19.5.1 Tilsyn og kontroll
Departementet foreslår med enkelte justeringer å videreføre høringsnotatets forslag til regler om til-syn og kontroll i lovforslaget § 22-3.
Forslaget går ut på at Forbrukertilsynet og Markedsrådet ut fra hensynet til forbrukerne fører tilsyn med at bestemmelsene gitt i eller i medhold av forsikringsavtaleloven følges av fore-taket. I motsetning til gjeldende §§ 2-3 og 11-4 er lovforslaget ikke begrenset til å gjelde tilsyn med informasjonsplikter. Dette innebærer imidlertid ingen realitetsendring. Forbrukertilsynet og Markedsrådet har også i dag kompetanse til å føre tilsyn med regler i forsikringsavtaleloven og annet relevant regelverk ut fra hensynet til forbrukerne,
jf. markedsføringsloven § 35 annet ledd. Tilsyns-kompetansen etter lovforslaget er avgrenset på samme måte.
I høringen om den tilsvarende bestemmelsen i forslaget til den nye finansavtaleloven ble det reist spørsmål om forholdet mellom Forbrukertil-synets og FinanstilForbrukertil-synets tilsynskompetanse.
Departementet viste i Prop. 92 LS (2019–2020) på s. 264 til at Forbrukertilsynet i dag har en sam-arbeidsavtale med Finanstilsynet om tilsynsvirk-somheten, som etter det departementet erfarer, fungerer godt. Det ble likevel foreslått en forskrifts-hjemmel som eventuelt kan benyttes til å gi nær-mere regler om samarbeid med andre tilsynsorgan dersom et slikt behov skulle melde seg i fremtiden.
Departementet mener det er hensiktsmessig med en tilsvarende forskriftshjemmel i forsikrings-avtaleloven, se lovforslaget § 22-3 fjerde ledd.
Forslaget innebærer ingen begrensninger i Finanstilsynets adgang til å føre tilsyn etter ellers gjeldende regler, jf. lovforslaget § 22-3 femte ledd.
Forbrukertilsynet har i sin høringsuttalelse gitt uttrykk for at det er nødvendig å innta en hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr i forsikringsavtale-loven for å oppfylle direktivets krav til administra-tive sanksjoner. D e p a r t e m e n t e t viser her til vurderingene i Prop. 233 LS (2020–2021) punkt 10.
19.5.2 Taushetsplikt og handleforbud mv.
Når det gjelder forslaget i høringsnotatet om at finanstilsynsloven § 7 og bestemmelser gitt i med-hold av denne skal gjelde tilsvarende for ansatte i Forbrukerombudet og medlemmer av Markeds-rådet, har Forbrukertilsynet gitt uttrykk for at det er uklart hva som er forskjellen mellom taushets-plikten etter finanstilsynsloven § 7 første ledd og taushetsplikten etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven. D e p a r t e m e n t e t viser her til det som er uttalt om problemstillingen i Prop. 92 LS (2019–2020) på s. 264. Som det frem-går der, synes regelen i finanstilsynsloven § 7 å favne videre enn forvaltningsloven § 13, ved at alle opplysninger om en kundes forhold som tilsynets styremedlemmer og tjenestemenn får kjennskap til i sitt arbeid, omfattes, uavhengig av om det er av konkurransemessig betydning at de hemmelig-holdes. Også når det gjelder forholdet mellom finanstilsynsloven § 7 fjerde ledd (tidligere annet ledd) og inhabilitetskravene i forvaltningsloven
§ 6, vises det til omtalen i Prop. 92 LS (2019–2020) samme sted.
Forslaget innebærer at handleforbudet som følger av finanstilsynsloven § 7 med forskrifter, så
langt det passer vil gjelde for ansatte i Forbruker-tilsynet og medlemmer av Markedsrådet. Mot dette har Forbrukertilsynet i høringen innvendt at reglene om innsidehandel vil være tilstrekkelige der Forbrukertilsynet og Markedsrådet fører til-syn. Tilsynet mener uansett at et eventuelt handle-forbud må begrenses til finansforetak.
D e p a r t e m e n t e t bemerker at handlefor-budet i finanstilsynsloven § 7 med forskrifter, i motsetning til reglene om innsidehandel, gjelder uavhengig av den ansattes kunnskap om forhold som er egnet til å påvirke kursen på de finansielle instrumentene. Handleforbudets rekkevidde må sees i lys av at et viktig formål med reglene er å fremme den allmenne tilliten til Finanstilsynet, se Prop. 87 L (2013–2014) s. 82. Etter departemen-tets syn gjør de samme hensynene seg gjeldende for tilliten til Forbrukertilsynet og Markedsrådet der de er tilsynsmyndighet etter forsikringsavtale-loven. Departementet er derfor blitt stående ved forslaget om at handleforbudet bør gjelde tilsva-rende for ansatte i Forbrukertilsynet og medlem-mer av Markedsrådet. Når det gjelder spørsmålet om handleforbudet bør begrenses til finansfore-tak, viser departementet til at Forbrukertilsynet fremsatte tilsvarende innvendinger mot den like-lydende regelen i den nye finansavtaleloven, og at forslaget her er i samsvar med ordlyden i finans-avtaleloven § 3-55 tredje ledd slik den er vedtatt.
