas de ação. O corpo da teoria foi desenvolvido para compreender a complexidade das políticas públicas nas democracias modernas, em que o poder é pluralista, sob a composição de grupos muitas vezes antagônico, realidade que também ajuda a explicar as dificuldades de implementação de programas de ação, especialmente quando instrumentos indiretos são utilizados. Aqui, a teoria da integração descreve a relação dos atores de maneira interdependente, concluindo que nenhum ator isoladamente, inclusive o Estado, será capaz de impor uma vontade aos demais, ao menos não sem que a tentativa tenha respostas contrárias tão enfáticas quanto a ação.
103 SALAMON, Lester M., op. cit., pp. 1628-29
104 BLACK, Julia. Procedimentalizando a regulação – parte I. In: Regulação econômica e democracia
(Paulo Todescan Lessa Mattos, Mariana Mota Prado, Jean Paul Cabral Veiga da Rocha, Diogo Coutinho, Rafael Oliva – orgs.). São Paulo: Singular, 2006, apud BUCCI, Maria Paula, 2013, op. cit., p. 132.
A fragmentação das informações, do controle e do poder de atuação é resultado característico dessa realidade complexa de interdependência e, portanto, de um método descentralizado de política pública. É a compreensão de que a base de conhecimento deve ser baseada em dados provenientes de todos os setores, da necessidade de uma rede permeável de informações entre eles. Impossível defender que a visualização de uma questão complexa e dinâmica será suficiente quando fundada no conhecimento isolado de um único setor105. A base de informações (e técnicas, vale acrescentar) deve ser um
compendio socialmente construído; a arte gerencial aqui é conjugar, dentro de todo arranjo institucional de uma política, o conhecimento de todos os setores relacionados.
Isso é especialmente observado por quatro propriedades da integração política, as quais tomam o processo de planejamento e implementação árduos: primeiramente, seu pluralismo, uma vez consideradas as ligações entre os diversos órgãos públicos e privados, e a pouca experiência de cooperação que muitos deles apresentam, o mesmo verificado sobre o parco conhecimento procedimental e organizacional que cada grupo tem sobre os demais envolvidos; segundo, a autorreferência, observada no fato de cada ator ter suas prioridades e seu quadro referencial delineado, podendo revelar dificuldades de abordagem na relação de um dado ator com um conjunto de perspectivas e programas já formado; terceiro, o fator de interdependência assimétrica, uma vez que os atores empenhados numa política de ação são dependentes uns dos outros, mas de maneiras e graus diversos. Mesmo quando todos as partes miram um mesmo objetivo, ainda assim suas divergências podem gerar uma cooperação assimétrica; quarto, a dinâmica particular de cada grupo pode gerar alterações nas prioridades, em procedimentos e na própria estrutura dos atores abarcados pela política pública, o que pode gerar um deslocamento do estado cooperativo anterior106.
Sobre essas dificuldades orgânicas inerentes aos grupos de interações complexas, a nova governança visa abordar a compreensão dos pontos em comum dos vários procedimentos interdependentes. Assim, os instrumentos de ação devem funcionar como um liame estrutural para a integração dos grupos, definindo a participação e competência de cada ator em cada setor da política desenvolvida. Alterando o foco da hierarquia para
105BLACK, Julia. Proceduralization and polycentric regulation. Revista Direito FGV – Especial 1, 2005,
pp. 104-105
a integração e determinando o mais precisamente possível o tipo de interação que uma política pública incorporará, a atuação dos atores e as suas repercussões na gestão das ações escolhidas, a abordagem instrumental da nova governança será capaz de prever e atuar de maneira mais eficaz no desenvolvimento - abarcados obstáculos e oportunidades - da política pública107.
3.3. Passagem do foco estrito nas agências reguladoras para o cortejo dos