D e p a r t e m e n t e t kan ikke se at det er grunn til å velge en annen utforming av bestemmelsen i forsikringsavtaleloven.
Departementet foreslår at handleforbudet i utgangspunktet skal omfatte samtlige ansatte hos Forbrukertilsynet og samtlige medlemmer av Markedsrådet, og ikke bare dem som har befat-ning med tilsyn etter reglene i forsikringsavtale-loven. Forslaget er også på dette punktet i tråd med § 3-55 tredje ledd i den nye finansavtaleloven.
I likhet med i finansavtaleloven foreslås det en for-skriftshjemmel for å gjøre unntak for ansatte og medlemmer som ikke deltar i slikt tilsyn. Det antas at det kan være behov for overgangsregler i forbindelse med lovens ikrafttredelse.
19.5.3 Offentliggjøring og rapportering av sanksjoner mv.
Både Forbrukertilsynet og Finanstilsynet offent-liggjør vedtak om administrative sanksjoner eller andre tiltak ved overtredelser av regelverk de fører tilsyn med på sine nettsider. Innlemmelse av forsikringsdistribusjonsdirektivet i EØS-avtalen vil innebære at tilsynene vil ha plikt til å offentlig-gjøre slike vedtak med de unntak som følger av
direktivet. Tilsynene vil også ha plikt til å infor-mere EIOPA om alle vedtak om administrative sanksjoner eller andre tiltak. I likhet med det som ble lagt til grunn ved gjennomføringen av de til-svarende kravene i blant annet MiFID II artikkel 71, jf. NOU 2017: 1 s. 239 og Prop. 96 LS (2018–
2019) s. 146, går departementet ut fra at det ikke er behov for å lovfeste disse pliktene.
Forsikringsdistribusjonsdirektivet artikkel 32 nr. 1 annet punktum åpner for unntak fra kravet til offentliggjøring av sanksjoner blant annet av hen-syn til stabiliteten i finansmarkedene. Offentleg-lova gir ikke noe tilsvarende unntak fra kravet til offentlighet, og dersom tilsynsmyndighetene skal kunne nekte eller utsette innsyn av hensyn til finansmarkedenes stabilitet, er det behov for en særskilt lovhjemmel. I høringsnotatet ble det ikke foreslått regler om Forbrukertilsynets og Markeds-rådets taushetsplikt av hensyn til finansmarkede-nes stabilitet. Det ble imidlertid foreslått slike regler for Finanstilsynet i høringsnotat 19. desem-ber 2019 om overtredelsesgebyr og ledelses-karantene i finansforetaksloven mv., og dette for-slaget er videreført i Prop. 233 LS (2020–2021).
Dersom Forbrukertilsynet og Markedsrådet skal ha kompetanse til å ilegge sanksjoner for brudd på kravene i forsikringsdistribusjonsdirektivet, er det en forutsetning at det gjelder en tilsvarende taushetsplikt for ansatte i Forbrukertilsynet og Markedsrådet, og departementet kan ikke se at det er andre hensyn som gjør seg gjeldende der det er Forbrukertilsynet eller Markedsrådet som treffer vedtak. Departementet foreslår derfor at den nye bestemmelsen i finansforetaksloven § 22-7 annet ledd om Finanstilsynets taushetsplikt om sanksjoner og andre tiltak som knytter seg til overtredelse av loven, som er foreslått i Prop. 233 LS (2020–2021), skal gjelde tilsvarende for ansatte i Forbrukertilsynet og Markedsrådet, se lovfor-slaget § 22-3.
19.5.4 Vern av varslere
Når det gjelder vern av varslere som er ansatt i foretaket, viser departementet til reglene i arbeidsmiljølovens kapittel 2 A, som gir regler om blant annet rett til å varsle, fremgangsmåte, for-bud mot gjengjeldelse og myndighetenes taus-hetsplikt. Departementet legger til grunn at disse reglene ivaretar kravene i forsikringsdistribu-sjonsdirektivet om vern av varslere som er arbeidstakere i foretaket.
Forsikringsdistribusjonsdirektivet artikkel 35 stiller også krav til vern av andre personer enn ansatte som varsler om mulige eller faktiske
over-tredelser. Departementet viser til at offentleglova
§ 24 annet ledd gir hjemmel til å gjøre unntak fra retten til innsyn for meldinger, tips eller liknende om lovbrudd fra private. Siden det dreier seg om en «kan»-regel, oppfyller den imidlertid ikke direktivets krav. Etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 gjelder det taushetsplikt for opp-lysninger om «noens personlige forhold». Om bestemmelsens anvendelse der noen har gitt opp-lysninger om en annen til forvaltningen, uttales det i Ot.prp. nr. 3 (1976–77) på s. 25:
Justisdepartementet er blitt stående ved at det i utgangspunktet bør anses som et personlig forhold at noen har gitt opplysninger om en annen, med mindre det er tale om anmeldelser o.l. mellom næringsdrivende. Men fordi det her er tale om forhold som ligger nær grensen for hva man kan kalle personlige forhold, skal det lite til før et av unntakene fra taushetsplikt kan brukes. Man vil særlig nevne unntaket i lovutkastets § 13 a nr. 3, som gir adgang til å bruke opplysninger belagt med taushetsplikt når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelige. (Jfr. nærmere under pkt.
3.3.3.) Det blir etter dette adgang for forvalt-ningsorganet til å vurdere om en anmeldelse e.l. er så løst fundert (f.eks. framsatt i sjikane-hensikt) at anmelderen ikke bør være beskyt-tet, eller om anmeldelsen (selv om den kanskje er uriktig) er så saklig at den bør beskyttes.
Videre må det være et vilkår for beskyttelse at anmeldelsen kan føre til personlig ubehag for anmelderen, dersom hans navn blir kjent.
Dette kan både begrunnes i § 13 nr. 1 og i § 13 a nr. 3.
Selv om utgangspunktet er at identiteten til den som har varslet, anses som et «personlig forhold», skal det altså lite til før et av unntakene fra taus-hetsplikten kan brukes. Det tas også uttrykkelig forbehold for «anmeldelser o.l.» mellom nærings-drivende.
Departementet legger etter dette til grunn at det er behov for en særlig regel om at Forbruker-tilsynet og Markedsrådet har taushetsplikt om identiteten til den som varsler. Det er foreslått en slik bestemmelse for Finanstilsynet i finansfore-taksloven § 22-7 første ledd, jf. Prop. 233 LS (2020–2021), og departementet foreslår at regelen skal gjelde tilsvarende for ansatte i Forbrukertil-synet og Markedsrådet. I høringsnotatet ble det ikke foreslått regler om Forbrukertilsynets og Markedsrådets taushetsplikt om identiteten til den som varsler. I likhet med det som gjelder for taushetsplikten av hensyn til finansmarkedenes stabilitet, legger departementet til grunn at det er en forutsetning at Finanstilsynet og Forbruker-tilsynet er underlagt de samme reglene om taus-hetsplikt når det føres tilsyn med etterlevelsen av reglene som gjennomfører forsikringsdistribu-sjonsdirektivet i norsk rett.
20 Økonomiske og administrative konsekvenser
20.1 Overordnet om formål og tiltak
Lovforslaget gjennomfører deler av forsikrings-distribusjonsdirektivet i norsk rett og vil dermed bidra til økt harmonisering av EØS-landenes regler om forsikringsdistribusjon. Direktivet skal bidra til økt kundebeskyttelse og styrke kundenes tillit til aktørene, og det har som formål å styrke det indre markedet og å legge til rette for like kon-kurransevilkår ved distribusjon av forsikring. For-målene med direktivet er sentrale også for norske kunder og aktører.
Reglene i lovforslaget har ikke bare til formål å gjennomføre direktivet i snever forstand, men også å sikre en effektiv gjennomføring av for-pliktelsene på et mer overordnet nivå. De fore-slåtte reglene om erstatning og bevisbyrde er ment å bidra til dette.
Lovforslaget vil også bidra til å skape bedre sammenheng i reguleringen av ulike typer finan-sielle tjenester og produkter. Reguleringen på EØS-nivå er fragmentarisk, og sammenliknbare produkter og tjenester er til dels underlagt ulik regulering. For forbrukeren kan disse produktene og tjenestene i praksis fremstå som likeverdige alternativer, og det kan være krevende å få over-sikt over hvilken betydning ulikhetene i EØS-regelverket har for egne rettigheter og plikter.
Reglene i lovforslaget vil bidra til en bedre harmo-nisering mellom forsikringsavtaleloven og den nye finansavtaleloven. Harmoniserte regler antas å gjøre det lettere å få oversikt over egne rettig-heter og plikter både for kundene og for aktørene.
Endelig er det et formål at de foreslåtte reglene skal ivareta de særlige hensynene som gjør seg gjeldende på markedet for finansielle tjenester og produkter, herunder på forsikrings-markedet. I denne sammenheng har departemen-tet særlig sett hen til Finanskriseutvalgets utred-ning i NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser, se nærmere omtale i punkt 4.4.